转型时期强化澳门特区政府权威的若干思考，本文主要内容关键词为：澳门论文,特区政府论文,时期论文,权威论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2011)01-0094-05
自中国“十二五”规划明确支持澳门打造为世界旅游休闲中心，实现经济适度多元发展战略后，可以预期，澳门特区为达致上述目标将掀起新一轮的经济体制、行政体制乃至政治体制改革，这就必然触动澳门社会不同主体利益板块的重新配置。在此转轨进程中，如何能确保特区政府的治理权威，成为公共管理学人和政策研究者极具迫切性的研究课题。
为了全方位了解转型时期澳门特别行政区政府治理变迁过程中，各主体元素之间的互动及其成因，本文从政府权威与社会关系入手，藉着澳门特区已迈进回归祖国“第2个十年”的历史新高度，探究如何强化政府权威乃至提高政府的治理水平，既成为影响澳门特区政府治理模式的重要因素，也成为公共管理学人不可推卸的责任。就此，笔者以澳门回归十年的变迁机理为基础，以制度分析为研究工具，以强化澳门特区政府权威为研究轴心，围绕当前客观存在的现实问题，有针对性地就强化澳门特区政府权威提出一些对策思路。
一、政府权威与转型时期社会的关系
当前，在澳门特区第三届政府正式成立后，澳门已迈进回归祖国的“第2个十年”，其产业亦正逐步向世界旅游休闲中心和经济适度多元发展战略相适应的体系转型。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，经济转型必然要求并导致政治体制的变革。作为上层建筑重要组成部分的澳门特区政府，既不能沿用澳葡政府治理时代的治理模式，也不能完全按照可比城市的政府模式进行重构。面对转型时期体制滞后的内在性挑战、环境变化的外在性挑战、全球化的国际性挑战、信息化的技术性挑战乃至逐步迈向经济适度多元的发展战略时，特区政府如何应对、如何定位、政府职能如何转变、体制如何创新、机制如何转换，政府这只“有形的手”与市场这只“无形的手”如何实现最佳组合，在此进程中，又如何强化政府权威，并促进政府迈向善治，诸如此类的问题已成为特区政府必须解决的现实问题。
澳门要打造为世界旅游休闲中心的战略定位被纳入国家规划后，就必然要求经济、政府乃至社会这三大体系作出相适应的转型规划。所谓社会转型是指社会结构及其运行机制从一种形式向另一种形式转换的运动过程，它具体地表现为社会结构、社会运行机制以及价值观念等方面的转变。[1]澳门特区回归十年以来，经济社会的转型取得了举世瞩目的成就，同时也存在着一些客观现实的矛盾，不仅影响着澳门社会迈向现代化的进程，也影响政府治理模式的转型。故此，强化转型时期的特区政府权威，既是理论问题，也是实践问题；既是现实问题，也是历史问题。
概括而言，权威(Authority)是指人们对享有权力的人之地位的确认和对其命令的服从，故此，政府权威作用的基础在于社会的认同和支持。不论社会生产还是在社会生活中，政府作为合法力量的使用者和社会规则的制定者，其权威作用是不可或缺的。非强制性政府权威往往比强制性权威的影响力更为深远和更为广泛，因为它才是形成强制性权威的基础和条件。
事实上，政府作为推动公共利益最大化的实现者，也是公共意志展现的管理者，其治理的主要目标就是维护社会的公平与正义，合理配置不同利益主体的公共资源。而实现上述治理目标的过程，便是政府与社会不同界别、不同利益主体良性互动的过程，也是构建公民社会、强化社会自我管理能力的一个过程。只有此种意义的公共权力，其政府权威才能令行禁止、政令畅通。
当前，澳门经济社会进入“第2个十年”的转型时期。一般而言，转型时期的政府若成功地实现与时俱进的变革，使总体性的社会得以分权，社会的“自由流动资源”和“自由活动空间”开始出现，多中心的治理格局才得以初步形成，只有社会自我管理能力的持续壮大，公民社会才能真正得以构建，由此，政府亦可以逐步推行放权式的改革工程，从而优化公共权力结构，有序地迈向“政府主导、社会协同”的多中心治理格局。否则，当澳门社会自我管理能力的增长，未能与政府公共权力的有序转移达致恰当的对接和平衡，政府权威的失灵就会出现在不同的问题乃至领域，最终引致社会危机甚至治理危机。故此，针对转型时期了解澳门特区政府权威与社会两者间的关系、互动过程及其成因，已具备了现实意义和战略意义。
