论积极政府--市场经济条件下政府模式的比较研究_市场经济论文

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中图分类号:D035

文献标识码:A

纵观全球经济发展的进程,人们惊讶地发现,现代化的发展不停地以加速的步伐向前迈进。以现代化发展起步后人均产出翻番所需的时间来衡量,第一个现代化国家英国从1780年起整整用了58年的时间;后续现代化国家象美国和日本分别用了47年和34年;而第二次世界大战后一批后发型的现代化国家,例如巴西、印度尼西亚、韩国包括中国仅仅只用十几年的时间就实现人均产出的翻番。[1](P.111)那么究竟是什么神奇的力量导致了这种变化呢?人们在研究现代化国家(包括早生型现代化国家和后发型现代化国家)发展进程时发现:现代化步伐的加快往往伴随着政府作用的加强,“积极政府”成为引人注目的社会历史现象。

一 历史的回顾——两种政府观

简单地梳理一下从市场经济诞生以来的200多年历史,我们就不难发现,在这200多年中,权力和市场的关系总是在不断地变化的,而随之变化的是人们的政府观念。在20世纪20-30年代以前,人们追求的是亚当·斯密的“消极政府”的国家范式,主张的是最低限度的政府作用;20世纪20-30年代经历的一场市场浩劫后,使人们从亚当·斯密制造的神话中清醒过来,把目光重新投向了政府,凯恩斯的国家干预学说逐渐占了主流;到了20世纪60-70年代,许多西方发达国家都被冠以了“福利国家”的美誉;这一状况到了20世纪70-80年代又发生了变化,所谓物极必反,随着“大政府”带来的负面效益越来越明显,新一轮的市场自由化运动又开始了。这种趋势持续至今方兴未艾,事实上很多研究表明,鉴于80年代以来的经济自由化趋势,许多国家,无论是发展中国家、新兴工业国,还是发达工业国在现阶段都不同程度的采取了有利于市场机制的行政策略转变。在这场“策略转变”中政府又要扮演什么角色呢?在变化的政府观中,《1997年世界银行发展报告》因地制宜地提出各国要根据自己的实际情况建立一个与其能力相适应的有效政府的观点。

从以上关于政府观点变化的线索中,我们至少可以把握两种政府观和两种趋向,即“消极政府”观和“积极政府”观及肯定和否定两种趋向。在“消极政府”观中,人们对政府在社会经济生活中的作用持否定态度,主张政府对社会经济生活的干预减少到“最低限度”,其发挥的极端就是“政府无用论”。而在积极政府观中,人们对政府的作用持肯定态度,主张完美的社会经济生活应建立在政府广泛的参与和干预的基础上,其极端发展就成为“政府万能论”。其它各种众说纷纭的政府观则大多是在这两个极端之间摇摆。在现实的世界里,盲目地效仿只会导致发展的失败,导致象南亚、拉美的发展状态。最终人们发现,各国的发展背景、阶段、社会政治经济制度、文化底蕴等各种复杂的差异性决定了政府观念的区别,应该说正是这些差异决定了一个具体的国家的政府应该采取积极还是消极的姿态去求发展。关于这点,我们从早生型现代化国家和后发型现代化国家的发展事实中也完全可以加以论证。

