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[中图分类号]D622[文献标志码]A[文章编号]1672-4917(2013)03-0109-08
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，随着民主和法治建设的推进，越来越受到理论界的关注。本文在对人民代表大会制度研究进行系统梳理的基础上，就近年来研究的热点问题加以评述。
一、关于人大代表问题的研究
任何一项制度的运行状况都与其运作主体密切相关，人民代表大会制度也不例外。人民代表大会制度能否良性运行，与其特定主体人民代表的代表职权的行使情况和代表义务的履行情况都是密不可分的。因此，研究人大制度首先应从人大代表入手，以便为人大制度建设奠定真正的主体之本、动力之基和活力之源。
人大代表问题的研究，包括对人大代表代表性的研究、人大代表主体地位的研究、人大代表结构问题的研究、人大代表素质以及对人大代表履职等方面问题的研究。如何提高人大代表的代表水平，保障和提升人民代表的主体地位，加强对人大代表的监督和制约，成为学者们关注的焦点和热点。①
第一，人大代表的代表性。近年来，越来越多的学者开始关注人大代表的代表性问题，并从不同角度讨论了这个问题。如：如何认识人大代表的代表性问题、人大代表代表性缺失的原因分析、如何完善人大代表的代表性的问题，等等，均有学者进行探讨。
首先是“人大代表代表谁”，这个问题似乎不证自明，人大代表自然代表人民，对此我国代表法有明文规定，研究者们也无异议。但是这里所说的人民是很宽泛的概念，由此引发的问题就是代表究竟是代表辖区人民的利益还是代表选区人民的利益，对此，研究者们的观点并不统一，一度出现了“广义代表说”和“狭义代表说”两种说法。当然，也有研究者认为两种说法均存在一定缺陷，主张人大代表的双重代表性，认为人大代表在履行职务时，要正确处理辖区利益与选区利益的关系，使选区利益融入辖区利益，辖区利益包涵和体现选区利益，实现辖区利益与选区利益的协调一致。②
研究者们普遍认为，目前我国人大代表存在代表性不强的问题，并针对人大代表代表性的完善问题，提出了对策和方法。如研究者指出人大代表代表性的实质是人大代表忠实地代表和有效地表达人民的意志和利益。完善代表性至少要做到两点：一是在选举制度中保证人民能自主选择代表进入权力机关，二是在人民代表大会制度中保证人大代表能为人民办事。③
第二，关于人大代表主体地位的研究。近年来，学界对于代表主体地位的主流观点就是人大代表应该实行专职化。很多研究者认为人大代表只有实行专职化，才能确保人大代表有效地履行职责。所谓人大代表专职化就是指人大代表在当选期间仅围绕人大代表这一特定身份从事政治活动或政治行为。④有研究者认为，代表专职化可以克服代表兼职产生的种种弊端。“在专职代表制下，人大代表必然会对其代表身份产生较强的角色认同感，从而在实践中保证代表身份的实质化。这就避免了兼职代表制下代表观的错位问题”。⑤“在我国实行人大代表专职制是必要也是可行的，可以通过先试点后推广模式和国家指导结合人民参与推进模式来逐步实现人大代表专职化”。⑥
当然，也有研究者对于代表的专职化持审慎的态度，认为代表专职化是一把双刃剑，或有可能使民主有效性陷入“两可”境地，或有可能导致民主的精英主义倾向。因此，实行代表专职化要慎重而行。⑦有研究者认同这种观点，指出在现阶段人大代表专职化面临多重现实困难，全面推开并不现实，可以借鉴和汲取代表专职化的优势，对现行人代会制度进行改进。⑧2010年10月修改的《代表法》继续否定了代表专职化和设立代表个人工作室的思路，似乎为学者们对代表专职化的论争暂时画上句号，但是这似乎并未影响研究者的研究旨趣，人大代表的专职化问题依然是学者关注的话题⑨。
