1，菏泽市城乡建设用地增减挂钩管理办公室 山东菏泽 274000
2，菏泽市国土资源局牡丹区分局西城国土所 山东菏泽 274000
摘 要：随着我国经济的发展，城市化进程加快，城市用地越来越多也越来越紧张，对农村建设用地使用也逐渐增多，但是在实际使用过程中发现，农村建设用地低效利用现象十分严重，这不仅造成农村耕地大面积丢失，同时也影响到农村居民的正行生活。因此国家为了解决这一问题推出了城乡建设用地增减挂钩政策来解决这一问题，但是在政策推行过程中出现了许多的错位现象，由此导致了许多严重的问题，严重影响到社会和谐。
关键词：城乡建设；用地增减；挂钩政策；观察
1.城乡建设用地增减挂钩政策目标与原因
1.1挂钩政策的操作程序的使用和管理
挂钩政策的挂钩主要是筹备和启动，筹备是编制试点总体方案﹑对整个项目的审批工作项目的实施以及验收五个阶段，在整个流程开始之前一般采取的步骤是，先建后拆，先用后补，在实际运行过程中的流程是将需要挂钩的土地进行规划，然后对需要安置的居民先建立安置小区，根据安置小区的配套建设建立基础设施，对居民进行一定的安置补偿，随后要对整个的建设用地进行整理。另外，对于首先开始进行试点挂钩项目要严格按照国家规定的标准，挂钩周转指标一般按照总量控制和封闭运行的原则，我们还要注意到，在运行过程中要对试点项目进行管理，这样才能对挂钩指标的规模进行有效控制，防止出现挪作他用的现象。
1.2挂钩的目标
我们对土地进行挂钩的目标是，依据操作程序和周转目标进行使用和管理规划，在进行挂钩时一般是尊重农民的意愿，按照因地制宜的原则，通过挂钩更多的优化城乡用地的结构和布局，减少建筑用地过多的侵占耕地达到节约资源和土地的目的，更好的统筹城乡发展，通过工业发展来带动农业发展，城市发展带动农村发展，促进新农村建设。另一方面，挂钩是我国处于特殊国情下提出的独特政策，对于解决目前集约化城市出现的问题，推动资源合理配置的一条良策。首先，挂钩政策可以有效缓解用地矛盾，促进资源合理配置和有效利用，第二点是促进城镇化进程，推动新农村建设，第三是促进城市在空间上和产业结构上的调整，推进农村用地规模化经营。
2.城乡建设用地增减挂钩政策的实施历程
2.1试点提出与实施工作
城乡建设用地增减挂钩政策的实施是在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在这项《决定》中明确提出：“对农村建设用地进行整理，正式提出了用地减少相关的挂钩政策。
试点的时间是在2005年到2009年，2005年国土资源部发布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》决定开展试点工作，本次发布的文件主要是明确试点工作的一些基本的要求，以及相关的配套政策随后几年中又通过了一系列政策，统一了思想，让试点地区明确政策的要求，稳步的进行推进。
2.2试点后的反思
在进行试点完成后，国家队整个试点工作进行总结，发现挂钩政策无论是方向上还是总体形势上都是正确的，但是一些少数地方在实施过程中出现了许多错位现象，出现这种错位主要是擅自扩大试点范围，政策强占土地，导致收益在分配上出现不均，违背了农民意愿，甚至很大程度上对农民利益造成了很大侵害，造成了不良的社会后果。进行挂钩政策主要是为了保证农民的利益，因此在实行过程中要将农民合法权益放在首位，严格对十点的范围进行控制，因此针对试点后出现的问题国务院颁布了新的条例，取消在试点过程中的强制拆迁，拆迁的补偿也不能低于市价，要充分保证农民的权益。
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2.3对挂钩模式的探讨
