区域分工与农业发展，本文主要内容关键词为：农业发展论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国地域辽阔，农业资源在空间区域上的分布存在着较大的不对称性和不平衡性。如何利用资源分布的这种区域性特征，充分发挥各地的比较优势，取得最大的经济效益，是农业发展中一个迫切需要研究的问题。本文主要以粮食作物区域布局的演变规律为背景，说明区域分工政策在农业发展中的作用。
一、农业区域的演进
农业生产在空间上的分布，是土壤、气候、地理、技术、经济、交通等诸多因素综合作用的结果，也是在长期的历史进程中自然形成的。农业自古以来就有“靠山吃山，靠水吃水”的说法，自然的地域分工早已存在。这种自然形成的地域分工是商品经济发展的原始基础，有其一定的客观必然性。关于这一点，我们可以从粮食作物区域布局的变化趋势中略见一斑。从我国历史看，粮食作物在区域间的分布在很早以前就呈现出相对集中的特点。稻谷生产主要分布在淮河、秦岭以南，青藏高原以东，并且高度集中在两湖、江西、江浙、两广等地，这一带素有“鱼米之乡”之称；小麦生产主要分布在长江与青藏高原以北，相对集中于淮河以北及黄河中下游地区，从而形成了“南稻北麦”的基本格局。这种格局至少可以追溯到1000多年以前。在商品经济不发达、运输能力低下的情况下，农业生产的区域分布特征在相当程度上决定了区域农产品的消费水平和消费结构，即生产什么，就消费什么，什么生产的多，什么就消费的多。在我国，“南稻北麦”的区域生产格局必然造成“南米北面”的区域消费格局。
随着商品经济的发展和运输条件的改善，由自然因素决定的农产品区域供求格局逐步为劳动的地域分工所取代。早在四五百年以前，江浙一带受纺织业的带动，开始大量发展棉、桑等经济作物，余粮地区已由东南沿海向内陆省份转移，其食物供给的相当一部分是靠两湖、江西等地的粮食维持。广东经济作物发展较晚，但速度更快，规模更大。在清代，广东已由过去的粮食输出省份变为大量输入的省份，到光绪初年每年缺粮40%左右；两湖、江西、广西以及东南亚的大米源源流入，有利地支持了广东农业结构的变化（中国农村发展问题研究组，1987）。江浙、广东等地再度成为商品粮基地，是近几十年的事情，这一变革同样是多种因素综合作用的结果，但长期以来追求“以粮为纲”和区域自给的政策不能不说是一个重要的原因。新中国成立以后，为改变旧中国遗留下来的普遍的贫困和饥饿问题，全国各地都把发展粮食生产放到了重要位置，沿海地区大量减少了经济作物的种植，从而使各个省份的粮食自给率明显提高。经过长期的历史演变，我国粮食作物的区域布局发生了很大的变化，区域间的生产和消费呈现出如表1所示的基本格局。
表1 中国主要粮食品种的区域供求分布
主 产 区主 要 销 区
小麦 黄淮海平原、华北 东北、东南沿海、华南
稻谷
长江中下游地区
东南沿海、华南、华北
玉米 东北、华北 除东北以外的所有地区
注：华南地区包括粤、桂、琼；华北地区包括京、津、冀、晋、蒙；东北地区包括辽、吉、黑；东南沿海包括闽、浙、沪；黄淮海平原包括豫、皖、鲁；长江中下游地区包括赣、湘、鄂、苏。
