消除官僚主义与党和国家领导制度的改革，本文主要内容关键词为：官僚主义论文,党和国家论文,领导论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国原有的政治体制存在着许多弊端。这些弊端严重地阻碍着我国的社会主义现代化建设和改革开放事业的顺利进行。在1980年8 月召开的中央政治局扩大会议上，邓小平同志发表了关于《党和国家领导制度的改革》的重要讲话。这篇讲话，成为指导我国进行政治体制改革的纲领性文件。今天，重读这篇重要文献，对于我国当前深入进行国家机构改革和政治体制改革，无疑具有重要的现实意义。
一、官僚主义是现行政治体制的主要弊端
邓小平同志指出，在党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少弊端。从政治体制层面上看，“主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第287页。 ）。在这里，邓小平同志不仅把官僚主义放在现行政治体制的主要弊端之首，而且把它视为实现四个现代化的“祸害”（注：在党的十一届三中全会召开前夕，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》一文中，提出要“非克服官僚主义这个祸害不可”。参见《邓小平文选》（1975—1982），第140页。）。
邓小平同志指出；“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第287页。）。
从邓小平同志列举的官僚主义种种表现及其危害中，我们至少可以把它仍归纳为如下几个方面：
第一，思想僵化、墨守陈规的官僚主义。邓小平同志分析道，思想僵化，墨守陈规，安于现状，不求发展，不求进步，不愿接受新事物，从而导致许多不应出现的怪现象，使条条、框框就多了起来，随风倒的现象就多了起来，不从实际出发的本本主义也就严重起来（注：《邓小平文选》（1975—1982），第132页。 ）。可见，思想僵化、墨守陈规是官僚主义在思想上的表现。
第二，高高在上、脱离群众的官僚主义。这是社会主义条件下的最普遍的表现形式。我国有很长的封建社会历史，封建社会的政治制度是一种专制的官僚制度。在这种制度下，只允许上级管理下级，而下级却不能制约上级，广大群众更无权过问、了解和监督各级官员。这种“金字塔”式的官僚等级制度所造成官僚作风，就像一条无形的绳索，成为一部分领导干部发扬民主、联系群众的羁绊、使他们逐步滋长了“贵族老爷式”（列宁语）的思想、作风和行为，他们好说空话，脱离实际，官气十足，动辄训人，压制民主，欺上瞒下，甚至对持不同意见的下级和群众实行打击报复。
第三，滥用权力、不负责任的官僚主义。在社会主义社会，权力的本源和主体是广大人民群众，我们的干部应该是人民的“公仆”，他们被人民推选到各级领导岗位上，本应全心全意为人民服务，一切为了群众，一切依靠群众，一切向群众负责，一心为群众着想。然而官僚主义者却不是这样，他们滥用权力，不负责任，徇私行贿，贪赃枉法，为党纪国法所不容。
第四，人浮于事、办事拖拉的官僚主义。在社会主义社会，如何建立一个精干、高效、廉价、勤政的国家机构，一直是无产阶级政党努力探求的重大问题。从1949年到1980年，中国政府机构虽然经历了三次改革，但是，机构仍不断膨胀。到了1981年底，国务院共设100 个工作部门（注：在1982年第四次国家机构改革前，国务院设部委52个，直属机构43个，办公机构5个， 共100个单位， 机构数达建国以来的最高峰。参见刘智峰主编：《第七次革命》， 经济日报出版社1998年4月第1版，第300页。），达到了建国以来的顶峰。机构林立，冗员庞大， 必然造成互相推诿、办事拖拉、公文旅行、不讲效率的官僚主义。
邓小平同志强调，官僚主义所造成的种种弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。这种状况如不革除，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大人民群众（注：《邓小平文选》（1975—1982），第287页。）。
二、官僚主义产生的体制原因
邓小平同志不仅分析了官僚主义的主要表现和危害，而且还解剖了在党和国家机关中存在官僚主义的历史和现实的根源，并特别对官僚主义存在的体制原因作了精辟的分析。
第一，与中央高度集权的管理体制有密切的关系。
邓小平同志指出，我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会实行中央高度集权的管理制度。这种政治体制的基本特点主要表现在：在党政关系上，权力过分集中于党的机关；在上下级关系上，权力过分集中于上级；在个人与集体关系上，权力过分集中于党政机关中的主要负责人。诚如邓小平同志所尖锐指出的那样：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导， 往往因此变成了个人领导。 ”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第288—289页。）“少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第288—289页。）。
邓小平同志分析产生这种现象的原因时说：“这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第288—289页。）。邓小平同志在这里谈到两大原因：一是我国的政治文化传统，二是共产国际的历史传统。事实也正是这样。从我国政治文化传统来看，从秦统一中国开始，我国基本上是实行高度的中央集权、皇帝个人集权的封建专制制度。这种制度乃是封建统治者巩固和强化君主专制制度的必要手段。而一般黎民百姓在自然经济条件下，已习惯并且愈益相信中央高度集权是保障国家安全、防御外敌入侵所必须的，并幻想靠它保护自身利益、限制地方权贵肆虐。这种历史积习和政治文化传统对我国社会主义政治体制及其运作机制无疑产生了重要影响。