第三，对人大代表结构的研究。人大代表结构是否合理和具有广泛代表性，直接关系到人民当家作主权利的实现，以及人大监督制度作用的充分发挥。人大代表的结构不仅包括身份结构，而且包括年龄结构、知识结构与能力结构等。学者们普遍认为，目前人大代表的组成结构不尽合理，存在的问题主要表现为：官员代表所占比例过大，党员代表偏多，代表的学历层次不高、法律素养低。⑩另外，有研究者认为目前我国通行的通过确定各类代表的比例的办法来保证社会各阶层各利益群体，特别是弱势群体的利益，让他们在人民代表大会中占据一定的比例的做法不够科学，认为由于社会各阶层、群体在社会中的构成比例极其复杂，无法对比例做出准确计算，即使能计算，也会因成本太高失去价值。(11)
针对人大代表结构问题，研究者们提出了一些改善的建议，特别是针对2012年3月全国人大提出的降低全国人大代表中党政领导干部比例的要求在实践中如何落实的问题，研究者们更是各抒己见。有研究者提出通过引进竞争机制和限定官员代表的比例来改善代表结构。(12)
各级人大代表依法有效履职是我国人民代表大会制度发挥作用的主要途径。代表履职质量直接影响我国社会主义民主政治建设的成效，因此，必须采取有效举措确保代表能有效履职。在如何保证人大代表充分履职问题上，学者指出目前我国人大代表履职存在的最大难点是对于人大代表职务性质的认识不清，如将人大代表视为政治荣誉，将自己视为行业代表，或者将自己视为摆设，这些导致代表履职意识薄弱，无法正确地履行职责。(13)因此，研究者认为提高代表的履职能力的关键在于澄清各种对人大代表职务性质认识的误解，强化代表的角色意识。(14)当然，研究者也不否认我国人大代表在角色认同上取得的进展，有研究者专门以核心期刊为样本，分析了不同时期人大代表角色的变化，指出人大代表正在从反映民声的传声筒转变为人民利益的捍卫者和代表者。(15)而随着人大代表在职务履行方面有了更多的实际行为，人大代表角色扮演的履职保障也成为研究者的一个研究热点。(16)
“谁来监督监督者”是权力运行领域的一个永恒的主题。人大代表来源于人民，由人民选举产生，因此，人大代表接受人民的监督是人民主权原则的要求，更是民主政治的技术与程序的要求。“代表选举工作的好坏是决定代表素质优劣的关键性环节，但在代表选出以后加强对他们的监督工作却能起到稳定代表素质，加强代表素质的重要作用”。(17)人大代表受人民委托，掌握国家权力，直接关系到人民的利益和幸福。如果不对人大代表保持有效的监督和控制，很难保证人大代表的代表性。对于监督人大代表的必要性，研究者均予以肯定。如有研究者指出，强化对代表的监督，是增强人民代表代表意识、代表责任、代表行动力、代表性的必要措施，最终对代表明确自己的职责和使命是一个有力的促进。(18)关键的问题是找准着眼点，实现对代表的有效监督。(19)
除了实证研究，学者们还进行了代表理论的规范性研究。代表理论是民主理论的组成部分，又是选举制度的理论基础。代表理论的核心问题是选民和代表的关系问题，围绕这一核心问题产生了一系列基本问题：谁是代表、代表什么、如何代表、如何才是好的代表等等。对这些问题的不同回答，反映了不同的代表理念，也形成了在代表制问题上不同的主张，并形成了各种所谓的代表制模型。这些对代表问题进行的规范性理论研究，极大地加深了我们对代表理论论域的认识，促进了我们对中国人民代表大会制度及其代表问题的研究。(20)
二、人大选举制度研究
选举制度是人大制度的重要组成部分，是人大制度的逻辑起点。它既是公民政治参与的主要方式，也是公共权力获得合法性的重要依据。改革开放以来，通过1979年制定的新选举法，1982年、1986年、1995年、2004和2010年先后进行的5次修改和补充，人大选举法律和制度不断改进和完善。但在实践中，人大选举制度依然存在许多问题亟待解决。为了推进选举制度改革，我国学界长期以来对选举制度改革问题都非常重视，在肯定我国选举制度进步的同时，也对未来改革的方向目标以及途径提出了深刻的见解。(21)