二 早生型现代化国家现代化进程中的政府发展趋势

在西方,从18世纪英国的产业革命为起点,欧洲经历了漫长的工业化过程,那时的英国及欧洲大陆自由主义传统十分盛行,人们相信市场能够自发地增进社会共同财富。洛克主张政府应该只管“法律和秩序”,而亚当·斯密则深信“看不见的手”的神奇力量。从18世纪到19世纪中叶,伴随着这种最低限度的政府作用,西方各国经历了自由竞争的黄金岁月,创造了辉煌的西方文明,在19世纪末已经形成一个世界范围内的资本主义体系。“消极政府”正是在这种自由主义经济发展模式下培育出来的一种政府观念。西方各国现代化的发展似乎得益于这种“消极政府”的作用。但实际上如果对世界上最先实现现代化国家,按照现代化先后顺序进行排列和对比分析的话,人们将不难发现,作为后续现代化国家的法国、德国以及再以后的日本等国都不得不愈来愈依靠政府这根“拐杖”的作用。[2](P.222)它们的政府作用范围早已超过最初的“英国范式”中的“守夜人”政府和“警察”政府作用范围。人们把这种现代化起步较晚的国家对政府愈来愈强的依赖作用归之为现代化历史造成的差异性所致。在进一步对各类早生型现代化国家进行对比分析的过程中,我们发现早生型现代化国家对政府的依赖主要经历了两个阶段,或者说有两种情况。第一阶段:产生于17-18世纪现代化发展初期的欧洲大陆和19世纪首批非西方国家西化的过程中,它们共同点在于:处于现代化的差异的环境中和资本积累时期资本力量的薄弱使它们借助了政府这根“拐杖”的作用。1.它们都是在外部环境的压力或者刺激下,对此作出反应而逐步走上现代化的,确切地说在这个阶段正是这种现代化的差异所产生的压力使它们逐步走上现代化的。例如,欧洲大陆的现代化显然是在英国的影响下进行的,无论是作为欧洲大陆第一个迈入现代化的法国,还是作为后继现代化国家的德国以及非西方国家的俄国、日本都具备这个特点。象德国是在1806年拿破仑入侵才真正意义上解体中世纪形成的神圣罗马帝国,外来的推动力和英法可借鉴的高新技术使德国的后发优势十分明显。而19世纪中叶日本的明治维新显然是在西方强制性要求贸易开放的压力下被迫进行的。2.“资本力量的薄弱”和“现代化的差异”使它们不得不在旧的生产方式中寻找政府这根拐杖。显然,这与英国自发式的从下而上的现代化进程不太相同,例如,16-17世纪的法国还拥有欧洲最强大的王权,这一方面使法国的现代化道路不可能与英国一样,它走得十分艰难。另一方面,我们也看到“薄弱的资本”对“王权”的极大利用,象16-17世纪路易十四时期在经济上实行的“柯尔伯主义”使法国以国家全面领导经济的模式赢得了较大程度的经济增长,还有1850年到1870年间拿破仑三世独裁期间对经济的积极推动,使这一时期的法国开始获得真正广泛的工业经济。从中我们可以看出,法国的市场经济的发展屡次借助于代表旧的生产方式的政府提供的这种“拐杖”作用。第二阶段:进入20世纪,资本进入垄断阶段。在自由主义的发源地又产生了凯恩斯的国家干预哲学。应该说从20世纪20-30年代到70-80年代这一阶段国家(亦即政府)积极主义的盛行的根本原因不在于“现代化的差异”,而在于市场本身的缺陷,特别是垄断的出现是自由主义者们始料未及的,它打破了所谓市场自动均衡论的美梦,20-30年代的经济危机使人们至今还谈虎色变,从那个时候起,人们的政府观逐渐从一个极端走向另一个极端。政府由补偿市场不足的需要到去主导甚至主宰市场。人们开始用各种经济计划、财政、金融甚至产业政策、扩大国有企业所占的经济成份、国家参股、增加社会福利等直接的或间接的方式参与或干预经济,调节社会生活。例如,连号称“自由化程度最高”和“最低和最少程度的国有化及国家计划”的美国,也是以垄断性的大企业主导市场,其中国有经济在美国经济总体中约占25%左右,美国政府预算约占国民生产总值的30%左右。[3](P.196)从中我们可以看出,美国政府对经济显著的影响力。

