从体育治理到行政吸收--网络舆论领袖专项创新的政治思考_治理理论论文

从运动式治理到行政吸纳——对网络意见领袖专项整治的政治学反思，本文主要内容关键词为：政治学论文,专项整治论文,领袖论文,意见论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      “自媒体”时代，网络意见领袖(大V)发挥着议题设置、信息扩散以及舆论引导的作用，是网络舆论产生和发展的重要环节。但是，在当前网络监管和法律制度不完善的情形下，部分网络大V利用自身的影响力炒作议题、发布虚假信息、牟取不当利益，成为“网络大谣”。2013年6月18日开始，公安部在全国范围内进行了一次大范围的“清网活动”，此次专项行动在全国范围内抓捕了数百名意见领袖(大V)，产生了广泛的社会反响。2013年9月9日，最高人民法院、最高人民检察院出台了《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》，明确规定“同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到5000次以上，或者被转发次数达到500次以上的”，应当认定为诽谤行为，为诽谤罪设定了非常严格的量化标准。对于这次网络专项治理行动及随之而来的司法解释，有人认为此举规范了网络行为，净化了网络空间；也有人质疑在网络谣言法律界限不够清晰的情况下，仅仅靠运动式治理和司法解释难以起到应有的效果，反而容易导致打击扩大化和弥散性恐慌的后果；还有人认为，从两高的司法解释来看，以转发和浏览次数来对网络诽谤、网络谣言量刑，主要矛头仍然指向网络意见领袖，本质上是运动式治理的一种延续。本文尝试对“运动式治理”的相关理论和现实效果进行评述和反思，并结合网络意见领袖的结构特点与行为倾向，试图跳出传统的运动式治理——法治的二元框架，由此提出一种温和、折中和有效的路径——“行政吸纳”的可能。

      网络空间“运动式治理——法治”二元模式的有效性及局限性

      “运动式治理”是一个具有中国特色且充满悖论的现象，它和常态化治理、法治等概念相对应。“自从毛泽东逝世后，中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的。运动式治理在不同的历史时期有不同的表现形式，如革命战争时期的农民运动、整风运动，到建国时期的“三反”、“五反”、“大跃进”、“文化大革命”等运动形式多样，改革开放之后，政治领域的“运动式治理”慢慢淡出，但行政领域中针对社会问题的“运动式治理”得到了延续和保留，如日常生活领域中，针对黄赌毒、安全生产、食品药品、大气污染、黑车猖獗等各种社会问题，开展诸如“严打”、“集中整治”、“专项行动、“整治行动”以及各种从严、从快、从重的专项行动或者集中整治行动等。在司法方面则主要表现为公、检、法及各公权力部门超越或突破宪法赋予的功能定位和制约架构联合办案、突击办案、结案和执行案件行动。运动式治理的基本路径如下：动员部署→清理整治→巩固成果→检查总结；也可以细化为八个阶段：事件出现→有关部门重视→成立专项治理领导小组→召开动员部署会议(电视电话会议)→制定和出台行动方案→全面执行行动方案→检查反馈、总结评估(通报发文和召开电视电话会议)→类似事件再发生。

      运动式治理的功能具有两面性，一方面，“运动式治理”具有灵活性、机动性、动员性等优势，它是政府在短期内最大限度地动用行政资源，集中人力、物力和财力，采取疾风骤雨般的执法方式，来弥补官僚系统常态治理的不足。尤其在处于转型初期的中国，由于官僚组织中僵化、低效，反映出职责推诿、办事拖延、部门矛盾等的备受社会批评问题现象，运动式治理将科层化的部门分工、制度常规打破，行政资源被重组，可以促进行政效率。“运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。”尤其是在政治行政意志较强的、预期不稳定的制度设置中，有着其政治与社会的必然性和合理性。“当面对复杂的社会公共事务时，运动式治理是一种比较合理的策略，是国家治理资源贫弱的产物。”

      另一方面，运动式治理的弊端也被讨论颇多，有学者曾经诙谐地将运动式治理概括为“五个一”：一阵风、一窝蜂、一边倒、一个调、一刀切，将导致破坏法治，弱化法律法规的威信，妨碍工作的常规化。有学者认为运动式治理与社会发展的理性化与制度化规律相悖，动员方式的间歇性和局部性特征造成了管理上的间歇性与局部性，影响行政组织常规功能的正常履行，妨碍管理工作的常规化，此外，从长远来看，运动式治理的阶段性和间歇性容易导致公众的无所适从，还容易助长投机心理，导致社会秩序的混乱。有学者以2007-2014年“整治互联网和手机传播淫秽色情及低俗信息专项行动”为典型，指出运动式治理悖论存在“决策经验主义”和“结果不确定性”两大基本缺陷，并指出解决的关键是要在多元冲突中建立一个满足规范和共识的制度化过程。同时，传统运动式治理的一套做法在面对微博时可能会“水土不服”，“可能反而引发大规模的符号抗争，这加大了规制成本，也对治理资源的质量和效率提出了更高的要求。”