二、领导者在澳门特区政府权威建设中的角色
根据《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第四十五条有关政治体制中“行政长官”的阐述如下：“澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区。澳门特别行政区行政长官依照本法规定对中央人民政府和澳门特别行政区负责”。而根据第六十二条：“澳门特别行政区政府的首长是澳门特别行政区行政长官。澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。”按照澳门特区基本法的规定，澳门特区行政长官既是澳门特区的首长，也是澳门特区政府的首长。换言之，行政长官既为广义的政府(包括行政机关、立法机关和司法机关)的领导者，亦为狭义的政府(仅指行政机关)的领导者。然而，本文所指的领导者是指以行政长官为首的政府核心领导集体，亦即包括以行政长官在内盖涵特区政府主要官员的司、局、厅、处级官员，还有广义政府中立法机关和司法机关所组成的核心领导集体。
诚然，政府的运行机制必须在领导者的领导下才得以形成，故此，领导者的个人素质、涵养和行为对维护、发展和促进政府权威显得异常重要。简单而言，领导者贯彻其领导职务的一切行为过程，就是政府行为的根本体现和贯彻的过程，也是政府中具有政治权力的主要承担者在运用政府权力机关、法律制度、公共权力乃至运用不同的治理工具有效地进行行政和政治管理的一种行为过程。
在实现政府管理的过程中，强化政府权威的公共权力和因公共权力而形成的影响力这两个方面所处的作用和地位是不尽相同的，公共权力在政府管理过程中的作用相对而言是有限的，而政府影响力的作用反而是无限的。无限的影响力首先必然源自本身的政治授权，其次才是领导者自身所具备的整体素质和能力。领导者是政府政治统治和管理的决策者、执行者和政府管理的领导者，其政治权力表现在其政府职务上，权力的大小随着职务的升降而转移。职务越高，其政治权力越大，反之亦然。一个人失去领导职务也就失去了权力，再也无法利用职权去影响他人。个人的影响力是领导者自身素质决定的，一个高素质的领导者，用以影响他人的不仅仅是手中的政治权力，他还具有强大的影响力。这种强大的个人影响力不会随着政治权力的解除而消失，而是变成一种精神财富受到下级的敬重和传承，对下级产生激励作用，这就是领导权威。[2]丹迪斯·朗认为，“真正有魅力的权威是基于追随者对领袖使命的忠诚与信仰，而领袖通常要求追随者无条件地奉献与服从。”[3]
要有好的政府，就必须先有好的领袖。领导者的政治权力主要来自于其职务，而个人内在素质则包括领导者个人的知识、能力、品德、资历、作风和形象等，此乃领导者的个人影响力。作为构成领导权威的个人影响力和政治权力两部分是密不可分的，既相互渗透，又相互联系。政治权力是政府授予的，它是领导履行职责、实施领导活动的前提条件。个人影响力是领导者自身内在的威望，它并不一定由政府授予，但却是个人获得领导权力的基础和前提，又是领导行使公共权力的重要根源。领导者自身素质所具有的这种内在权威与政治权力这种外在权威的有机结合，就是领导权威的具体表现，由此，亦可实现对政府组织的有效领导。
在澳门特区，以首任行政长官、目前的全国政协副主席何厚铧为例，他自80年代开始从政，在澳葡政府时代已担任全国人大常委、立法会副主席、澳门特别行政区基本法起草委员会副主任委员以及澳门特别行政区筹备委员会副主任委员等重要的政治职务。回归前，何厚铧已是澳门华人领袖；回归后，更是港澳两个特区中唯一一位连任十年的行政长官，素来被港澳媒体誉为魅力型领袖或“强势特首”。[4]可以说，何厚铧是一个具备政治权力和内在权威的典型领导。