从以上两个阶段的分析中,我们可以清楚地看到,无论是市场力量发展不足,还是市场本身的缺陷都使早生型现代化国家具备了政府干预的理由。美国的马尔科姆·吉利斯在他的《发展经济学》里就曾经很透彻地说:“市场经济之需要干预,在很大的程度上还不仅是因为市场有其缺陷,而且因为社会使其肩负国家的目标,而即使市场的作用得以充分发挥,这个目标还是无法实现。”[4](P.137-139)显然在这方面,经济学家们有着更锐利的眼光,他们除了一般地看到了市场本身的缺陷需要政府干预外,还更深入地看到了国家整体发展目标这一因素,正是这一因素才能更合理地解释在工业化发展之初这一特殊阶段社会经济发展对政府、计划的特别需要,尤其是解释处于现代化差异的环境中政府在追求国家整体发展目标时所发挥的重要作用。我们想这是关于政府干预经济理由的一个很好的总结。

三 新兴工业国政府发展模式比较

第二次世界大战后,一批后发型国家的政府发展也正是基于这种现代化造成巨大的历史差异。战后一大批发展中国家面临着发展的巨大的压力;一个业已形成的发达的市场经济国家的全球环境的压力。这种压力促使各国尽快地寻求生存和发展的出路,西方发达的市场经济所创造的现代文明成果,无疑成为发展中国家迈向现代化最初的诱因。战后大多数欠发达国家都选择了资本主义的发展道路。但由于它们选择了不同的发展模式,最终导致了发展的巨大的差异。我们以拉美和东亚一些国家和地区的发展做个比较就可以看出这种差异。

拉美是一块独特的大陆,首先表现在它缺乏文化个性,缺乏自己本土宗教和统一的稳固的理念和信仰,再加上长期的殖民同化,使拜金主义的西方价值观在这里得到夸张的体现。再者,西方一直试图通过宗教的归依和北美自由贸易协定等计划把拉美纳入西化的轨道。在拉美的一些国家象巴西、墨西哥早就被西方人认为自由发展模式的成功典范而列为新兴工业国(1976年经合组织将其列为新兴工业国),然而短暂的经济繁荣并没给拉美人民带来政治上长期的稳定。“自由市场”和“民主”的发展使这里到处充斥着黑市交易,巨额的走私贩毒、社会暴力和公开的腐败,社会经济发展长期处于发展不足、贫富差距扩大和政治动荡的恶性循环之中。根据《1997年世界银行发展报告》显示,69%的拉美人认为政府应该为缩小贫富之间的差距进行干预。65%的拉美人对司法和警察缺乏信心,认为政府应该在维法和秩序方面起关键作用。[5](P.111)一个政府不能保障基本的法律和秩序,不能保护财产权,在法规和政策上缺少预见性,这就是一些拉美国家政府现状。一个可信度极低的政府直接损害了资本投资的信心和经济健康持续的增长,这也是拉美一些国家军人长期执政得到民众认可的原因。拉美的发展最终受制于一个低效的政府。

而第二次世界大战后,日本、东亚一些国家和地区走了一条与拉美截然不同的道路,并获得成功。学者们把日本经验以及70年代东亚其它国家和地区如新加坡、韩国、中国的香港和台湾的“惊人经济表现”归之于一个统一的模式即政府主导型模式的成功。这种政府主导发展模式有别于“西化”的拉美模式,也有别于计划经济下全能政府模式,最根本区别在于:它是建立在以自由产权为基础的市场经济条件下的政府主导。

西方文明有着漫长的演变过程,自由主义经济发展是西方以个人主义价值观为导向的内生型文明发展到一定历史阶段的特有结果,拉美的例子证明由于发展阶段的差距和文化的巨大差异,欧洲早期经验已经不可能再重演,就如同历史不会再重复一样。而东亚的发展又促使人们去思考:首先,究竟是什么力量使东亚现代化发展如此迅速,使它能够在短时间积累实现工业化所需的资本、技术、市场和熟练劳动力,而这一个过程曾经耗费了欧洲几百年的时间。其次,为什么资本主义工业化在东亚成效卓著而在拉美、非洲等其它第三世界国家却前景茫然。人们在研究影响后发型现代化国家发展实绩的诸多因素时发现:国际条件无疑是重要的,但是国内政策和强大机构能力却更为重要。