首先是关于扩大直接选举的范围问题的探讨。根据我国宪法和选举法的规定，只有县、乡两级人大代表是采用直接选举的方式产生，县级以上的各级人大代表都是采用间接选举的方式选出的。针对这种情况，有研究者指出，应进一步扩大直接选举的范围，这是中国人大代表选举制度的必然发展趋向，也是社会主义民主的内在要求。(22)研究者认为，我国目前的间接选举制度存在许多问题亟待解决。主要表现为选民投票热情不高、代表候选人介绍方式存在缺陷、对选举过程的监督体系不完善等等(23)。
第二，关于扩大竞选范围的问题。民主的选举制度必须有竞争，无竞争的选举，不是真正的选举，也是不能真正表达民意的选举。根据条件逐步推进适度的竞选，可以有效地激发选民或代表的选举热情，增添选举活力，拓展选举范围，提高选举质量，创造公平竞争的舞台，选出高素质的人民代表。研究者普遍认为，在当前选举实践中，选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是缺乏竞选机制。是否实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序，直接决定代表的素质、责任心和人民代表大会作用的发挥。因此，研究者呼吁适度地将竞争机制引入选举中来。(24)2010年中国扩大了竞争选举机制的应用范围，这是一个可喜的进步，但是如何完善具有中国特色的竞选机制，以提升我国的政治民主化程度，依然有待于进一步深化研究。
第三，候选人提名和确定方式问题。选举人大代表首先要确定候选人，这是选举的初始环节。针对候选人提名和确定方式，有研究者指出，我国的提名制度要体现社会主义民主的优越性，并不在于人大代表构成上社会各阶层都要有一定数量的代表，最重要的在于社会各阶层是否真正按照自己的意愿做出选择。因此，在人大代表候选人的提名上，不应当按照阶层来分配名额，因为它使人们对公平公正公开的选举产生了疑问，对选举制度造成了不应有的损害。从选举的本来意义上讲，公民选举代议机关代表和国家机关特定工作人员代理自己管理国家，在本质上是其对自身利益的选择，因而保障有关公民按照自己意愿做出选择至关重要。(25)
第四，如何调动和提高选民积极性问题。目前，我国选举制度所面临的最大问题是选民对选举的冷淡情绪。除了选举程序存在问题，如代表的提名和确定民主性不足、候选人的介绍机制不合理、选举范围狭窄等等原因外(26)，有研究者认为，选民之所以对选举表现出漠然的态度，关键的问题在于选举和选民利益脱节。研究者认为，从理论上说，选民进行投票选举，其实质是在选择自己的利益代表人，以实现自己的利益诉求。他们参与选举愿望的强弱是根据利益的大小来判断的，而不是取决于政治觉悟的高低和民主意识的强弱。只有利益才是决定选举的动力，有利益才有激情，才会去投票。因此，应将选举制度与利益机制结合起来，将利益与选举制度挂钩。(27)
三、关于人大监督制度的研究
人民代表大会监督制度既是人大制度不可或缺的内容之一，也是国家监督体系的重要组成部分。人大及其常委会的监督，是人民当家作主的政治权利的集中体现，其监督职能是其他监督机构无法替代的。但是，由于政治、经济和历史文化等原因，以及缺乏人大监督制度的实践，人大监督制度长期以来并没有得到理论界重视。直到20世纪80年代中期以后，随着经济体制改革和政治体制改革的进行，人们对人大监督制度的研究才逐步展开，涉及的内容也日益广泛，涵盖了人大监督的目的、意义、主体、对象、内容、形式和程序等诸多方面，也有了一些颇具水准的论文和论著。(28)但是，我国目前人大监督权落实得怎样？人大的监督职能履行得如何？人大监督的缺陷和问题在哪里？究竟是何种因素影响人大监督职能的发挥？应该怎样构建和完善人大监督制度？诸如此类的问题，依然是我国在进行社会主义政治体制改革过程中所面临和必须着力解决的重大理论与实践问题，特别是随着我国民主政治建设和国家现代化的需求，人大监督制度的改革也愈益迫切，需要相应的理论作为支撑和指导，因而对于人大监督制度的研究也有待于进一步深入和拓展。从目前的研究成果来看，主要包括以下几个方面的内容：一是人大监督的性质、特点和基本原则。二是人大监督的外部环境，主要涉及理顺全国人大及其常委会与地方人大及其常委会之间的关系，理顺人大与党的关系，理顺人大与政府的关系以及理顺人大与司法机关的关系。三是人大监督权的行使机制问题。