80年代中期以来，由于不同区域之间粮食增长和消费增长速度有较大差异，我国区域间粮食供求关系发生了一系列新的变化，其中最引人注目的是，南北方和东西部粮食供求格局正在发生逆转，粮食生产的重心开始由南向北、由东向西转移。自80年代中期以来，南方15省份粮食生产发展缓慢，产量的增长滞后于需求的增长，粮食由净调出逐渐变为净调入，其在全国粮食总产中的比重也由80年代初期的近 60 %下降到1993年的53%，下降了6个百分点；北方15省份则相反， 生产增长快于需求增长，粮食由净调入渐变为净调出，其在全国粮食总产中的比重也由80年代初期的41%上升到1993年的47%，上升了6个百分点。 粮食生产重心北移的结果，使历史上长期形成的“南粮北调”的粮食区际流通格局被“北粮南调”的格局所取代。整个80年代，每年由北方调入南方的粮食（主要是玉米和小麦）约为150万吨，到1992年～1993 年已增加到1300万吨。这种变化是区域间农业比较优势演变的自然结果，是不以人的意志为转移的。历史上，类似的变化进行过多次，每一次变化都会对区域间农产品供求格局产生重大的影响。客观地把握这种变化的基本规律，对于我们制定正确的农业区域政策具有重要意义。
二、统一市场条件下的农业区域政策模型
农业区域政策是指如何在空间上合理布局各种农业生产，以使有限的农业资源获得最大的经济效率。制定农业区域政策的基本依据是比较优势原则。比较优势理论产生于18世纪中叶，先后经过亚当·斯密、大卫·李嘉图、俄林等人的不断完善，于本世纪30年代发展成为一套完整的理论和政策体系。比较优势理论原是用来分析和解决国际贸易中的分工与协作问题，但其基本思想同样适用于农业区域分工问题。在此我们不想就比较优势理论展开讨论，只给出其最基本的涵义，以此作为建立农业区域政策模型的理论铺垫。
比较优势理论认为，（1 ）各个地区或国家在资源禀赋条件上存在着差异，这种差异决定了各个地区或国家在不同商品的生产上有着不同的效率，或曰比较优势；（2 ）各个地区或国家应充分利用其比较充裕的生产要素来生产具有比较优势的产品，而不需要生产自己全部需要的物品；（3）通过相互交换各自具有比较优势的商品， 可以显著地增加每个地区或国家以及整个社会的经济福利；（4 ）充分发挥比较优势的最终结果是在全国或全球范围内实现区域生产专业化以及在此基础上的分工与协作。
具体到农业生产来讲，遵循比较优势原则的意义更是不言而喻。马克思认为，“农业劳动的生产率是和自然条件联系在一起的，并且由于自然条件的生产率不同，同量劳动会体现为较多或较少的产品或使用价值”。由于农业资源尤其是自然资源的稀缺程度不同，客观上决定了各个地区在不同农产品的生产上具有不同的比较优势。如果在适度分工和专业化基础上通过相互交换来协调区域间的农产品供求，必然会提高农业部门的经济效率，从而增加整个社会的净福利。我国历史上长期形成的“小而全”的农业生产方式以及高度的农产品区域自给政策，是自然经济、产品经济或特定历史环境下的产物，与市场经济的要求则是格格不入的。
下面，我们运用比较优势理论建立了一个简单的农业区域政策模型，以此说明区域分工与协作所带来的农业效率的提高。假设粮食产区（简称为A区）和经济发达销区（简称为B区）是两个具有不同特征的粮食产销区域，这两个区域都能生产粮食和蔬菜，但却具有不同的比较优势。A区土地相对充裕而资本相对不足， 因此在粮食生产（需要相对多的土地）上具有比较优势，其生产可能性曲线偏向粮食生产（如图1 所示）；B区正好相反，资本相对充裕而土地相对不足， 因此在蔬菜生产（需要相对多的资本）上具有比较优势，其生产可能性曲线偏向蔬菜生产（如图2所示）。
图1 农业比较优势（一）
图2 农业比较优势（二）