从共产国际的影响来看，斯大林长期实行个人集权制，背弃了列宁在晚年所倡导的实行党的领导制与人民监督制相统一的国家权力制度，即一方面坚持无产阶级政党的领导权，坚持政党代表制和人民代表制的间接民主，另一方面又尽量扩大人民群众的直接民主权力。斯大林在苏联所建构的这种过度集权的领导体制，对中国造成了广泛而长期的影响。
第二，与党政不分、以党代政的领导体制有关。
无产阶级的执政党应当如何正确处理党政关系，这是所有社会主义国家执政党所面临的全新而又十分重要的现实课题。由于社会主义都是在经济文化相对落后的国度里取得胜利的，广大劳动者文化水平和参政能力低下，因而，他们远没有达到直接管理国家事务的水平。在这样的情况下，社会主义国家的管理者只能是少数劳动群众的先进代表，即由“先锋队管理国家”，实际上是由党来管理国家。这样，势必导致双重结果：一方面党的机关滥用职权，一些党的干部不会做管理工作，却喜欢到处发号施令；另一方面政府机关无所事事。这两种结果都是官僚主义的严重表现。
邓小平同志针对这种党政不分的政治体制的严重弊端，提出要“着手解决党政不分，以党代政的问题。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第281页。）
第三，与机构臃肿、冗员庞大、职责不清有关。
在20年前，邓小平同志就指出，我们的党政机关，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，办事效率极低（注：《邓小平文选》（1975—1982），第140页。 ）。邓小平同志分析这种现象的根源及危害时指出：“干部缺少正常的录用、奖惩、退休、退职、淘汰办法，反正工作好坏都是铁饭碗，能进不能出，能上不能下。这种情况，必然造成机构臃肿，层次多，副职多，闲职多，而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第288页。）
据有关资料记载：我国在西汉时期，官民之比为1∶7945；唐朝为1∶3927；元朝为1∶2613；清朝康熙年间，已高达1∶911；而今天， 我国的官民之比则创下了历史之最，为1∶30！ （注：参见刘智峰主编：《第七次革命》，第24页。）在这庞大的官员大军中， “负责人”与“办事员”的比例是：1∶0.84。而美国为1∶1.7，日本为1∶3.6，我国官多兵少，十羊九牧，恐为世界所罕见（注：参见刘智峰主编：《第七次革命》，第379页。）。因此，邓小平同志在1982年1月13日中央政治局讨论中央机构精简问题会议上，发表了《精简机构是一场革命》的重要讲话。邓小平同志把精简机构的性质和意义提到了“革命”的高度，这一方面表明这项工作难度很大，另一方面则意味着这项工作意义重大。他大声疾呼：“如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清，许多人不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，这是不可能得到人民赞同的，包括我们自己和我们下面的干部。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第351页。 ）江泽民同志在党的十五大报告中也强调指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。”
第四，与缺少严格的行政法规和个人负责制有关。
邓小平同志指出：“官僚主义的另一病根是，我们党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第288页。）
在这里，邓小平同志从依法治国的角度，分析了加强行政立法的重要性。同时，在管理制度上，急需建立严格的责任制。包括扩大管理人员的权限；善于选用人才，量才授予职责；严格考核和奖惩制度等等（注：《邓小平文选》（1975—1982），第141页。）。
三、官僚主义消解的主要途径
邓小平同志认为，反对官僚主义，改善党和国家机关的工作，是一项十分艰巨、复杂和长期的系统工程，需要通过多种途径，采用多种手段，特别是要通过政治体制改革，从制度上、体制上和法制上防止和消解官僚主义。
邓小平同志在《关于政治体制改革问题》的讲话中谈到：“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要清除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”（注：《邓小平文选》第3卷，第177页。）“政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构。”（注：《邓小平文选》第3卷，第177页。）
在这里，邓小平同志把消解官僚主义作为政治体制改革的主要目的，同时也指出了为达到此目的所要进行的政治体制改革的主要内容。
第一，实行党政分工，健全领导制度和组织制度。
党政分工原则，是马克思主义国家制度学说的一项重要原则。十月革命以后，列宁在领导苏维埃国家处理党政关系的过程中，经历了党政分工→党政合一→党政分工的演变过程。在列宁晚年的政治实践中，他看到党政不分给党的机关造成的行政化、集权化和官僚化的不良后果，因而多次重申党政分工的基本原则。列宁指出：“必须十分明确地划分党（及其中央）和苏维埃政权的职责”；“党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”（注：《列宁全集》第43卷，第64页。）
邓小平同志关于党政分工的思想与列宁的上述思想一脉相承，不谋而合。邓小平同志指出：一定要“切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第296页。）在党政关系上， “今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第299页。）由于政府是在党的领导下工作的，因此，政府工作做好了，政府职能加强了，党的领导也就真正加强了（注：《邓小平文选》（1975—1982），第299—300页。）。同时，邓小平倡导，“中央一部分领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第280页。）
