预算制度与审计监督的互动变革，本文主要内容关键词为：互动论文,预算论文,审计监督论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家实行审计制度的—个重要目的就是为了加强对财政资金的监督。审计机关通过对财政资金使用情况的监督促进预算的落实，并且评价财政预算制度的科学性与合理性，提出改进建议，积极推动预算管理制度的完善。另一方面，财政预算制度的每一个变化又对审计监督的形式与内容提出不同要求，直接或间接影响着审计制度的变革。预算制度与审计监督制度，已经形成了一种良性的互动关系。
审计监督在预算改革中发挥的作用与实践
在国家预算管理体系中，审计是其中一个重要的环节。审计机关一方面通过审计确保国家预算的有效执行，另一方面也在积极推动预算改革，促进预算制度的完善。审计机关推动预算改革是基于审计检查的结果开展的，主要通过以下途径：
一是通过揭露预算管理和执行过程中存在的问题，发现预算管理中存在的不足和预算制度的缺陷。在此基础上，做出处理处罚决定，纠正和制裁预算管理和执行中的违法违规行为，维护预算制度的严肃性，并促进预算管理制度的完善。
二是向被审计单位提出改进建议，改进和完善预算单位和政府相关部门的管理制度，促进预算管理水平的提高。据不完全统计，2006年，全国共审计13.7万个单位，查处损失浪费问题331亿元，促进增收节支492亿元，促使被审计单位健全规章制度5052项，已向纪检司法机关移送各类违法犯罪线索1480件。这5052项制度的建立健全就是通过审计机关的建议实现的。这些制度有两个层面：一是预算单位内部控制和管理制度，二是相关政府管理部门的预算管理制度。这些制度的健全，就是对预算管理水平提高的直接促进。
三是向立法机关提出预算改革的建议，推动宏观层面的预算改革。审计机关每年都就预算执行情况向立法机关作审计工作报告。在报告中，针对审计发现的问题和制度缺陷，会向立法机关提出宏观层面的改革建议，直接推动预算改革。以审计署为例，在最近五年的审计工作报告中，都就预算制度的改革提出了建议。人大常委会就审计长提出的建议做出决议，要求政府加以落实，这样直接推动了我国的预算改革。
四是审计结果公告制度的实行，推动了预算的透明。近年来，审计机关实行审计结果公告制度，将审计的结果向社会公开发布。从其公布的内容来看，主要包括：被审计单位的预算收支情况、预算执行过程中的合规合法情况、有关收支数字的真实性、审计中发现的违反国家规定的财政财务收支行为，以及审计的处理情况。通过审计结果公告，社会公众不仅可以了解审计的情况，而且还可以了解相关预算单位使用预算资金的情况。在目前政府部门预算不对社会公开的条件下，社会公众可以通过审计机关的公告来了解财政预算的情况，一定程度上增加了预算的透明度，客观上推动了预算的公开透明。
预算制度变革对审计的影响
近年来，公共预算制度作了一系列改革。如分税制的实施，推行部门预算，国库集中收付，政府集中采购，推行政府绩效评估方法等。这些预算改革措施都对政府审计产生了直接的影响，审计机关的一系列审计制度，如审计重点内容、审计方式、审计结果的体现形式等都进行了相应调整。
预算制度与审计监督的紧密关联，决定了审计制度必须与预算改革相适应，随着预算改革的推进，适时调整审计制度。预算制度变革主要是从以下几个方面对审计制度产生影响的：
一是预算审查机关和财政管理部门对预算信息要求的变化，对审计机关提供审计结论的方式和内容有了不同的要求，要求审计机关对预算单位财政财务收支的总体情况做出评价，并逐步开始对决算报表发表意见。
二是公共财政制度条件下，一方面是财政支出中更重视公共产品和公共服务的提供，另一方面也要求公众对财政收支事项的参与和知情，对透明的要求增加，需要审计机关在审计之后向社会提供更多的信息，由此产生了审计结果公告制度。
三是预算管理方式的变化，导致预算资金使用的风险领域相应变化，审计监督要随之调整重点审计领域。如实行政府集中采购后，原有的分散采购的风险在向专门的政府采购机构转移，审计也就随之将对采购业务的监督检查重点转向专门的采购机构。同样，实行国库集中收付后，原来分散的支出风险在向集中支付的管理控制领域转移，由此集中支付系统也变成了重点审计领域。
四是财政支出结构的变化，改变了审计关注的重点。如由于分税制的实施，财政建立了转移支付制度，这样在中央预算中有相当的比例用作对地方的转移支付。而审计机关要想全面监督中央财政支出情况，必须将转移支付纳入审计范围。所以最近几年，对转移支付资金的审计成为审计检查的一个重点领域。随着整合预算的实施，要求把全部资金纳入统一预算，相应的审计监督也就要扩充其审计内容，对预算内外的各类资金都进行审计。
五是预算改革的深化要求加强对资金分配权的约束，为此审计机关在从主要审计用款单位向用款单位与预算资金分配单位并重转变。
