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澜沧江——湄公河区域经济：国际合作主要目标、困难和展望[1]，本文主要内容关键词为：湄公河论文,澜沧江论文,区域经济论文,国际合作论文,困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 国际合作的动机
1.1 背景
在全球经济区域化和集团化大趋势下，亚太地区成为世界经济增长最快和最稳定的地区，“睦邻友好、经贸合作、平等互利，共同发展与繁荣”成为中国、东南亚地区和其它毗邻开展国际合作的主流、澜沧江——湄公河纵贯中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南，东联太平洋，西接印度洋、南临南亚诸岛国及澳洲，并处于东南亚、南亚和中国西南经济圈的结合部，成为21世纪“太平洋时代”多边经济合作的生长极。同时，在次区域、区域乃至全球政治格局中，均占有重要战略地位。加之丰富的资源、广阔的疆域、巨大的市场潜力、稳定而快速增长的区域经济、多姿多彩的生物和文化多样性，可望成为促进流域各国和东南亚地区共同发展与繁荣之河，并为维护全球生物多样性，抑制环境恶化、消除贫困和走向可持续发展发挥重要作用。因此，最近一段时期她已成为研究得最多的国际河流，是国际合作的热点地区之一。近几年，围绕澜沧江——湄公河区域的综合开发与可持续发展，几乎每年都有一个新的国际合作框架被提出，一个新的组织机构成立，几乎每个月都有一次重要的国际会议召开。
1.2 优越的资源和市场条件
按亚洲开发银行（ADB）规划的大湄公河区域经济合作计划，合作区面积230多万km[2]，人口超过2.3亿。拥有丰富的人力资源和土地、气候、水利、旅游、生物、能源、矿产和水产等自然资源，它们在区域内外都有极好的互补性。尤其劳动力资源，既丰富又廉价。1994年估算，区域内每个劳动力工资中国云南省约26—30美元／月，泰国清迈约100美元／月，越南湄公河三角洲地区约25美元／月。而同期日本的人均工资约3400美元／月，德国约5200美元／月。
区域的市场潜力巨大，除有2亿多人的广大消费市场外，其商品出口势头也看好。1994年，该次区域商品出口总额已达310多亿美元。按1989—1994年平均，次区域内各国相互之间仅占13.32%，表明其出口产品中，有86.68%是流向次区域外的。这有利于区域内部产业分工，协调地区发展各自的优势产业，整合形成区域特色的优势产业，并且有外资投入发展资源开发与劳动密集型产业的区域优势。
1.3 多重经济发展层次
从澜沧江——湄公河流域区域合作区流域各国、毗邻国家或地区经济特征分析，可以分为四个层次：①最外围的高度发达经济，如日本、澳大利亚；②毗邻的发达经济，如韩国、台湾、香港、新加坡；③流域内及紧邻的快速发展经济或称后发展地区经济，如中国、泰国、马来西亚、印尼和菲律宾；④其它后进地区经济，如老挝、缅甸、越南和柬埔寨等。各层次之间，经济发展水平差异大，互补性强。在全球走向可持续发展大趋势下，处于低层次的国家或地区需要发展资金、技术和人才，改变落后或欠发达面貌，而处于高层次发国家或地区本身也面临产业结构调整和克服发展危机，需要寻求投资机会以输出资金和技术，互补性成为区域经济整合的主要动力。1989年以来，该区已吸引外资400多亿美元。
1.4 流域国共同利益驱使、共同愿望所向和共同责任分摊
澜沧江——湄公河流域区域合作区属经济滞后而发展潜力巨大的地区。在全球经济一体化和区域集团化的主旋律下，流域各国都有增加合作、互利互惠、共谋发展的愿望和保护环境、消除贫困、维护地区安全与繁荣的责任，促成了区域各国高层领导互访、高层协商会议召开和一些合作协议或框架的出台。