正确认识人大监督的性质和作用，是深入研究人大监督制度的前提。关于人大监督的性质、特点和基本原则是研究者不能忽略的问题。人大监督是民主监督的有效形式。根据研究者的总结，人大监督的性质和作用主要体现在以下几个方面。第一，人大监督的实质就是人民监督；第二，人大监督是代表国家进行监督，是具有法律效力的监督，是我国监督体系中最具权威的监督；第三，人大监督有助于扼制腐败的发生和蔓延；第四，人大监督有利于促进和完善人大自身建设。(29)
对于人大监督的外部环境研究，主要涉及三个关系的理顺。首先是党与人大关系的理顺。建设社会主义政治文明，一个重要的方面就是要规范党政关系，而要规范党政关系，关键是要处理好共产党与人民代表大会的关系，这是由二者在我们国家政治生活中所处的地位所决定的。共产党是我们国家的执政党，是社会主义建设事业的领导核心。人民代表大会是人民行使国家权力的机关，全国人民代表大会是国家最高权力机关。一个是领导核心，一个是权力机关，因而如何处理二者之间的关系就成为规范党政关系的关键。1954年宪法对全国人民代表大会与党的关系没有做过多的表述，只是在前言中提到，人民革命的胜利是在中国共产党的领导之下取得的。1975年宪法把人民代表大会的地位置于一种逻辑矛盾当中，规定：“全国人大是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”1982年宪法在党与人民代表大会关系上的规定有了重大的突破，一方面确立了党对于国家的领导，全国各族人民要进行现代化的建设必须在坚持共产党的领导之下；同时第一次在宪法中对党的领导加以约束：“党必须以宪法为根本的活动准则，必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”
从宪法对于全国人民代表大会与党的关系规定的变迁中，我们可以看到我国对于党和人大关系的探索。事实上，很长时间以来，无论是在理论上还是在政治实践中，党和人大关系都没有很好地理顺，研究者们对此也是纷纷献计献策，并推出了一系列的研究成果(30)。总结起来，研究者关注的问题主要集中在三个方面：一是关于规范中国执政党与人民代表大会关系的意义，二是如何理解和把握执政党与人民代表大会的关系，三是如何规范执政党与人民代表大会的关系。
人民代表大会制度中需要理顺的第二个关系是全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会的关系。对于上下级人大及其常委会的关系，研究者们基本赞同将其定位为监督、联系和指导。(31)从理论上讲，这种定位是科学合理的。立法法和监督法的出台进一步明确了上下级人大及其常委会之间的“监督”关系问题，包括对二者之间的监督方式也有明确规定，但对于二者之间如何进行有效的联系和指导，并没有太多的说明，学界也缺乏深入系统的研究。各级人民代表大会及其常委会集体行使职权，是国家权力机关依法履行职能的基本形式。实现代表大会和人大常委会履行职能的有机协调和相互衔接，形成整体合力，是保证人民当家作主，确保国家机关协调一致开展工作，最大限度地发挥人民代表大会制度优越性的重要基础。对于研究者而言，如何科学构建上下级人大及其常委会之间联系和指导的关系，如何在上下级人大及其常委会之间建立一种有效的协调和联系机制，是应继续深入探讨和研究的问题。有一些研究者们从实际工作出发，讨论了全国人大及其常委会和地方人大及其常委会之间的联系和指导关系问题。(32)还有研究者对人民代表大会与人大常委会的关系做了分析，指出二者在职能衔接方面还存在法律规定不明晰、工作联系不紧密、主次关系把握不准确等情况，这些问题在很大程度上影响了人大职能作用的发挥，因此应加强代表大会与人大常委会履行职能的衔接，以便有效地发挥人大的整体职能作用。(33)