我们当然也不能否认,战后经济时机的独特性和地缘政治的补偿作用为东亚各国的现代化起步创造了机遇,70年代以后东亚外向型经济的发展确实也离不开欧洲和北美的出口市场,以及国外的资金、技术引进和对世界市场的各种途径的有效利用。[6](P.224-228)然而当时不少后起国家都具备这些有利国际条件,却并非都取得东亚国家和地区惊人的发展实绩。什么原因能够解释呢?发展理论家认为,东亚之所以发展了,关键在于东亚政府的政策能力和权威性。在促进发展诸多因素中政府的能力始终是具有决定意义的。我们知道,在国际经济大舞台上,你只能要求市场游戏规则的公平,而不能要求结果的平等,经济增长决不会由于提供了市场的机会而自动发生,资本也总是流向具有市场和劳动力的地区,因此一个国家对这些市场机会的反应能力才是至关重要的。“内因”永远是第一位的,只有通过提高政府的能力,发展本国的经济实力,才有可能在世界经济舞台上占有一席之地。显然:东亚的发展得益于一个积极政府的推动。

四 变化中的政府作用

从80年代起,20余年的时间里,无论是早生型现代化国家。还是后发型的新兴工业国家都面临着“政府过度干预”、“政府失效”、“政府合法性”的危机。在这种情况下,人们不得不重新思考政府的作用,尤其是政府在不同的经济发展阶段应起的作用。政府作用变化的根本原因在于现代化发展前提条件的变化,或者说经济发展阶段的变化。我们应该看到:早生型现代化国家与后发型现代化国家在发展中面临的问题有着根本的区别。

现代化理论家们把西方各国的现代化发展归结于自发型、内源式的发展,它先经历了社会的分化,再经过国家整合的力量来补偿由于分化而造成的各种社会问题。20世纪20-30年代市场的失效导致西方各国普遍经济危机,才最终把政府推到了社会经济发展的前沿。此后更由于市场发展带来的而又无法自行解决的社会公平问题、环境污染问题、经济行为的超国界问题等等,社会经济生活复杂化逐渐导致了政府职能日益膨胀。政府自我扩张的需求更进一步加强这种膨胀趋势,我们可以从西方现代化的发展进程中发现,从总的趋势上看,早生型现代化国家基本上都经历了一个政府功能不断成长并主导的转变过程,西方各国现代化过程由分化走向整合,这在政治上表现为行政权力的集权化过程。在西方经历了自由政府,无为政府到不断加强行政能力并最终形成“行政集权民主制”的变迁过程。虽然西方人十分热衷于“民主行政”的目标模式,但实际情况是行政集权仍在继续。[7](P.1-8)

而作为后发型现代化国家的东亚各国和地区则面临着“整合”后“分化”的阵痛。我们知道,东亚各国的政府主导发展战略曾经是十分成功的,它有力地推动了东亚各国的现代化进程。然而80年代以后东亚的发展也出现了许多问题。在日本,80年代出现了泡沫经济,90年代初这种泡沫崩溃后经济一直处于低速徘徊之中。在东亚其它国家,80年代也纷纷开始了由政府主导型向民间型的转型,然而这种尝试似乎也不是十分成功,1997年的金融危机就暴露了它的许多弱点。东亚的发展究竟出了什么问题?发展理论家们认为,东亚的问题在于:随着现代化前提条件变化,东亚已经步入欧美一样市场自律阶段,政府主导的发展模式已经完成了其历史的使命,政府的角色和行为方式应该随之改变,进行“适度”的调整。

发展的事实再次证明:各国既需要市场来促进增长,也需要有能力的政府机构来发展市场,两者是相辅相成的,政府作用尤其是政府在为市场奠定机构基础方面更是具有决定性意义。因此,90年代以后,特别是90年代中后期,人们不再徒劳无益地在政府与市场之间进行抉择,转而寻求市场有效,市民社会有效,政府有效的“度”,并通过政府自身行为的调整来平衡各种“度”的关系,建立一种制度化的“良性互动”的关系。