2 主要合作行动及其范围、目标和前景
目前，该区域的国际合作有从双边走向多边、从局部开发走向全流域综合开发、从发展经济为主走向区域可持续发展和非政府行为日益增多的趋势，由于合作区域宽广，且均是发展中国家，特别是许多地区仍属世界上最贫困、最不发达的地区，基础设施差，资金、人才和科学技术短缺是共同的困难，都希望借助国际合作来帮助解决以开发其资源、发展经济、消除贫困和维护生态平衡。无疑，国际合作行动越多，带给该区的机遇也越多。但是，从下述各个使合作行动，可以看出他们各自都有自己的目的、目标和计划，其中不少是重复的。
2.1 湄公河委员会的“湄公河流域流域”国际合作
它是该区域国际合作开展最早、最具系统性和最重要的行动计划。自19世纪中叶至今有100多年历史，1995年以前，中心议题是水资源开发。合作范围集中于下湄公河地区。1995年，新的湄委会（MRC）成立，签署了《湄公河流域持续发展合作协定》，要求各沿岸国按最佳综合利用和互利互惠方式规划、开发和利用湄公河的水资源和相关资源，在此过程中要积极参与、互互促进、支持、合作和协调，以防治环境污染、维护生态平衡。首次将全流域作为一个整体，将促进全流域可持续发展作为其合作的总目标，拓展了合作范围，合作区域约81万km[2]。目前，MRC将“准备湄公河流域发展规划和水资源利用与跨流域引水的规定作为实施该《协定》的两个关键项目，是非常及时和极为重要的。
但MRC也面临一系列挑战：①能否尽快完善其管理机构，特别是动员中国和缅甸两个上游国参加，使其真正成为一个国际河流组织；②如何完善《协定》，增加社会、经济和生物多样性方面的内容，真正成为流域综合开发与整体协调管理的可持续发展协定；③如何才能建立自己的“湄公河发展基金”，增强其协调区域性利害关系的能力和独立性；④怎样与其他国际合作行动密切配合和协调，共同推进该区域的可持续发展。特别是近期能否制定一个能为各流域国接受并为较大国际行动认可的全流域综合协调开发和管理的整体发展战略或方案。
2.2 亚洲开发银行的“大湄公河次区域”经济合作
该合作行动由ADB牵头组织，六个流域国政府参与，自1991年11月开始磋商，1994年4月河内会议正式提出“大湄公河次区域”合作框架，确定“加快次区域的持续经济发展和提高次区域人民的生活水平”，为其经济合作的最终目的，筛选出交通、能源、通讯、环境、人力资源开发、贸易和投资、旅游等七个优先合作领域，区域范围包括中国的西南地区和柬埔寨、老挝、缅甸、泰国及越南，面积230多万km[2，]。
该合作行动较灵活，可以是双边，也可以是多边，有较系统的合作框架，资金相对有保障，且是政府行为，级别高，协调能力强。是目前受到普遍关注的最雄心勃勃的改变大湄公河区域经济面貌的计划，也将会对该区域的环境演变和社会变革产生深远影响。但ADB的行动计划太庞大，仅靠自身的资金难于支撑，还应与世界银行、联合国的开发署（UNDP）、环境规划署（UNEP）、亚太经济社会委员会（ESCAP）和其它国际组织或金融团体合作，增大其融资能力，并在行动计划中增加社会发展和生物多样性保护内容，以加快该区可持续发展进程。
2.3 澜沧江——湄公河“经济增长四角”开发计划
1993年，由泰国率先提出澜沧江——湄公河结合部中、老、缅、泰毗邻地区“经济增长四角”开发计划，较之其他合作行动，该区域合作范围不太大，面积约18万km[2，]。