人大与政府的关系一直是研究者关注的重点。根据我国宪法规定，人大选举和组织政府，决定政府领导人，监督政府的工作；政府必须对人大负责并定期报告工作，接受人大的监督。从理论上讲，人大是政府的监督机构，但在很长一段时间里，人大对政府的监督往往是“寓监督于支持”，因而造成人大对政府的监督缺乏实效。对此，有研究者提出改变这一观念，真正将人大监督落到实处。研究者还分析了加强人大对政府监督的必要性，分析了影响人大对政府监督职能发挥的因素，同时提出了相应的对策和建议。(34)还有研究者认为，人大监督乏力的重要原因在于缺乏具体、可操作的监督手段，因此提出了构建人大在政府绩效评价中的主体地位的观点。该研究者认为基于政府综合绩效评价作为一种有效的治理工具及制度安排的性质特征，及其可通过具体翔实的指标体系来全面测评政府绩效的具体、可操作的特点，可以为人大监督职能的加强和顺利实施提供一个行之有效的路径选择。通过政府综合绩效评价途径，人大能够更为准确且便利地执行国家大政方针、管理经济社会及其自身。(35)
人大对司法机关的监督是近几年新兴的研究领域，由于司法腐败现象的滋生，引起了人们对司法监督和制约的关注。根据我国宪法，司法机关由国家权力机关产生，要接受权力机关的监督和制约。于是，人大在原有监督手段的基础上，从20世纪80年代以来针对司法机关又创建了许多新的监督方式，如个案监督、特定问题调查、执法责任错案追究机制等等，然而这些监督举措与现代法治国家的基本原则——司法独立却存在张力，特别是人大在对司法监督上出现了一些地方人大越位监督、违法监督的做法，进一步引发了学界对于人大监督司法正当性的反思和讨论。当然，对于人大监督司法的正当性问题，研究者们基本是持认可的态度，认为人大及其常委会依法行使司法监督权具有理论基础和宪法依据。人大监督司法的最终目的是实现司法公正，与司法本身的诉求并不冲突，因此争论的焦点并不在于是否要坚持人大对法院的监督，而是集中在如何一方面保证司法受到人大的有效监督，另一方面又确保人大依法监督不妨碍司法的独立性，即如何把握人大监督的“度”的问题。研究者们讨论的问题主要涉及人大监督的程序和方式，包括人大对司法的个案监督、人大监督的界限和原则、如何在人大监督与司法独立这两者之间寻找平衡点等等。(36)
四、对人大制度研究的未来展望
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是社会主义民主政治的根本标志。经历了近60年的风雨洗礼，人民代表大会制度已经深深扎根于中国大地，成为我国民主政治生活的重要机制及国家和社会稳定的根本保障。与此同时，不可否认的是，人民代表大会制度依然存在诸多问题，迫切需要在现代化建设过程中不断健全和完善，需要我们在实践中不断总结、研究和提高，着力做好以下几个方面的工作。
1.进一步加强人大制度研究，推动人大研究向纵深发展。尽管进入21世纪后，人大制度研究呈现出一派蓬勃发展、欣欣向荣的气象，但是和一些显学相比，人大制度研究还远谈不上繁荣，而这与人民代表大会制度在我们国家政治生活中的地位和作用显然是不相称的。而且随着市场经济改革向纵深推进，对政治体制改革提出了许多新的要求，其中很多都直接触及人民代表大会制度建设问题。如人大及其常委会在自身的组织制度建设和具体的民主制度、民主程序和工作方式等方面存在的不足，人大及其常委会的职权如何有效落实等问题都需要学者们进行更细致的研究。从这点来说，未来人大研究的空间依然很大。适应党科学执政、民主执政、依法执政的任务和要求，继续坚持和深化人民代表大会制度的研究，为人大工作实践提供理论指南，依然是学者们未来不可推卸的责任。