第一批城乡建设建设用地的试点地区是津﹑苏﹑鲁﹑鄂﹑川几个省，在这几个省中选择了183各地区作为地点单位，随着试点工作的不断开展试点的范围和规模也在不断的扩大，到2009年的时候国土资源部已经不再接受试点申报，而是将试点的权力下放各省，让各省自觉对试点单位进行选择，到2010年试点单位选择结束后，在全国27个省已经进行城乡建设用地增减挂钩试点，试点的土地已经达到45万亩。在进行试点过程中我们发现挂钩模式一般分为以下几种“政府主导型﹑市场主导型和农村集体自主型这些模式根据各地不同的情况因地制宜的实施。
3.挂钩政策与实践错位的症结与根源
3.1缺少科学理论支撑
虽然挂钩政策取得了一定成效，但是依然存在许多问题，其中之一就是缺少科学理论的支持，一个政策能否顺利实行与他是否有科学理论支撑有很大关系，根据国家规定，各地土地的总体规划和农业生产以及城乡建设等都要符合相关要求，要对其进行科学合理的规划，要对挂钩的规模和范围根据实际情况进行适当调整和改变，但是在实际运行过程中我们始终没有解决挂钩政策的实施机理和选址以及评价问题，这就造成在实行挂钩政策时存在很大的盲目性，使得政府在实行政策时过多注重经济方面的效益，这就会出现侵占农民利益的现象，导致严重的社会问题。
3.2在一定程度上损害农民利益
由于缺少科学理论体系，导致国家和政府在实行政策时也存在很多的误区，这种误区最直接的体现就是损害了农民的利益，土地权益使农民最关注的问题，但是挂钩政策是政府征收农村的土地，由于没有一些明确规定，在操作程序上和补偿标准等方面出现严重侵害农民权益行为，这就让农民处于弱势地位更加的明显，引起农民的强烈不满。另一方面是挂钩政策带来的农民身份问题如何解决，本身城乡在收益上就不对等，农民丧失土地造成的损失该如何补偿得不到保证，这不仅损害农民权益，还会对土地资源造成浪费。
3.3挂钩保障体系不完善
在前文中提到农民合法权益很难得到保证，这与挂钩政策保障体系不完善有关，它的不完善还体现在缺少相应条例和办法对地方政府行为进行严格规定，实际上并非所有的地方都能够实行挂钩政策，如果盲目实行挂钩政策，如果缺少必要的挂钩所需要的规模和范围，这就会导致城镇空间利用率不足。另一方面是缺少合理的收益分配机制来保证农民权益，这也是挂钩政策中遇到的最难解决问题，主要是挂钩中土地收益分配关系很难理顺，周转指标收益分配不规范，分配上也并不规范。第三是缺少与相关规划的衔接来保障土地集约利用，挂钩项目的选址和土地利用总体规划和城市总体规划的衔接不足，用地冲突现象也层出不穷。最后是缺少一些强制性措施和监督机制，无法对试点选择进行有效监督。
4.城乡建设用地增减挂钩的展望
挂钩政策目前是中国快速城市化和工业化背景下解决城乡建设用地紧张一项重要政策，是解决我国土地问题和粮食安全问题的重要措施之一，但是目前整个挂钩政策还处于探索阶段，许多政策并不完善，同样也暴露出许多问题，比如管理模式不规范和管理漏洞等，因此要想更好地实施挂钩政策还需从以下几个方面入手：第一建立完善的保障体系；第二是实行城乡建设用地置换的项目实施风险评估体系；第三建立完善的理论和评价体系；最后是建立城乡统一的土地市场体系。
5.结语
随着城市化进程的加快，城乡差距的扩大，如何缩小城乡差距已经成为政府工作的重点，面对城乡之间矛盾最激烈的土地问题上，政府也提出一定新思路来解决这一问题，城乡建设用地增减挂钩政策就是顺应这个趋势提出的政策，但是这个政策并不完善，在实行过程中也出现管理不善和损害农民利益的行为，这都造成很严重的社会后果，因此要想真正解决这些问题还需要很长的路要走。
参考文献：
[1]王振波，方创琳，王婧.城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考[J].中国人口资源与环境，2012(02)：24-26
[2]韩梅，桂徐雄.城乡建设用地增减挂钩政策的观察与思考 [J].合肥师范学院经济与管理学院，2014(09):134-144
论文作者:1，孔红梅,2，毕国杰
论文发表刊物:《科技中国》2016年9期
论文发表时间:2016/12/8
标签：政策论文; 建设用地论文; 城乡论文; 试点论文; 增减论文; 农民论文; 土地论文; 《科技中国》2016年9期论文;