该合作区均属于合作国的边缘贫困山区，是各国政府和国际社会消除贫困的重点地区，具有相近的地源、族源和文化背景，资源丰富。发展潜力巨大，各合作国之间不存在难于解决的政治障碍或历史纠纷问题，且都面临开发山区，发展经济、消除贫困、消灭毒品、减少资源浪费、抑制环境退化和维护生物多样性等受国际社会高度关注和亟待解决的共同问题，有动力，易于起动和操作。因此，可作为该次区域可持续发展的先导地区或试验地区。经过近几年的努力，在航运、贸易和旅游合作方面已取得了可喜的成绩，还须在交通、能源、通讯、旅游和山区生物资源开发方面加强合作，使其成为“南南合作”的样板，作为全流域其它大的行动计划的优先行动，率先启动，并沟通上、下湄公河流域区的全面合作和密切中国西南地区和东南亚地区的经济合作。但该行动计划目前并未受到ADB和UNDP等国际组织的足够重视。
2.4 “大湄公河流域经济扩大增长圈”
该行动计划是1995年12月东盟第15届首脑会议上提出的，是目前在该次区域合作范围最广（涉及中国西南和东南亚580万km[2，]）、层次最高的国际合作行动。
1996年6月召开的文莱、柬埔寨、中国、印度尼西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南等核心成员国部长级“东盟——湄公河流域开发合作会议”，通过了《东盟——湄公河流域合作基本框架》，提出了三个合作目标：“促进湄公河流域经济上健全的可持续发展”，“鼓励进行对话和共同确定项目，以建立牢固、互利的经济伙伴关系”和“加强东盟成员国与湄公河沿岸国家间的相互交流与经济联系”；同时提出了“参与”、“项目筹资与实施”、“后续机制”等合作内容以及八个优先合作领域，其中对水利、可持续林业和农业及中小型企业发展有所偏重，其它与亚行组织的大湄公河经济合作优先项目差异不大，此两个行动计划可以互补。该行动可望于1997年正式启动，届时将有力地推进湄公河流域区可持续发展进程。但它面临的最大挑战是自身资金的严重短缺。
2.5 印支综合发展论坛
1995年，由日本倡议，法国、泰国等参与召开会议，成立“印支综合发展论坛”，ADB、UNDP和ESCAP均给予支持。重点集中在柬埔寨、老挝和越南三国的基础设施建设、人力资源开发和贸易投资。合作区域面积约75km[2]，人口约8800万。其目的在于通过建立组织，协调进入该区各种资源的综合利用，追求最大的产出，以促进经济与社会发展。1996年6月和9月分别召开了有关人力资源开发和基础设施发展会议。该论坛虽然成立时间短，但活动频繁，且联合西方发达国家参与，在资金筹措和改善印支地区薄弱的基础设施方面将发挥重要作用。
2.6 湄公河开发研究网络
在80年代临时湄委会最困难时期，由加拿大资助、泰国朱拉隆功大学亚洲研究所牵头成立了诱六个流域国参与的“湄公河开发研究网络（MDRN）“非官方组织。其主要合作目标是为沿岸各国合作研究提供一个新的论坛，建立以沿岸国为核心的网络，以推进现有的政府和民间的各种研究活动，促成研究成果的传播、应用和广大民众参与。它是第一个组织所有流域国参与，以全流域为合作区的非常及时和重要的行动，为推进全流域的科技合作和信息交流起了积极作用。但是，由于资金严重短缺，近几年合作行动举步维艰，目前最紧迫的是加大资助强度，寻求更多的西方国家支持，吸收流域外的科学家参与研究，按各流域国承担项目的实际工作量分配经费，而不是平均分配；在流域区外建立更广泛的伙伴关系，最好能与英、美倡议的“湄公河国际联盟”合并，成为一个由联合国管理的常设非政府组织。否则，其前途渺茫，即使维持现状也极困难。
2.7 其它合作行动
1995年，由国际鹤美基金会（ICE）组织召开了“湄公河：通过合作走向可持续发展”国际会议，会议后期，基于第④个目的（促进以明智和可持续的方式建立伙伴关系和通讯网络）和“为了在维护该流域系统生态健康的同时改善居住在湄公河两岸人民的生活”，英国和美国倡议由他们牵头成立“国际湄公河联盟”非官方组织，遭到湄委会秘书处的强烈反对。过去，西方国家对下湄公河流域的开发项目以捐赠方式给予了大量帮助，近几年，仅法国、澳大利亚、加拿大等国对涉及全流域的研究给予帮助，若该合作行动能开展起来，从西方国家吸引资金，吸引私人和地方民众参与，并与MDRN合作，与MRC的有关研究计划协调，则可弥补这方面不足，有力地推进该河流系统生态健康和生物多样性的维护。