故此，纵使澳门特区于2006年出现主要官员重大贪腐案件，政府权威因受到牵连而一度出现权威失灵状况，但凭着何厚铧自身的个人领导魅力与素质，却成功地将政府权威重塑，如：于2008财政年度施政报告中明确指出“政府明年将透过立法和合理的制度建设，扩大廉政公署的法定权力，并将监察范围伸延至私人领域，实现政府和社会对廉政建设的更大承担。”[5]这开创性的变革虽然在行政、立法机关均持有不同的意见，但最终仍获得大比数的通过。2008年10月22日，首任澳门特首何厚铧宣布，根据《澳门基本法》第23条的规定，特区政府将正式就《维护国家安全法》(草案)开展全民公开咨询，并由他直接率领行政法务司及相关官员与社会各界进行全面而公开的互动式咨询。历经40天的咨询期，2009年，亦即何厚铧任期届满当年，正式完成了在香港特区一度立法失败的《国家安全法》的立法程序，并成功取得了澳门特区立法会的大多数票通过。上述的两个事例便是一个领袖如何透过其领导权威及制度建设，将正处于低谷中的政府权威重塑之活生生的印证。在此过程中，特区政府不仅重塑了政府权威，更维护了中央人民政府的最高权威，正式颁布了《国家安全法》，这便是“一国两制”模式中维护中央权威的最有力实证。
而在第一届和第二届特区政府，澳门特区作为行政主导型的政治体制，其政府与社会的模式基本体现为“强政府与弱社会”，此模式基本与中国政府强而有力的支持有密不可分的关系，亦与被誉为“强势特首”的何厚铧有着巨大关连。然而，不得不承认的是，基于澳门特区在回归前后均未有科学地谋划地区的人才战略，致使整个特区治理队伍出现了深层次的结构性问题。至2009年12月20日，以行政长官崔世安为首的澳门特区第三届政府正式成立，提高政府治理水平同时成为政府施政的重中之重。事实上，基于种种不同的挑战，第三届政府执政以来，因施政的主轴理念与执行存在严重落差，且出现了主要官员滥用公共权力疑案等打击政府权威的社会事件，澳门特区政府权威如何有效从政府治理模式之中强化乃至重塑，已是特区政府刻不容缓的重大课题。
三、强化澳门特区政府权威的基本思路
中共中央总书记、国家主席胡锦涛于2009年出席澳门回归十周年大会暨澳门特区第三届政府就职典礼上，用五个“必须”概括澳门回归十年来的重要指示：(1)必须全面准确理解和贯彻“一国两制”方针；(2)必须严格依照澳门基本法办事；(3)必须集中精力推动发展；(4)必须坚持维护社会和谐稳定；(5)必须着力培养各类人才。当中，胡锦涛曾提出：“澳门基本法在澳门特别行政区法律体系中具有最高地位。依法治澳，就是要按照澳门基本法办事，坚决维护澳门基本法的权威……要在这一基础上进一步健全澳门特别行政区各项法律法规，加强制度建设，特别是要按照以人为本、勤政、廉洁、高效的要求，完善政府行政规章制度，促进澳门特别行政区政府治理水平不断提高。”[6]
诚然，提高澳门特区政府的治理水平已成为了特区政府当前的重大要务，当中，如何针对转型期所出现的新情况新挑战，有效地强化政府权威无疑是提高政府治理水平的重要动力源。事实上，全球化、信息化、区域化的进一步发展，给澳门特区带来了发展的机会，也带来了新的挑战，而特区政府更应牢牢把握这历史发展的机遇期，加快整个政府体系的健康发展，加速澳门经济体系与国际接轨的步伐。再者，任何国家、地区的现代化建设都需要有一个强有力的政府权威，作为组织和领导的权力中心，没有或弱化了的政府权威，将严重影响政治体制的正常运行，而无法正常运行的政治体制不可能为经济发展创造出稳定的社会政治环境，更谈不上为经济建设服务，甚至逐步、有序地迈向经济适度多元发展战略。
按照上述的理解，笔者认为，强化澳门特区政府权威的基本思路可从以下五个方面入手：
第一，提高澳门特区政府的治理能力、强化政府权威、推进政府管理创新的保障是维护基本法权威，正确处理好“一国”与“两制”的关系。