第二，精简机构，提高工作效率。
为了有效地克服官僚主义，早在十月革命前夕，列宁就主张要把无产阶级自己的国家机关建成一个没有“任何特权制”、“廉价”的政府（注：参见：《列宁全集》第31卷，第41—42页。）。十月革命以后，列宁针对国家机构臃肿膨胀、人浮于事的弊端，多次采取了减员增效的改革举措。他主张不要因机关去设事，而要因事去设机关，对于多余的不再适应的国家机关予以撤销，使国家机关及其工作人员“宁可数量少些，但要质量高些。”（注：《列宁全集》第43卷，第380页。 ）唯有如此，才能把苏维埃国家机关建设成一个在人民群众中最有威信的、高效率的、真正的模范机关。
邓小平同志从确保党和国家长治久安的高度来审视精简机构的重要意义。他说，如果再不精简机构，不仅四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题。如果不进行精简机构这场革命，不论党和政府的整个方针政策怎样正确，工作怎样有成绩，我们却只能眼睁睁地看着党和政府的机构这样地缺少朝气，缺少效率，正确的方针、政策不能充分贯彻，我们怎么能得到人民的谅解，我们自己又怎样能安心？（注：《邓小平文选》（1975—1982），第352页。）
为了把精简工作做出成效，邓小平同志提出两条措施：一是决心要大。要坚定不移，遇到阻力不能妥协，遇到困难不能半途而废。二是工作要做细。精简机构涉及到千百万人的切身利益，要做好人员分流工作。
政府机构的改革是政治体制改革的重要组成部分。它的改革，既受整个社会主义经济体制改革进程的制约，又受政治体制改革的总体进程的影响。这项改革能否进行下去并取得预期的目标，“关键是坚持党政分开、政事分开、政企分开的原则，合理界定政府职能，把属于政府的职能还给政府，把属于企业的生产经营自主权还给企业，属于市场调节的职能转移给市场，属于辅助性、技术性、服务性的职能交给事业单位和服务性组织。”（注：汪洋：《改革政府机构是实行政企分开的关键》，载《国有资产管理》1997年第11期。）否则，势必重蹈精简—膨胀—再精简—再膨胀的覆辙。
第三，发扬民主，加强法制。
邓小平同志强调，反对官僚主义的根本途径是加强民主，实行法治。“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第136页。）为此，必须做到：
（1）要加强立法，做到有法可依。 邓小平同志十分重视社会主义立法工作。建立、健全和完善社会主义法律体系，首先“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各民族真正实行民族区域自治，要改善各级人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第299页。 ）其次要“集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第136页。），做到有法可依。
（2）为了维护法律的严肃性、权威性、统一性和公正性， 还必须要求司法机关做到有法必依，执法必严，违法必究，做到“在法律面前人人平等”。邓小平同志强调：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，……不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不允许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥于纪律制裁之外。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第292页。 ）只有这样，才能实现由个人（或少数人）享有特权的人治型政治体制向民主（或多数人）的法治型政治体制的转变。
（3）加强法律监督，建立和健全法律监督机制。 反对官僚主义，还必须完善对法制工作的领导与监督机制。它要求行政机关和司法机关既要按照法律程序办案，做到执法公平、公正，还要求行政机关和司法机关自觉接受法律监督，特别是要用法律武器武装群众，发挥人民群众依法监督官僚主义行为的主体作用。因为广大人民群众受官僚主义之害最深，只有他们参加监督工作，才能更有效地反对官僚主义。所以，邓小平同志强调指出；“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”（注：《邓小平文选》（1975—1982），第292页。）
四、结束语
党的十一届三中全会以来，在邓小平同志为核心的第二代领导集体的领导下，我国的社会主义改革由农村到城市，由经济体制到政治体制迅速地、全面地在神州大地蓬勃展开。尽管改革开放20多年来的道路并不平坦，甚至充满荆棘，然而，它对中国大地、对中国人民的影响是巨大的，它所取的成就也为世界所瞩目。这一切，充分说明了党的改革开放政策的正确性，证明了邓小平理论的真理性。今天，在纪念该文发表20周年之际，我们深切地感到，必须坚持改革开放不能变，必须坚持邓小平理论不动摇。
然而，我们也应该清醒地看到，邓小平同志在三中全会召开不久就提出、并且在以后多次强调的党和国家领导制度改革的任务还相当艰巨。我们有理由这样说：与经济体制改革的进程相比，政治体制改革相对滞后。由于政治体制改革的相对滞后，原有政治体制所存在的种种弊端并没有从根本上得以消解，它已严重地阻滞着我国经济体制改革的深人开展，甚至严重地削弱了改革开放所取得的已有成果。正是这个原因，党的十五大又郑重地向世人提出了加快政治体制改革进程、坚决克服“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重”等原有政府体制弊端的历史性的任务。我们欣喜地看到，九届人大一次会议以后，中央国家机关的改革大刀阔斧，得到人民群众的衷心拥护。
最后，我们再一次引用邓小平同志的一段语重心长的话作为本文的结束语：
“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”（注：《邓小平文选》（ 1975 —1982），第293页。）
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