刚成立不到一年的“湄公河可持续发展对话”是一个可变的区域权益联盟，吸收技术专家参加，并与MRC的联委会、各个国家的湄公河委员会、MRC秘书处等合作。旨在提供技术评价，判识可应用于流域可持续发展的开发类型，促进投资者、决策者、个人和有关学术团体之间相互沟通和交流，提出协调开发和保护湄公河的途径，帮助MRC流域发展计划（BDP）的实施和公众参与其过程。该行动计划也是非官方性质的，为促进区域可持续发展开辟了新途径。但其主要以MRC为合作对象而未考虑流域区内其他较大的国际行动，同时其组织机构、资助来源均不明确，目前很难评价其在推进该区域的可持续发展的参与程度和发挥多大作用。
此外，尚有世界银行为开发湄公河流域所提出次区域倡议、UNDP、UNEP和国际贸易促进委员会（ITC）的有关行动，以及以促进投资为合作目的的柬、老、缅AEM－MIMI经济合作工作组等其他合作行动。
我们很难预料未来该区还会有什么样的国际合作行动。当同一区域短时间开展如此多的国际合作，这对各个国际合作行动的组织者、参与者和各流域国均非好事，由此会产生混乱，使合作区当地政府和人民无所适从，造成资源和资金浪费，并可能造成地区间新的政治、经济和环境矛盾，使这些合作行动和合作区都难走向可持续发展。改变此现状，目前面临的最大挑战就是如何使它们在促进该次区域可持续发展的总目标下相互协调、取长补短、行动一致起来。
3 国际合作走向可持续发展：应着重关注的主要问题
从前述可以看出，以澜沧江——湄公河流域为主体开展的国际合作，从区域范围方面看，可以小到支流项目，大到中国西南部和整个东南亚约580万km[2]，进而扩展到环太平洋和印度洋的广大沿岸国家经济合作带；从合作层次方面看，有三国：四国、六国、十一国和更大范围的次区域合作；从合作规模看，有几百万美元到几百亿美元的合作计划、面对这样一条巨大而复杂的国际河流，以往没有全流域综合开发成功的先例。迄今，尚没有全流域可持续发展方案。这需要通过多重的长期国际合作来完成。
虽然，不管什么样的国际合作行动，在该区域内部都会遇到基础设施差、法律不健全、缺乏匹配资金、技术和人才等障碍或困难，都要在“尊重主权、平等协商、协同开发、统一规划、综合利用、资源与市场共享、互利互惠、持续发展、共同繁荣”的原则下寻求解决。对此，以往已有不少研究和建议。本文提出的是目前尚未引起足够重视但应成为国际合作关注的几个问题。
3.1 项目及其费用效益分配问题
由于合作区域内各个国家之间或地区之间，其经济和社会结构、收入与发展水平以及市场大小均有较大差异，这增加了国际合作行动计划实施的难度。因此，要解决好合作项目的分配、费用和效益的分摊，以及对当地社会、经济和生态效益的影响等诸多问题，特别要注意那些有限的共享资源的合理分配和保护。尽管ADB第三次次区域经济合作会议上提出了五条次区域合作项目的选择原则，如果没有全流域综合开发的可持续发展总体方案，这些问题协调起来很困难。
3.2 流域可持续发展总体方案问题