按照中共中央总书记胡锦涛在澳门特区十周年庆典所提出五个“必须”的重要启示，显而易见，要提高澳门特区政府的治理能力，强化自身的权威，其根本的保障就是必须依法治澳，严格按照基本法办事，坚决维护基本法的权威，并正确处理好“一国”与“两制”的关系。毫无疑问，当澳门经济社会实现转型的时期，中央与特区之间的关系必将因应一系列的改革而有所调整。在此过程中，澳门特区政府在推进管理创新、强化政府权威的同时，必须自觉坚决维护基本法的权威以及中央人民政府的权威，正确处理好“一国”与“两制”的关系。没有“一国”，就没有“两制”，“两制”是在“一国”的前提下产生的。“一国两制”作为中国当代最成功的制度创新，在澳门特区过去十年的发展、进步过程中已展示出其巨大的生命力，澳门特区是因“一国两制”而生，因“一国两制”而长，也必然因“一国两制”而富，因“一国两制”而强。按照澳门过去十年的变迁机理，在迈进“第2个十年”的历史新高点后，特别在推进经济适度多元发展战略的同时，必然因应全球化、区域化、讯息化的挑战而开展一系列改革的系统工程。而当涉及政治体制、行政体制等改革时，势必对中央与特区的关系带来一定的冲击，故此在推进政府管理创新的进程中，绝不能忽视由此所带来对中央政府和澳门基本法权威的影响、宏观调控乏力等可能性。而只有维护中央政府和澳门基本法的权威，才是澳门特区政府提高治理能力的根本保障。
第二，提高澳门特区政府的治理能力、强化政府权威、推进政府管理创新的前提是政府必须确立自身的权威。
一个廉洁、勤政、高效的政府不仅能在广大澳门民众心目中树立治理威信，更可强化其对政府的支持度和社会建设的参与度，从而提高澳门整体社会的凝聚力和竞争力，继而保持社会稳定，维护社会秩序；反之，假若一个政府内部的公共权力被滥用，又或产生了贪腐和低效的问题，那么必将直接削弱特区政府的治理威信。要知道，“一国两制”框架下的澳门特区政府属于行政主导型的政府，故此，应按照澳门实际情况在一个小而强的政府推动下促进社会的变革，使政府与民间形成一股强大的“合力”，共同打造世界旅游休闲中心和推进经济适度多元发展战略的实现。在政府和社会的关系上，特区政府应更具主动性，其执政水平和治理威信对于澳门整体社会的影响是尤为重要的。强化政府的公共权威将有力提升政府的执政能力。任何社会都需要公共权威，否则社会就难以有序、和谐、协调地运转，特别是对于成立刚一年的第三届政府而言，特区的社会稳定和长治久安，便是以转型时期的社会所承认的政府权威为前提条件。
对于处在转型时期的澳门而言，保持强而有力的公共权威已经显得尤为重要。当中，政府信用与承担均是政府权威的保障。简单来说，其治理权威建基于政绩和承诺的实践。信守承诺表明政府行为的规范水平和成熟程度。政府在执政的过程中应当有诺必践，言行一致。努力贯彻真正意义的诚信政府、阳光政府和服务型政府，只有真正将上述施政理念落实到各个施政环节之中，澳门特区政府才能够得到广大民众的信任，也才能真正实现执政为民的行政理念。
第三，提高澳门特区政府治理能力、强化政府权威、推进政府管理创新的手段是改革澳门特区政府自身的组织架构和运行模式，努力构建学习型政府。
机构的设置能否与现实的需要相符合，是政府能力能否发挥的必要条件。明确权力界限，与时俱进地调整政府职能，实际施政团队问责制，将是今后澳门特区政府强化政府权威的必由之路。毋庸置疑，基于社会转型的过程中不断产生新的问题，传统的组织设置往往难以满足服务与管理社会、维护社会秩序的要求，因此政府职能和机构设置必须做出及时和有效的调整，藉此满足社会管理的需求。要实现上述的目标，就必须强化特区政府对于现实社会和公共事务的研究与预警。政府职能和机构的合理配置更要符合经济社会前瞻性的发展需求，避免遇到问题之后再成立临时处理机构的做法。当前，知识经济全球化、区域化、一体化等迅速发展，为澳门特区政府服务与管理社会带来了无限的机遇，同时也提出了种种的挑战。一方面，高科技手段的应用为特区政府的信息获得和指令传递提供了便捷的渠道；另一方面，新的社会发展阶段也往往包含着许多新的社会问题，诸如关系到澳门经济兴衰的博彩业所出现之高科技犯罪和全球的恐怖主义等，特区政府往往对于上述这些新的问题缺乏经验，同时也缺乏思想准备。对此，特区政府要真正起到管理社会、服务社会的作用，就不仅要跟上时代的步伐，与国际先进的政府管理要求技术水平接轨，更要走在时代的前列，具有开拓的精神和创新意识。而实现这一目标的有效手段就是要努力构建学习型政府，纵上而下并按照不同专业的特质优化整支公务员队伍的知识结构和水平，从而提升特区政府的综合驾驭能力。