2.整合研究队伍，实现研究人员的专业化。尽管目前并不缺乏人民代表大会制度的研究机构，如北京大学的人民代表大会与议会研究中心，复旦大学的选举与人大制度研究中心和北京联合大学的人民代表大会制度研究所等等，并且还有一批孜孜以求，不断求索的研究者，但是从目前从事人大制度研究的人员来看，研究者们的学术背景各不相同，其中有政治学专业的、法学专业的还有哲学专业的，这种各异的学术背景固然有利于从不同的视角审视我国的人民代表大会制度，但是如果不对这些成果进行整合，就容易造成各说各话，不利于深化对人民代表大会制度的研究。当然，我们不是说一定要将人大制度研究局限在政治学研究或是法学研究的范畴，但是如何兼收并蓄，吸收和融合不同专业领域学者的见解和主张，以综合的思维开展人大研究，无疑是目前我国人大研究需要破解的问题。
3.加强理论和实践相结合。人大制度是实践性很强的工作，在人大研究中要避免理论和实践相脱节的现象。对于研究者而言，既要坚持理论上的创新和发展，也要从人大工作实践入手，将对人大制度的研究建立在实证基础上，并最终实现“研以致用”，以研究成果推动人民代表大会制度的发展和完善。那种单纯强调理想模式或人大制度的理论价值的探讨，而忽视人大制度在现实运行中的困境，或者质疑人大制度的问题和缺陷，而忽视人大制度本身的价值都是不可取的。如针对当前的选举制度研究，学者们应该将视线转移到如何保障选举法落到实处的研究上，即从应然研究转到实然研究，从理论和实践相结合的高度为选举法的落实提供建议。唯其如此，选举制度的理论研究才有可能更加科学合理。
4.拓宽研究视野，创新基础理论。从我国目前既有的人大研究来看，学者们更多地是带着中国问题意识进行研究的，即从问题入手，通过对问题的分析，最后给出对策。这种研究范式固然无可厚非，但是具有一定的局限性，不利于把问题引向深入，也影响了人大研究的高度。其实，对于我国人大研究中存在的这种现象，我国学者不乏认识。如有学者就曾指出，“国内的人大研究，倾向于从人大的设计原理和相关法律条文出发，或是对人大制度产生及发展进行全面的描述和解读，或是对人大制度中某一具体制度的运行和完善系统分析提出建议，或是对实际中的人大工作进行大量的案例积累和文献汇编。这样的研究进路，操作性强，现实性强，但似乎有片面重视规范分析和对策研究，忽视理论的升华之嫌。”(37)应该说，这位学者所言不无道理。其实，对于人大研究，我们一方面怀揣问题意识，推动人大制度的改进和完善，另一方面也不妨借鉴西方学者的研究范式，从理论入手，将问题嵌入到某一理论框架中，以便更深入地推动我国人大理论的创新，推动我国人大研究向纵深发展。
①比较有代表性的有邹平学：《中国代表制度改革的实证研究》，重庆：重庆出版社2005年版。孙哲：《全国人大制度研究(1979-2000)》，北京：法律出版社2004年版。
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③袁兆霆：《试论人大代表代表性的完善》，载《人大研究》2010年第5期。张惠敏：《我国人大代表代表性缺失分析》，载《科学社会主义》2006年第2期。
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(36)这方面的文章有：龙开祥、刘宏成：《人大监督司法的正当性分析》，载《法制与社会》2009年第11期。左卫民、冯军：《以监督权为视角：最高法院与全国人大关系的若干思考》，载《社会科学研究》2005年第4期。魏斌、余茜：《司法独立与人大监督之调试》，载《四川大学学报》2004年增刊。陈斯喜：《冲突与平衡：人大监督与司法独立》，载《人民司法》2002年第6期。罗玥、强世功：《人大监督权与法院的审判权》，载《人大研究》2004年第3期。蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，北京：法律出版社2005年版。
(37)孙英：《简评中外人大研究现状》，载《人大研究》2009年第3期。
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