在两个区域发生交换之前，各自根据社会的需求偏好和生产成本选择D点作为生产和消费的均衡点。在D点上，生产可能性曲线与社会无差异曲线C[,0]相切。由于A区资本稀缺，其蔬菜生产的相对成本（用Pr／Ps表示，也是D点上生产可能性曲线与无差异曲线的斜率）较高， 假设为2。B区拥有相对充裕的资本，蔬菜的相对成本较低，假设为0.5。 两个区域粮食生产的相对成本（用Ps／Pr表示，是蔬菜相对成本的倒数）则正好相反，A区是0.5，B区是2，A区粮食生产的相对成本较低。
假设社会平均的土地资源的充裕程度不及A区，但超过B区，而社会平均的资本的充裕程度不及B区，但超过A区，则在全社会自由交换的条件下，蔬菜的相对成本一定会大于0.5而小于2，我们假定Ps／Pr＝1，即每单位蔬菜可以交换每单位粮食。对于A区来说，自己生产1单位蔬菜要牺牲2单位的粮食，现在只要多生产粮食并与B区交换，就可以用1 单位粮食换回1单位蔬菜，无疑从交换中获得了好处。而对于B区来说，自己生产1单位粮食要牺牲2单位的蔬菜，现在只要多生产蔬菜并与A 区交换，就可以用1单位蔬菜换回1单位粮食，当然是十分乐意做这桩生意的。
假定A区卖出20单位粮食以买进20单位蔬菜，B区卖出的蔬菜和买进的粮食正好等于A区的买进量和卖出量， 则新的生产和消费均衡点就会从没有交换时的D点转移到S点和C点，生产（S点）与消费（C 点）之间的差别就是区域间的交换量，三角形CES被称为“贸易三角”。 不难看出，A区和B区的无差异曲线C[,1]都在原来的无差异曲线C[,0]之上，因而，进行交换后两个区域的消费满足程度和农业收入都提高了。
区域间农业比较优势并不是静止不变的，而是随着生产和消费结构的变化处于动态的变化之中。我国区域间农业生产比较优势的变化证明了这一点。80年代以来，随着改革开放的逐步深入和工业化进程的推进，我国农业的资源环境（包括自然资源、人文地理环境、宏观经济环境以及国际政治经济环境）发生了较大变化，表现在：人地矛盾日趋突出，城市化水平提高，流动人口增加，城乡居民消费结构升迁，粮食市场波动加大，农业国际化程度提高，等等。在这些因素的综合作用下，各个地区农业结构和农业比较优势也在发生变化。总地看来，沿海发达地区农业目前正处于结构升级阶段，其在土地密集型的粮食生产上的比较劣势日趋明显，而在资金密集型的经济作物或高附加值农产品（如集约化的蔬菜和花卉生产）的生产上尚具有较大的比较优势。内地粮食产区则有生产粮食的优势，而在高附加值农产品上受资金、技术、市场等方面的限制仍然处于劣势。区域间农业结构上的这种差异是客观存在的，也是合理的。通过区域间的适度分工，建立起等价交换的经济协作关系，实现农业的合理布局，对双方都是有利的。反之，如果一味地强调区域粮食自给，都去搞“小而全”，就等于抹杀了区域间的资源优势和农业比较优势，这样不仅会造成资源浪费和农业效率损失，还会引起区际间农产品流通上的混乱。
需要强调的是，上述农业区域政策模型是在“完全竞争”市场结构的假定下建立的，因此实现全国市场的统一以及建立健全相应的市场运行的法规体系是实施区域政策的前提条件，农业比较优势的发挥在相当程度上取决于市场化改革的进程。
三、农业区域之间的分工与协作
从农业资源空间分布的特点看，我国农产品生产和需求在区域间的不平衡将是一个长期存在的现象。解决这一问题的根本途径是在充分发挥各地农业比较优势的基础上，在农业区域间建立起平等互利的分工与协作关系。