第四，提高澳门特区政府治理能力、强化政府权威、推进政府管理创新的基础是确立法理权威，从而促进澳门社会的民主建设。
政府作为一种社会公共权威实体，其权威的性质是通过尊重澳门特区基本法与法律的权威性才得以有效体现，依法行政既是强化广大民众对政府权威认同性的基础，又是保证澳门特区政府始终维护公共利益的前提和条件。
要加强法理权威，首先要求政府同样遵守和服从法律，这是政府被广大民众所尊重和服从的基本前提。事实上，广大民众对政府权威的自愿服从，是建立在政府权威依法而治、依律而为的基础之上。[7]故此，澳门广大民众对政府权威的自愿服从，是来自政府权威在遵守法律方面所作出的表率和树立的形象。因而，如果特区政府自身背弃了法律，它就难以号召澳门民众服从法律和特区政府自身的权威。
澳门特区政府只有首先遵从法律，才能强迫被治者守法。一般而言，政府权威在治理一个国家或地区时，若不以宪制和法律为根据，行政不作为、公共权力的滥用乃至挑战宪制和法律就会相继出现，由此便爆发程度不同的治理危机。任何社会的政府皆有权威，法治所要求的政府权威包涵于法律之下的权威。“法治”自身就是与“人治”相对应的一个概念，其存在的真正意义就是透过法律实现社会的公平和正义，法治的根本目的和基本价值就是要通过法律保障和制约政府专权才能得以实现。而公共权力不受制约必然导致专制和腐败，这是一条铁的规律。[8]事实上，澳门特区政府在推进现代化政府、阳光政府的建设道路上，制度建设乃至法治是实现政府施政理念的基础和条件，也只有确立法治权威，才能使澳门特区政府所提倡的服务型政府和阳光政府的核心价值得以落到实处。
第五，提高澳门特区政府治理能力、强化政府权威、推进政府管理创新的目标是提高澳门社会自我治理能力，这也是当今世界对政府管理创新的要求。
从可持续发展战略出发，政府治理目标的最终体现是创造一个和谐、富足的公民社会，贯彻“以人为本”的施政理念，促使人与社会、经济、环境得以持续、协调地全面发展。纵使发展经济是最基础的，但也不能忽略以人为本作前提的其他战略目标。长远而言，澳门特区政府应当以服务型政府的定位，将优先经济建设的目标向民生和社会建设逐步转移。在落实推进行政体制、经济体制、政治体制乃至实现经济适度多元发展战略的进程中，特区政府必须在就业、社会保障、维护市场秩序等多方面进一步强化政府施政的力量和水平，为经济未来的持续增长创设良好的社会氛围，使澳门特区的软硬环境得以协调、和谐而有序地发展。在上述的基础上，对于特区政府而言，最重要和最长远的职责在于社会自治水平的提高。这就不仅要求政府单纯着眼于迈向一个小而强的政府模式，而要务实打破过往传统的旧思维框框，致力培育一个高素质的公民社会，使一个“大而强的社会”与“小而强的政府”相互依托、相互促进，实现向“双强的政府与社会发展模式”转型。
综上所述，在澳门特区进入转型时期后，要从根本上提高政府治理水平和能力，就需要以能力开发社会能量，实现逐步分权并下放至社会，构建新的社会管理组织和管理力量，从而推动政府职能结构的转变，平衡新的政府能力与社会管理权能的关系，致力培育一个强大的公民社会。笔者认为，只有将政府的治理能力同时界定在“一国两制”的框架下如何管理社会、服务社会、培育社会以及法治社会等方面，才能使澳门特区政府的公共管理能力实现与时代步伐相吻合的正面提升。
社会转型时期往往是人们思想最活跃的时期，也是思想观念变化最快捷的时期。澳门特区在迈进“第2个十年”的历史新高度之时，现代文化与传统文化的冲突，西方文化对本土文化的碰撞，新的利益板块与原有的政治利益板块的冲击，必将加速社会成员价值观念、民族心理和政治文化的嬗变，使澳门特区原有的社会联系纽带及机制发生变化，有可能导致社会出现不和谐或不稳定局面，有可能弱化特区政府权威，甚至可能阻碍“一国两制”、“澳人治澳”的成功实践。故此，加强澳门特区政府权威建设，不仅关系着特区的可持续发展，更关系着“一国两制”方针的成功展示。毫无疑问，一个能够集聚广大民众向心力、凝聚力的政府，就必须从法定权力和非法定权力两方面着手，从上而下、从内至外推进特区政府的权威建设，以便促使澳门特区成功踏上可持续发展的康庄大道。