每个国际行动都把推进该次区域的可持续发展定为自己的目标，但目前为止都没有一个合作行动提出了以该流域为主体的次区域可持续发展总体综合开发方案。要达此目的，所有方案都必须从环境、社会、经济、政策和技术等方面考虑其可持续性，并通过项目实施促进当地经济的数量增长和质量提高，使环境质量的改善、生活质量的提高和社会文明的发展同步。这要求各国际合作行动之间以及流域国政府和地方政府在流域区的行动计划相协调。有了这样的总体方案，项目的选择和分配才有依据，避免因区域的资源和市场的趋同性造成产业结构不合理或低水平的重复，不能形成互补优势，削弱区域的整合能力。建立这样一个总体方案，需要通过官方和民间途径让决策者、投资者、新闻和学术团体及广大民众广泛参与和交流，形成科学与民主的氛围，增强协作精神，共同促进次区域可持续发展。这应成为国际合作的当务之急。
3.3 尊重次区域社会与文化的多样性
次区域内的社会意识形态、文化背景和宗教信仰，都有其多样性，并且是长期形成的，就像生物多样性一样，有其合理性，具传统文化的凝聚力和整合功能，这是各国际合作行动所不能忽视并应给予重视的。特别是，今天区域内各国在保持经济高速增长的同时，都在加快改革步伐，以适应形势的发展，对此，最好通过国际合作予以促进和引导，不能按某些标准，如西方一些“人权”、“民主”、“自由”标准作为国际合作的附加条件进行干预，这不利于该区的发展。
3.4 增强区域的独立性和自主权
该区域各国历史上有过相似的遭遇，都曾饱受殖民主义和外来侵略造成的深重灾难，这也是该区域贫困和落后的原因之一。许多地区在依靠外来的资金和技术寻求发展的同时，必然会使其独立性和自主权受到一些损害。为了维护区域的稳定和繁荣，走向可持续发展，国际合作行动应有助于增强其独立性和自主权。作为各流域国，应通过加快基础设施建设、健全法制、制定优惠政策、努力创造良好的投资环境，以吸引更多的私有资金参与开发，减少带有政治色彩的合作、同时，增强相互间的协作精神，按前述合作原则解决历史遗留下来的和未来面临的问题，避免把次区域内的问题与次区域外的问题扯在一起，使问题复杂化，阻碍可持续发展进程。
4 国际合作的目标与前景
综上所述，为了推进该次区域的可持续发展，便于协调和区分不同的目标和合作前景，各国际合作行动可分三个层次：
第一层次，由参与次区域合作的核心国首脑组织松散联盟。目前，可以由湄公河流域国家等核心国牵头组织，定期召开会议，协商区域整体发展战略，协调重大行动计划，制定政策和处理一些重大问题，以创造一个宽松、稳定、民主的贸易与投资环境。目前，首要问题是将各国际合作行动统一起来，明确次区域的合作范围和内容，从宏观上制定次区域可持续发展的合作框架、总体战略、主要目标和前景、政策与法律措施及重大项目计划。
第二层次，可由ADB牵头，与世界银行、各核心国、捐助国金融部门、私人投资者和国际基金组织合作，为开发项目筹资和融资。率先发展交通、能源、通讯、水利等基础设施建设和中小学教育，为区域的总体发展奠定基础，然后对山区农业、加工业、贸易、旅游、矿产、热区生物资源、人力资源开发项目和环境保护项目倾斜，以加快该区域可持续发展。
第三层次，可以次区域为核心，由MRC牵头组织，联合世界上的所有感兴趣的科研机构、学术团体、新闻媒介，包括非政府组织或其他个人，并吸收区域内当地广大民众参与，建立广泛的伙伴关系，通过开展科学研究、召开学术会议、举办培训班、建立通讯网络、技术援助、参与开发以及涉及该区域开发与管理的机构和个人进行对话，研究、评估和选择适合该区域可持续发展的开发模式及过程，抵制那些污染大、资源消耗大并对环境造成破坏的新项目的实施，并对相应的旧项目进行改造。
如果能把目前的各个行动计划按上述三个层次的合作互相协调、统一行动，就比较容易概括出合作的主要目标、要解决的主要问题和可能的合作前景，就能促进该次区域的快速发展和繁荣，为世界上其他资源富集而贫穷落后的地区，提供通过多层次国际合作和广泛参与，达到开发资源、发展经济、消除贫困和社会公害（毒品、走私、非法移民、污染等），维护生物的多样性，保护环境，促进社会进步与文明，走向可持续发展的成功范例。
[1] 国家和云南省自然科学基金资助项目