长期以来，由于没有明确的农业区域分工政策，我国农产品产区与销区之间的关系始终没有能够理顺，产销区之间的矛盾成为制约我国农产品区域平衡和总量平衡的主要因素之一。产销区之间的关系说到底是农产品交换过程中的利益分配关系。在计划经济体制下，产销区之间的农产品流通是通过农产品的计划调拨来完成的。全国“一盘棋”的思想以及中央政府高度的权威性，使得这种计划调拨能够顺利实施。作为特定历史时期的一种政策手段，计划调拨在当时农产品极其短缺的情况下，对实现农产品的区域平衡和保证居民的食品供应发挥了重要作用。但由于不合理的工农产品比价关系，区域间农产品调拨意味着产区利益大量流向销区。如果说在地方利益绝对服从全局利益的计划经济时代，产销区之间的利益摩擦尚不十分明显，那么当地方利益要求在改革开放的呼唤声中复苏时，这一矛盾便立即凸现了出来。改革开放以来，由于传统体制的惯性作用，产销区之间的利益摩擦不但没有减轻，反而随着区际间农产品流通量的增加而不断加剧。
目前，在农产品区际流通中，产区仍然处于“纳贡”地位，产区利益的流失仍然成为产销区之间利益摩擦的主要根源。产区的利益流失主要是通过以下两个途径：（1 ）国家低价收购和调拨农产品造成的利益流失。以粮食为例，产区定购率（粮食定购量占粮食总产量的比重）一般较高，1989年全国粮食定购率为12%，而吉林省为29%，该省的梨树县高达41%。由于国家实行低价收购政策，使得产区粮食的平均收购价格远远低于市场均衡价格，从而造成农业剩余的流失。江西省在1953年～1991年间共调出平价原粮2435万吨，造成的利益流失高达73 亿元。 1993年该省调出原粮110万吨，造成利益流失3.3亿元（黄守宏，1995）。（2）农产品加工或转换增值中的利益再流失。 产区由于工业基础薄弱，农产品的加工和转换能力较低，大量的剩余农产品通过各种渠道从产区流向销区，在销区加工和转换后再返还到产区。在这个过程中，产区作为农产品输出地和工业品输入地，受到了双重的“盘剥”。更为严重的是，产区因此而丧失了产业结构和农业结构升迁的机会，其农业劳动力被大量滞留在土地上，农业生产的规模效益越来越差。由于农业生产比较效益低以及大量的利益流失，产区经济发展总体水平明显落后于销区，以致于产区自身的正常运转都困难重重。目前，大部分粮食产区处于“粮食大省、工业小省、财政穷省”的状况，农民人均收入水平均低于全国平均水平。
产销区之间日益加剧的利益摩擦，说明建立在等价交换基础上的农业区域合作机制还远没有真正形成，而不协调的产销区域关系对农产品的区域平衡进而对国家的粮食安全无疑会构成巨大的威胁。按照社会主义市场经济体制的要求，努力在农产品产销区之间建立起平等互利的分工协作机制，应该成为一项刻不容缓的政策选择。根据我国国情，这一政策主张包括以下几个方面的内容：
1.集中力量在粮食产区建设一批商品粮基地。这里讲的商品粮基地是指国家级的商品粮基地，即那些粮食增产潜力巨大，能够大量调出余粮，对全国粮食平衡有决定性影响，并且集中连片、交通便利的地区。1994年，国家确定了500个商品粮在5万吨（1 亿斤）以上的农产品大县作为重点扶持的对象。这些农产品大县几乎分布在全国所有省份，其中相当一部分属于为照顾省区市之间的平衡而被列入其中的。我们认为，商品粮基地不宜过于分散，而且应该以省（至少是地市）为单位而不应以县为单位确定。一个农产品大县可能会对某个省份的粮食平衡产生重大影响，但很难对全国粮食平衡产生大的影响。从建设商品粮基地的目的出发，国家应首先关注产区，至于那些分布在销区内的粮食大县，应主要由地方政府去扶持。