      概而言之，从研究领域上说，运动式治理的相关研究对象主要集中在扫黄打黑、安全生产、食品药品等领域，态度上多数研究者对其持有批判的态度，认为“运动式”治理是一种权宜之计，容易带来破坏法治、助长投机、治乱循环的后果，常态化治理、法治化才是长远之道。但是，由于网络治理对象、环境和场域都有别于传统治理，传统的二元思维模式“运动式治理—法治”将面临极大的挑战。尤其是在中国社会生态下，网络意见领袖具有行为的摇摆不定性与两面性，他们既可能批判解构现实，也可能成为舆论引导甚至启动网络自我净化的重要环节，因此，对于这部分群体，仅仅依靠运动式治理方式难以取得良好的效果。

      网络意见领袖整治中的运动式治理过程及影响

      此次网络空间的专项行动是由公安部统一部署，副部长傅政华、陈智敏负责具体操作实施进行的一场集中打击整治所谓“网络违法犯罪”的行动，包括网络谣言、网络卖淫、网络传销和网络敲诈勒索等，重点在于网络谣言的整治，时间是2013年6月到12月。和以往封贴、删贴、关网等方式不一样，此次专项行动直接采取了抓捕的方式，在全国范围内抓捕了数百名网络意见领袖(大V)，根据官方微博统计，截至2013年8月29日，全国各地均在批捕“网络造谣大V”：河南共批捕131人；山西刑拘49人，治安处罚29人，23人被批准逮捕；陕西22人被批捕，此外，上海、北京、江苏、湖南、广东等地均有人被批捕。在抓捕的网络大V中，有粉丝量超过千万的薛蛮子，也有曾经在微博空间赫赫有名的“秦火火”、“立二拆四”等，如下图所示。

      表1 被抓捕的网络大v粉丝量及主要违法行为

      

      《关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件的司法解释》为网络谣言、网络诽谤等行为设定了比较清晰的边界，为运动式治理走向常态化治理提供了一个契机。但是由于部分地方执法部门在专项整治时存在着滥用法律、简单粗暴的行为，造成了打击扩大化后果，导致了这次司法解释非但没能推动专项行动走向法治化，反而加大了专项行动的力度，最终，因为几起“因言获罪”的案例引发了舆论反弹，并被迫中断。概而言之，此次网络专项治理行动带来的负面效果非常明显。

      1.管治与自由的失衡：“大V”形象妖魔化

      大V，又称网络大V、微博大V，本来指的是身份获认证的微博意见领袖。主要是一些学者、名人、明星等，由于粉丝数量较多，在微博上具有一定影响力。虽然此次行动并未明确提出打击对象是微博大V，但是从网络谣言的发生逻辑来看，微博大V无疑起到了关键的作用，这就自然使“大V”与“大谣”联系起来。甚至部分媒体把大V看作大谣，导致了大V形象的妖魔化，使得网络空间恐慌情绪蔓延，直接影响了网络互动的频率，甚至网络大V任志强发出“微博无限好，大V近黄昏？”的感慨，拥有1600万粉丝的网络大V潘石屹，以卖萌的姿态表达了自己的郁闷：“为什么当初要在我们头上加个V？”并忍不住发出疑问：“你说这微博是好东西，还是坏东西？”曾经被无数大学生视为男神、偶像的李开复也陷入“转谣质疑”风波中，他不得不搜索了自己的一万三千余条微博，又请了两家微博爬虫公司，检测是否曾转发造谣者“秦火火”的微博。私下里，他这样表达内心的荒诞感：“对这样一个小混混，也要这样认真对待？”宁财神以调侃的方式定义大V，“大V的V，我一度以为是Victory(胜利)，现在发现我认输了。”