另外，推行财政资金绩效评估和绩效预算也是目前开展的一项重大的预算改革措施。为了提高财政资金使用的有效性，审计机关也开展了专门的绩效审计。绩效审计在我国又称效益审计，是依据有效证据对一项经济活动是否有效地利用各种资源发表独立意见的过程。通过对政府活动和政府项目的效益审计，检查政府及其部门的绩效，以及政府项目的效益，检查的内容主要包括经济性、效率性和效果性三个方面。开展绩效审计的目的就是为了考核预算资金使用的实际效益，通过检查发现使用过程中存在的损失浪费、效率不高和未能取得预期效果的行为，并追究有关人员责任，提出改进建议，完善管理制度和控制措施，以促进被审计单位提高效益。审计机关开展绩效审计的主要对象是财政专项资金和政府项目。通过审计，全面考评项目是否取得预期效果，在执行过程中是否存在损失浪费，项目管理是否科学有效。
绩效审计与绩效预算是相互依存和相互促进的。实行绩效预算，要求预算单位在取得预算资金时就要明确使用该项资金所要达到的绩效目标，这就为开展绩效审计提供了一个考核的标准，在审计时按事先确定的目标，考核被审计单位是否取得了事先确定的结果。同时，审计机关开展的绩效审计也为财政机关开展绩效预算提供了可靠的保证。一方面通过审计为财政部门考核用款单位的绩效提供资料，另一方面也可以促进用款单位加强管理，努力提高工作绩效，进而提高财政资金的使用效益。
绩效预算的开展也对政府审计产生了深刻的影响，主要体现在：
一是对预算资金的审计不再局限于对合规合法性的检查，还要关注其资金使用的实际效益。
二是在传统预算模式下，预算单位的主要责任是按规定的预算项目和标准使用资金，更多地需要遵守外部规定，审计也主要监督相关外部规定的遵守执行情况；而在绩效预算条件下，预算单位的主要责任是提供符合规定要求的公共产品或服务，外部约束主要是考核其实际绩效，预算单位需要更加重视自身的内部管理和控制，审计也就更多地关注实际绩效和相关的内部控制。
三是绩效预算条件下，审计机关将更主要开展绩效审计。绩效审计已经成为当今世界发达国家政府审计的主要业务活动，其工作总量已经超过了传统的财务审计。它的开展对于考核政府绩效和责任履行情况，提高政府管理水平，促进财政资金使用效益的提高和提供更优质的公共服务发挥着重要的作用。我国从2003年提出开展效益审计以来，各级审计机关积极探索效益审计，已经取得了初步成效。
就审计署来看，2006年效益审计的项目数量已经超过财务审计，成为审计署的主流业务。这必将对提高预算资金绩效发挥积极的作用。
四是促进政府提高公共管理水平，有效履行职责，将成为审计机关的奋斗目标。审计机关开展审计的最终结果还是要通过审计让政府及其部门不断完善制度，提高管理水平，以更好地使用预算资金，为纳税人提供良好的服务。
从审计看当前预算管理制度存在的不足
我国的公共预算改革已经取得了一定的成就，但是从近年来审计发现的问题来看，我国的预算制度仍然存在不少问题，还需要在今后的改革中不断完善。这些不足主要有：
预算资金的分配还没有形成制衡机制，立法机构实质性监督不足。目前我国的预算主要还是在政府或其财政管理部门主导下形成的，在政府内部也没有形成制衡。而立法机构由于受到时间、人力和专业技术等方面的限制，还未能全面发挥实质性审查的作用。
预算在总体上还不够细化，特别是中央补助地方支出预算编制还很粗。财政部在每年编制和报告中央财政总预算时，未将其细化到地区和项目，使资金的分配缺乏透明度，也影响地方完整、准确地编报财政预决算，不利于政府和人大加强预算管理和监督。
预算资金分配还缺少规范的方法和科学的标准，容易造成在不同部门或单位同类事项的所得预算存在差异，形成财政分配的不公。据审计署对45个中央部门2004年决算抽查，基本支出人均水平高低相差10倍以上。类似的差距在许多预算领域都不同程度地存在，在专项资金分配、转移支付金额的确定等方面都存在不公。
预算不完整，尚未形成综合的部门预算。多头分配资金近年来虽然有所改善，但仍然存在。除财政部门外，还有像发展改革委员会、教育部、科技部等许多部门仍有相当的资金分配权，会对有关单位分配一定预算资金。加之，预算外资金还普遍存在，这样就难以形成一个完整的预算，造成管理和监督的困难。从宏观的预算规模来看，编制也不完整，未能反映中央预算的总体规模。
专项转移支付管理仍不够规范。2005年的审计发现，中央补助地方基本建设专项资金和其他19项专项转移支付资金，没有具体的管理办法或办法没有公开，涉及金额111.72亿元。在采用因素法分配的中央专项转移支付资金中，有11项没有严格按规定进行分配，人为作了调整，调整率达11％，涉及金额33.07亿元。有些项目的预算安排与实际情况不符。专项转移支付管理不规范，使资金分配存在一定的随意性。
预算的透明度不高，不利于公众的监督，也容易形成分配不公。
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