商品粮基地在实现全国粮食总量平衡和区域平衡中，具有不可替代的作用，因此国家应该在投入上对这些地区实行重点倾斜。几十年来，国家在商品粮基地的建设上投入了大量资金，但总地说效率不够理想，其主要原因之一就是商品粮基地分布过于分散，投资渠道过于分散，结果有限的资金撒了胡椒面，没有发挥出应有的作用。粮食产区具有粮食生产上的优势，但这一优势往往因为财力薄弱而难以发挥。无论从提高资金投入的效率还是从实现全国农产品平衡的角度看，都应该集中有限的资金，加大对粮食产区的投入力度，改善产区的农业生产条件、仓储条件和运输条件，加快商品粮基地的建设步伐。对扶持粮食产区经济发展的各项拨款和贷款，应体现政策性投入的特点，根据投资性质，分别纳入财政和政策性银行业务范围管理。
2.准许那些已经丧失粮食生产比较优势的经济发达地区，根据市场需求调整农业结构，发展高附加值农业和出口创汇农业。与此相配套，要放松这些地区的粮食进出口权限，容许他们通过国际市场解决部分粮食需求。尽管我国从总体上粮食问题要靠自己解决，但并不能因此而否定个别地区通过国际贸易来解决粮食需求的可能性。世界上一些人多地少国家，通过充分利用农业国际分工与协作关系，在发展高效农业的同时成功地解决了粮食问题，这样的例子并不鲜见。荷兰的国土面积只有我国江苏省的五分之二，人均耕地面积还少于江苏省，且耕地质量和光热条件均不够理想。但就是这样一个农业资源贫乏的国家，近二十年来农业生产和出口方面却始终处于世界领先水平。其中最重要的原因，就是这个国家充分利用了自己的比较优势，发展了有效的节约土地的技术。荷兰是欧共体最早的成员国，与周边国家的关系融洽。自70年代以来，荷兰较大幅度地削减了自己缺乏优势的谷物生产（到80年代中期，小麦自给率降至65%，其他谷物自给率只有10%），大力发展花卉、养牛等具有比较优势的产业，所需要的口粮和饲料则从周边土地较多的国家进口（年均进口谷物640万吨），从而大大提高本国土地的生产率。 在1975年～1988年间，荷兰农业产值从185亿荷兰盾增加到334亿荷兰盾，其中畜牧业产值比重从67%降到61%，大田作物从12%下降到8%， 园艺作物则从21%上升到31%。1991年，荷兰粮食出口净值达到134 亿美元，仅次于美国，居世界第二。虽然荷兰的农业产值只占国民生产总值的4%，农业出口却占全部出口的24%，1990 年平均每个农业劳动者净创汇56,600美元，远远高于美国和法国的水平。荷兰农业的成功给我们的启示是深刻的。实际上，我国一些沿海发达地区在农业上具有与荷兰相类似的区位特点，即在粮食生产上丧失了优势，而在高附加值农产品和创汇农业上具有明显的优势（如相对充裕的资金，便利的交通条件，广阔的国内外市场，等等）。如果在这些地方也像搞工业开发区一样建立一批高效农业开发区，发展创汇农业，其经济效益和社会效益将是巨大的。这种建立在比较优势和等价交换基础上的农业区域分工，必将把我国农业的专业化、区域化和现代化水平提升到一个新的层面之上。
3.在农产品产区与销区之间建立起长期稳定的、契约化的区域合作机制。随着农业专业化和区域化的发展，区域之间的互通有无将会越来越密切。作为一种新型的区域合作关系，农产品产销区之间的经济交往首先应该体现互惠互利的原则。产区应当继续发挥自己的比较优势，向销区提供更多的商品农产品，但其价格要大体上体现其价值，即生产成本加流通费用加平均利润，使产区的经济利益不再通过商品农产品的调出而流失。考虑到农业生产和农产品市场的不稳定性，区域间的粮棉等大宗农产品交易应通过长期稳定的购销合同制度确定下来。为提高合同的履约率，一方面要完善农产品区际流通方面的法律法规，规范交易双方的行为，维护合同的严肃性；另一方面可以考虑由中央指定产区与销区挂钩协作，实行销区带资金委托产区代购、代储的办法，解决目前产区农产品生产、收购、储备资金不足的矛盾。另外，近几年出现了一些经济发达地区到产区投资建设商品粮基地的现象，这是区域合作关系的一种新的表现形式，应大力提倡。