      2014年，武大沈阳团队发布了网络大V互动关系的研究报告，清晰地揭示了运动前后网络大V互动结构的变化。报告显示，网络治理前的微博舆论生态中，意见领袖们高密度互动，以及多位律师，成紧密互动关系的重要节点。但是，网络治理之后的五个月，意见领袖整体互动频度和紧密度降低，表现为分散的话语表达策略，大部分意见领袖减少对热点事件的原创发声，中间派活跃度下降，具有高联动性的节点多是百万粉丝以下的意见领袖，集中在律师、媒体人、作家等领域，部分话语风险较小的草根大V，凭借幽默诙谐、段子戏谑，成为舆论新的激荡点。

      此外，人民网发布的《政务微博群体与网络舆论生态研究报告》显示，2013年8月10日以来100位意见领袖发博总量下滑，尤其9月11日至10月10日下滑幅度达24.9%，导致在一些公共事件中出现权威信息供给不足的困境。如在浙江余姚大水事件中，抽取其中曾经表现活跃的50位意见领袖的微博发现，对余姚水灾转发表示关注的27位，发表评论的仅16位，“这不利于救灾工作和社会的正常运转，在打击网络谣言与保护网络自由之间，应掌握好一个平衡点，不要从一个极端陷入另一个极端。

      2.恐慌蔓延下的网络民粹主义

      从大量的案例中我们发现，引发现实中集体行动的导火索要么是利益相关者的“奔走相告”、“群情激昂”所致，要么是一些“非直接利益者”的社会泄愤导致，而真正由网络大V进行政治动员的案例寥寥可数。从网络群体性事件的发生逻辑来看，充当抗争和行动主体的往往属于社会边缘化群体或底层民众，由于相对剥夺感情绪浓厚，他们往往处于集体行动的临界点，网络谣言也常常成为“弱者反抗的武器”，悲情渲染与情感动员是最常见的抗争策略，“在现有的社会生态下，互联网几乎成了弱势群体表达利益诉求的唯一顺畅通道。一人爆料维权，众人“围观”，互联网成为弱势群体展示伤痕和互相取暖的地方，也经常变成倾泻“仇官”、“仇富”等负面情绪的“垃圾箱”。

      与底层公众的习惯性质疑、习惯性抗争不同，大部分网络意见领袖较少表现为偏激和极端，甚至有一些意见领袖在此过程由于发出理性声音而受到群体攻击。正如人民网舆情频道调查报告所显示，“微博上虽然偏激的声音较多，实际上多数知识分子是坐而论道，实际上没有多少现实的社会威胁。倒恰恰是QQ群里边，农民工、城镇贫民，尤其是农民工二代和城镇贫民二代，有较强的行动能力和组织性。

      但是，此次网络专项行动带来了惩罚的弥散性恐惧，导致许多微博大V们担心因言获罪，陷入了集体恐慌，由于人的理性的有限，信息处于不对称状态，很少有人能够完全保证自己发表或转发的评论没有漏洞，这可能导致诸多有影响力的意见领袖由于担心惹上不必要的麻烦而选择沉默。这种集体沉默不应是正常微博生态应有的现象，因为在网络公共事件中，意见领袖的号召力、影响力以及对事件的深度解读是事件发展的重要环节，也在很多情况下发挥了正能量的作用，如果不分青红皂白一竿子打死，可能会使微博生态缺乏应有的自我净化机制，而一步步走向民粹化。

      3.弥散性惩罚与打击扩大化：从意见领袖到普通网民

      运动式治理的一个突出弊端就是实施过程中容易越过法律边界，造成“弥散性惩罚”的后果，导致在“运动式”治理行动中，人人都可能成为非正式惩罚的对象，甚至出现过微博转发者所受到的惩罚比始作俑者还严重的情形。

      2013年8月26日，河北清河县一名女子在网上发帖问，“听说娄庄发生命案了，有谁知道真相吗？”她因此被处行政拘留5日，此事引发了诸多网民的质疑。2013年8月26日下午，安徽省301国道砀山境内发生一起重大交通事故。次日，砀山县政府召开新闻发布会，称事故造成10人死亡，5人受伤。然而与此同时，名为于和玉的网友发布微博称“事故造成16人死亡”，并提出301国道砀山段路面过窄以及其他问题，当天，这名网友被砀山县公安局以“造谣”、“散布谣言”为名，处以行政拘留5天的处罚。2013年9月14日，甘肃张家川县张川镇一KTV歌厅从业人员高某非正常死亡，在高某死因未确定的情况下，中学生杨某在其微博、QQ空间发布所谓高某死亡真相误导群众，造谣发布“警察与群众争执，殴打死者家属”、“凶手警察早知道了”、“看来必须得游行了”等虚假信息煽动游行，导致高某系他杀的言论大量传播。2013年9月17日，警方对杨某涉嫌寻衅滋事案立案侦查，并将杨某依法刑事拘留。根据人民网对网络舆论进行的抽样调查发现，有25%的网民质疑此事件是由于滥用“两高”司法解释导致，26%的网民认为初中生被释放是迫于舆论压力的结果，有16%的网民认为此事背后有阴谋，还需彻底查清。需要指出的是，甘肃初中生发帖被刑拘事件被认为是两高司法解释出台后的“第一案”，同时也被舆论指责为滥用司法解释的典型案例，此事件后，网络专项治理行动逐渐式微，也预示着这场“大规模的清网运动”告一段落。