五 中国政府发展模式探讨

研究东西方各国的经济发展中政府的作用旨在为转型中的我国政府发展提供一些有价值的参考。而我国的发展问题又存在其独特性。

首先,我国的发展处于一种独特的境地,即它将经历在全球后现代化氛围中实现现代化这样一个过程。我们知道,西方发达国家早已经历了工业文明,迈入了后工业社会,而我国自身仍经历着从农业社会向工业社会转变这个阶段。发展阶段的滞后性一方面注定了中国现代化发展问题的长期性、艰巨性。另一方面,历史发展的规律,后来者居上。也就是说,由于发展的差异性又使我国的发展具备某些后发的优势,比如,全球经济一体化趋势下某些技术和信息资源的共享性,早发型国家某些体制的先进性都可能被有效利用,这一切能否被共享和有效利用及共享和有效利用的程度的前提取决于一个有能力的政府。

其次,我国的经济转型是从纯粹的计划经济走向社会主义市场经济,这与东亚各国从封建殖民经济转入资本主义市场经济显然有所不同。

再者,我们是一个社会主义国家,必须坚持社会主义根本制度这一基本前提。这一切都决定了中国特色现代化发展与西式的,甚至第二次世界大战后的东亚政府主导式的现代化发展有着根本的不同。

西方货币主义的创始人M·弗里德曼曾经认为,我国建设社会主义市场经济,实现公有制与市场的有机结合将是一个“谜”。前苏联、东德激进式改革失败了,急于与过去一刀两断的思维定势,使它们在新的市场机制规范化前就抛弃了所有的计划控制,然而这并未使它们“一步跨越深渊”。邓小平提出改革的另一种思路,实行“摸着石头过河”的渐进式改革,使中国在保持原有“计划”成份的同时,依靠政府的力量来推行“社会的分化”,即发展新的经济成份,培育市场的力量,积极实行对外开放。并随着经济形势发展逐步地改变政府的管理,调整经济的方式,并以此来推进中国的现代化。[1](P.111)

今天,发展市场经济早已成为我们现实的选择,然而弗里德曼的谜底仍未完全揭开,转型中的我国面临着诸多的困惑。那么在这一转型过程中我们需要怎样的政府,或者说政府怎样才能发挥其正面的、积极的价值取向的作用呢?

我们认为,一方面:首先,我国现代化起步较晚这一现实决定中国现代化过程应该是一种自觉的、有计划的过程,市场发展不足的先天的劣势,使政府必须关注社会、经济的整体发展目标,成为现代化身体力行的发起者和组织者、倡导者和推行者。其次,转型社会的“不稳定状态”,使得我国客观上需要一个“强政府”来有力地推行改革。亨廷顿曾经说过,必须先存在权威,而后才谈得上限制权威。社会可以有秩序而无自由,但决不能有自由而无秩序。这句话的内容仍然是十分深刻的,转型社会和改革社会尤其需要一个有权威的积极政府的支撑。然而,由于长期实行计划体制,我国政府似乎并不缺乏权威,缺乏的是怎样正确的运用权威,鉴于此,我们觉得,目前我国政府权威应该体现在增强政府的可信度上,只有政府具备了良好的信誉,才是促进社会经济可持续发展的最有利的条件。另一方面:在强调积极政府的时候,我们同样不能忽视我国的积极政府发展必须以市场经济发展阶段为基本依据,并根据这一基本依据来确定积极政府的“度”。通过提高政府能力和有效性来体现政府的积极性。否则,积极的“过”与“不及”都会对经济产生消极作用。

综上所述,转型中的中国首先需要一个有能力的政府;一个主动求发展的积极政府,其次也要求这个政府是一个具备完善的民主机制,善于自我约束和把握分寸的政府。只有这样,我们才能最终结合新旧体制的优势,既不至于积极过头,产生专制,也不至于倒退到拉美型和南亚型那样市场经济发育之初的混乱和无序中去,而是在政府的主导下逐步实现由计划经济向规范的现代市场经济的过渡。

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