4.结合农业税费制度的改革，改革国家对商品粮的定购制度。目前国家每年粮食定购量为5000万吨，这些定购量作为任务被层层分解到全国的每一个省、地、县、乡、村和农户。这种办法显然不利于各个地区农业比较优势的发挥，造成了“村村种粮食、户户搞饭吃”的局面。在目前粮食市场还不健全的情况下，国家确实需要掌握一定数量的商品粮，但商品粮要通过经济的办法来获得。具体地说，（1 ）要适当压缩粮食定购数量。国家掌握的商品粮应主要用于两个用途，一是补充用于平抑粮食市场和价格的专项储备；二是解决军队粮食供应和弥补粮食销区的粮食缺口。从理论上讲，专项储备有进有出，对粮食的总量平衡不会有很大影响。而根据笔者的计算，销区的粮食缺口目前大约为2500万吨。因此5000万吨的定购量规模偏大。实际上，目前城镇居民口粮供应有将近一半是通过集贸市场购买的，国家在这5000万吨粮食的收购、加工、经营等环节上投入的大量补贴有相当一部分流入了粮食企业。不仅如此，过多的粮食定购也不利于粮食市场的发育。我国粮食商品总量大约为15000万吨，定购粮占了三分之一，这显然不利于市场关系的形成。 （2）国家应主要从粮食产区收购商品粮， 以发挥产区在粮食生产上的比较优势。根据笔者的计算，目前粮食产区每年有将近3000万吨的余粮，大于销区的粮食缺口。因此，可以考虑逐步免除销区的粮食定购任务。但国家在产区收购商品粮，必须要遵循等价交换的原则，不能让产区吃亏。（3）农业税应由实物形态改革为货币形态。 目前理论界有人主张在暗税转明的基础上“正税清费”，扩大农业税征实，提高农业税税率，甚至有人主张恢复历史上的“什一税”，对此笔者不敢苟同。实物形态的农业税是长期粮食匮乏和商品经济不发达的产物，其对农业区域化和专业化的负面影响是显而易见的。目前农村乱收费、乱摊派、乱集资的根源不在于税收制度，而在于基层政权的事权与财权相互分离、条块利益的膨胀以及对腐败行为缺乏有效的监督机制，这一问题最终必须通过政治体制的改革来解决。从市场经济的要求出发，税收形态的货币化应当是农业税改革的基本取向。
四、进一步完善粮食省长负责制
进入90年代以来，我国南方一些发达省份粮食播种面积和粮食产量不断下降，粮食生产出现了滑坡，从而影响了全国的粮食供求平衡。在这种情况下，中央决定对粮食生产实行省长负责制，要求各省稳定粮食面积，增加粮食产量，建立地方粮食储备，明确哪个省“米袋子”出了问题，由哪个省的省长负责。粮食省长负责制的积极作用是增强了地方政府在发展粮食生产、保证粮食供给和稳定粮食市场等方面的责任感。从近两年的执行情况看，这项政策对遏制一些省份粮田面积下降、粮食生产滑坡的倾向，实现全国粮食平衡产生了明显效果。在政策实施的当年（1995年），广东、福建、浙江、江苏四省就扭转了粮食产量连年下降的局面，总产比1994年分别增长了135万吨、30万吨、7万吨和240 万吨，全国粮食总产增加了1500多万吨。然而，在这项政策的实施过程中，也暴露出了一些负面效应，表现在：（1 ）强化了本来就存在的市场分割和地方封锁。1994年以来，粮食价格大幅度上扬，至1995年上半年仍然居高不下，一些粮食产区以保证本地区粮食供给为由，拒绝调出粮食，某个省甚至规定大豆不加工不准出省，结果一方面产区有大量粮食库存，另一方面销区粮食供不应求。1995年下半年以来，粮食市场形势急转而下，价格大幅度下跌，销区以粮食供给充足为由，不愿调入粮食，而产区的粮食则严重积压，相当一部分粮食露天存放。