      跳出运动式治理——法治二元框架：网络治理中的行政吸纳

      如果跳出运动式治理或者科层(制度化)治理的二元对立状态，行政吸纳可以作为一个比较理想的中介与桥梁，它是更为温和折中的一种治理策略，主要通过咨询、协商、合作的方式谋求合作，这种方式更适合具有精英色彩的网络意见领袖。

      “行政吸纳”的概念由香港中文大学金耀基教授首次提出的，用以解读香港的治理经验。“行政吸纳指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此过程赋予统治权力以合法性，从而一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。”在金耀基看来，行政吸纳实际上是港英当局把香港社会的民主参与要求通过开放行政管理体制的方式吸纳掉，换句话说，是以行政民主替代政治民主的一种共治策略。体现在制度安排上，行政吸纳建构了具有香港特色的咨询式民主，“它要求几乎所有的政府部门，都设有咨询性机构，……这些委员会的目的是使各个行政单位能广泛地、经常地接触社会各界的人士及他们的意见，以使政府的决定尽可能地符合公众的意愿和利益。”康晓光在此基础上又提出了“行政吸纳政治”的概念，用以解释中国大陆政治稳定的“奥妙”，认为虽然行政吸纳理论的背景主要是针对香港社会，但是具有一定的普遍性，“作为一种非民主的现代化模式，行政吸纳政治也许具有一定的普适性，而不仅仅局限于某个特定时期的香港。”尤其是在权威主义政体中，“行政吸纳政治或政治行政化也许是唯一可行的政治整合机制。通过满足精英的需求以换取他们对统治秩序的认可，不失为一种聪明的统治策略或统治艺术。”

      从行政吸纳的本质来看，它不过是西方政治现代化理论的一种延伸，正因为此，有学者把它归类到新权威主义理论，它提倡的精英色彩浓厚的这套理论常被人解读为：“安抚强者、剥夺弱者”，由此不断遭到质疑和诟病，如吴增定同年在《二十一世纪》发表《政治的归政治，行政的归行政》一文，对行政吸纳的观点进行批判，他认为这种方式会造成国家与社会的分离，形成一个腐朽的官僚阶层，还有可能导致政府权威的最终丧失，因此“无论是过去、现在、还是将来，‘行政吸纳政治’或许可以适用于一个家族，一个公司，一个边陲小岛，但绝对不适用于一个国家，更何况中国这样一个大国。”

      在中国，行政吸纳有非常丰富的本土资源，如中国共产党三大法宝之一的“统一战线”可谓和“行政吸纳”殊途同归。因为“统一战线”的宗旨就是“团结一切可以团结的力量”，只不过，行政吸纳所体现的更多是精英主义色彩而已。改革开放以来，中国共产党成功实行由革命党向执政党的转变后，在现代化过程中不断地实行政治整合，很多策略与行政吸纳其实是不谋而合的，如吸纳社会各界精英到党的队伍，提高私人企业主的地位，提高知识分子待遇，彰显了行政吸纳的智慧。

      互联网催生出的“新意见阶层”，引发了力量的转移，产生了一批网络意见领袖(网络大V)。2013年12月，人民网舆情监测室发布了《2013年中国互联网舆情分析报告》，据报告数据统计，全国103家微博网站的用户账号总数已达12亿，其中新浪微博用户账号5.36亿个，腾讯微博用户账号5.4亿个。随着微博用户群体的迅速扩大，产生了一批粉丝数大于10万的“大V”账号，新浪微博、腾讯微博中，10万以上粉丝(听众)的超过1.9万个，100万以上的超过3300个，1000万以上的超过200个；在性别特征方面，男性“意见领袖”占据绝大多数，以40-60岁年龄段的中年人居多，学历水平偏高，文科背景居多，有相当一部分还具有境外学习的经历；从职业分布概况看，媒体圈、高校人数最多。在年收入水平中，中产阶层(中等收入人群)是“意见领袖”群体的主力军；在与媒体关系方面，多数能在传统媒体发声，绝大多数人士和传统媒体保持着较好的互动关系；在政治与经济观念方面，抽样的300名“意见领袖”中，政治价值观属于自由派、对政府和现行体制有较多批评约占54%，偏左翼约占18%，属中性的有85人，约占28%。