（2 ）粮食省长负责制通过层层分解，演变成了县长负责制、乡长负责制乃至村长负责制，相当一部分地区依靠行政命令的办法落实粮食播种面积，这在一定程度上阻碍了农业结构的调整以及区域专业化的进程，并加剧了基层干群矛盾。一些经济发达地区粮食生产的机会成本本来已经很高，基层政府为了完成上面布置的任务，不得不要求农民缩减经济作物面积，并对农民的损失给予补贴。尽管我们尚无法从总体上对粮食省长负责制的长远影响作出评估，但其可能带来的农业效率损失的倾向应该引起人们足够的重视。
粮食省长负责制政策的演进，客观上取决于其成本与效率两方面的变化趋势。这里的关键是如何对这项政策的内涵给予重新界定。我们以为，如果能够从以下两个方面进行完善，省长负责制对我国粮食生产的发展来说，仍不失为一项有效的政策选择。
1.要在划清中央与地方政府农业方面事权的基础上，赋予“省长”（地方政府）相应的职责和权限。我国幅员辽阔，充分发挥中央和地方两个方面的积极性发展农业和粮食生产，无疑是必要的。但由于中央和地方客观上是两个不同层次的利益主体，因此在农业发展上有着不同的利益追求。相对而言，中央政府代表着全社会的利益偏好，追求的目标是农产品的有效供给和市场的稳定，而地方政府则更多关注农业的经济效益、地方财政收入增长和农民收入的增长。中央和地方在农业发展上的目标错位使得地方政府在执行中央政策时往往更加强调维护地方利益，从而使政策的执行效果大打折扣。这一矛盾在改革开放初期即已现端倪，只是随着改革的逐步深化（改革的过程本身就是分权的过程）而日益突出。我们认为，在市场经济条件下，中央和地方的目标差别有其客观必然性，要使中央的政策不折不扣地贯彻下去，关键是要对中央和地方在农业发展上的职责作出明确的分工，并使之法制化。中央政府的职责包括制定农业发展规划和农业经济政策，建立和实施对粮食等农产品的储备制度和市场调节制度，提供大型的农业公共设施，推进农产品国际贸易，保护农业资源和维护生态平衡，等等。地方政府的职责则主要限于农业生产条件的改善和推进农业技术进步，具体包括：根据中央的政策和统一规划制定本地区的农业政策和发展规划，保护和改良耕地，扶持以应用研究为主的农业科研和农业技术推广，加强农业基础设施的建设，提供区域性的农业公共物品，加快农产品市场体系的建设，等等。需要特别强调的是，对农业的宏观调控尤其是对农产品市场的调控权要统一在中央政府。欧共体12个成员国，语言不同，货币不同，经济发展水平不同，但在农业市场方面却实行统一的政策。其道理很简单，市场的统一性要求决策的统一性。当前我国粮食市场动荡不定的主要原因之一就是宏观调控的决策权过于分散，从而造成了对市场的分割。而粮食省长负责制恰恰是在强化地方政府扶持农业生产的同时也强化了他们在市场调控方面的权力，进而强化了市场分割和地区封锁，这显然有悖于中央的初衷。如果我们按照分工决策的原则，赋予“省长”恰当的权力，将会明显改进省长负责制的政策效率。
2.省长负责制应该更多地运用经济手段来实施。尽管在我国行政命令往往可以起到立竿见影的效果，但使用不当往往会导致资源配置的低效率。我们在这方面的教训是深刻的，前些年烟叶价格看好，一些地方就号召农民种烟，甚至强迫农民去种，结果第二年烟叶滞销，价格下跌，农民损失惨重。类似的情况已屡见不鲜，结果造成了很多的“卖棉难”、“卖麻难”、“卖粮难”，等等。而面对这些“卖难”，却很少有人负责。因此，不能因为省长负责制取得了一定的效果，就误认为行政命令在农业中仍然能发挥巨大作用，更不能因此而代替市场机制对资源配置的作用。