      从网络意见领袖的结构特征来看，网络意见领袖可以归为经济精英和知识精英结合的新社会阶层，他们受过良好教育，掌握了一定的社会资源和话语权，但是却总是游离在体制外，这使得他们的行为具有两面性，既有可能成为社会秩序的“稳定器”、“维护者”，也有可能成为“颠覆者”、“破坏者”，处于“安于现状”与“寻求变革”之间的摇摆不定者。他们既可能是社会稳定的保障，也可能是批判解构的中坚力量；既可能是保守的，又可能是激进的，它取决于诸多因素。

      2013年9月，也就是网络专项治理告一段落后，各个地方政府开始尝试了种种方式，旨在加强和网络意见领袖(网络大V)的交流、沟通与合作，主要形式如座谈、参观与走访等，主要举措如：2013年9月，江苏宿迁举办“中国政务微博路在何方”高层论坛，邀请网络“大V”参加。2013年12月2日，国家博物馆与国务院信息化办公室合作举办了“网络文化名人游国博”活动，邀请了40多位网络名人参观国家博物馆。2014年9月，湖北党政部门邀请部分网络大V走访武汉、鄂州两地，感受湖北新变化。2015年3月24日，中央统战部“第12期新的社会阶层人士理论研究班”开班。它最引人注目的地方在于，有1/3的学员来自新媒体领域。此外，许多地方政府和宣传部门也转变思路，邀请大V、名博主考察、采风，如陕西网络大V一行走进绥德；四川广安邀请大V参加“小平故里行”活动。上述方式尽管显得比较零散，不够规范化和制度化，但某种意义上不失为中国式行政吸纳的有益尝试。

      网络意见领袖强大的影响力是一把双刃剑，他们既可能是政治秩序的维护者，也可能是挑战者和破坏者，他们越处于政治边缘，越可能会挑战政府权威，因此用行政吸纳的手段不失为一种更为稳妥和有效的方式，它更可以激活社会的活力，同时实现管理向多中心治理的方向转变，这对于政治秩序具有重要的意义。“所以应客观评估他们的建设性和合作精神，用‘统一战线’手法去团结包容他们，减少其对体制的对抗性”。

      当然，行政吸纳既包括物质层面的，也有制度、精神层面的。从网络意见领袖的构成来看，大多数网络意见领袖往往受过良好的教育，具有较高的经济收入，很多人是想借助网络空间来实现自己压抑的政治参与欲望，所以对于这个群体，制度和精神层面的吸纳更为关键。在精神上要积极与他们沟通交流，力求达成基本共识，并寻求他们的理解和合作。另外，还需要通过制度吸纳的方式提高他们的政治地位，比如邀请他们以专家的身份开展咨询活动，选择一部分有影响的意见领袖充当人大代表、政协委员，尤其是那些有传统媒体、律师工作背景的部分大V，应该重点关注他们的思想动态和行为倾向，必要时为他们开设专栏，让他们在体制内说话，或者借鉴对知识分子的吸纳方式，通过委托项目、课题、咨询建议等形式，既提高他们的物质待遇，又同时规范他们的行为，做到求同存异，聚同化异，推行“良政”和“善治”。就像某网络大V所言：经常对话，就不必吵成一锅粥。经常喝茶，保不齐就能喝出感情来，通过对话所达成的共识，也一定比压服的效果更好、更牢固。总之，对网络意见领袖的管理应该宽严相济、刚柔并济、转堵为疏，积极把他们吸纳到体制范围内，使之成为一股建设性而不是破坏性力量，真正实现从管理向治理的转变，这对于网络生态系统的平衡和良性发展，具有重要的现实意义。

      需要指出的是，行政吸纳作为嵌入在政体的一种过渡治理模式，也不可避免有其弊端，如果造成“权力的内卷化”，将会使社会缺乏应有的活力，因此，网络大V应该在基本底线上保持基本共识的基础上，在具体方式上保留其独立性和灵活性，以促进权力空间与网络空间的动态均衡。

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