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世界各国的存款保险制度尽管千差万别，但从政府管理和行业自律与市场约束这两个层次来看，都不外乎两种模式：一种是以美国联邦存款保险制度为代表的政府存款保险模式，另一类是以德国非官方自愿存款保险为代表的非官方存款保险模式。这两种制度尽管在加入方式和激励约束等方面存在着巨大差异，但是它们的成功运作却为我们更好地控制道德风险，提高金融监管水平和市场约束力提供了宝贵的经验，有助于我们建立一个高效运作的存款保险制度。
一、美国存款保险制度评述
美国联邦存款保险制度是政府存款保险制度的典型模式，在近70年的运作实践中基本上成功地保证了银行体系的稳定运作。但是，作为一种模式，这一制度自暂时计划结束新长久计划实施以来，经历了来自各个不同侧面的挑战，特别是20世纪八九十年代的银行业危机，曾经给美国联邦存款保险留下了深刻的教训。正因为如此，美国联邦存款保险制度一直在根据经济金融形势变化不断进行调整，这一政府保险制度也因此获得了进一步完善和发展。
(一)历史背景
第一次世界大战以后，美国金融业处于一种很自由的环境中。但1929年，因深层次结构矛盾，美国发生了股票市场的大崩溃，随之而来的是严重的经济危机，许多银行因此破产倒闭，出现了“多米诺骨牌”般的连锁反应。据统计，仅1929年至1933年5年间，美国倒闭的银行达9108家，数万存款人的存款一夜损失殆尽。
基于保护存款人的利益，重振公众对银行体系信任的目的，1933年美国国会通过了《格拉斯—斯蒂格尔法》，对商业银行的业务范围进行了界定，并根据该法案第12B条款规定，创办了联邦存款保险公司，后来又成立了联邦储蓄贷款保险公司和国家信贷协会股份保险基金，正式以联邦政府的官方身份分别承保商业银行、储蓄贷款银行和信贷协会的客户存款。1950年，上述法案条款单列出来，形成联邦存款保险法案。
(二)存款保险体系的组织结构
1.FDIC
FDIC全称为Federal Deposit Insurance Corporation(联邦存款保险公司)，其最初资金来源是由财政部出资一半以上，其余是由各联邦储备银行按其1933年年底盈余额的50％认缴的股份，它是一个联邦政府独立的金融管理机构。FDIC最高机构是理事会，下设6个地区分公司。它除了进行存款保险之外，还具有金融检查、金融预警的职能，并参与对金融机构的监管工作。其目的是为了建立一个稳健、安全的银行体系，防止个别银行破产株连其他银行，以稳固公众对银行体系的信心，保护存款者利益。
2.NCUIF
NCUIF的全称为National Credit Union Insurance Fund(全国信用合作社保险基金)。NCUIF于1970年建立，在国家信用合作社管理局(NCUA：the National Credit Union Administration，也于1970年成立)的管理之下，以与FDIC相同的方式对信用合作社进行保险。
(三)存款保险制度的基本内容
1.存款保险资格。美国的存款保险法规定，所有联邦储备体系的银行必须参加联邦存款保险公司的存款保险，非联邦储备体系的州银行及非会员银行或其他金融机构必须提出投保申请，经过联邦存款保险公司审查合格后给予保险资格。目前美国98％以上的商业银行都参加了联邦存款保险。
2.保险标的、费率及限额。存款保险标的是指可以获得存款保险的各种类型的存款，包括本币存款和外币存款。存款保险公司负责对所有活期存款账户、定期存款账户提供存款保险。联邦存款保险公司采取的是非全额保险，规定了最高受保额，20世纪60年代为2万美元，目前为10万美元。保险费率也是不断调整的动态费率。无论大小银行，其最高受保额与保险费率一样。
3.报告和检查制度。存款保险银行必须按联邦存款保险公司的要求上交各种经营报告和统计报表，并随时准备接受联邦存款保险公司对其经营风险的检查和调查。对那些从事违背安全性原则的业务活动和从事违法活动的银行，联邦存款保险公司有权取消其保险资格，并对其实行接管清理，以便将银行的金融风险消灭在萌芽状态。为避免由于银行被取消其保险资格而引起挤兑或金融恐慌，联邦存款保险公司对取消保险资格的银行的原有存款仍实行为期两年的存款保险，但对其新吸收的存款不提供保险。在对取消保险资格的银行的原有存款继续提供存款保险的两年内，联邦存款保险公司仍有检查和监督其业务经营的权利。
4.拯救方案。当投保银行倒闭时，联邦存款保险公司可以采取以下措施：一是资金援助。对于社会影响力大的濒临破产的银行，联邦存款保险公司通过对其发放贷款，购买受保银行的资产，或拿出一笔资金存入受保银行等方法，使受保银行起死回生，以维护存款人和银行股东的权益；二是资助、协助其他银行兼并、合并或接收已破产的受保银行；三是组织存款理赔。
(四)美国联邦存款保险制度面临挑战及其改革
在1930年到1933年间，美国每年有2000家以上的银行倒闭，而自1934年到1970年，投保银行宣告破产的每年平均只有十几家。由此可见，美国联邦存款保险制度的运作是基本成功的：从20世纪30年代到70年代末，存款保险的正面影响(防止挤兑和保护小存款机构)超过了它的负面影响(道德风险、委托代理和金融自由化而导致的高风险)。但从20世纪80年代开始，由于利率、汇率和物价水平剧烈波动，宏观经济冲击大，加之监管松懈且对失去清偿力的被保险机构没有尽早予以关闭，使得存款保险的负面影响更为明显。许多受到保险的存款机构，尤其是储贷机构陷入了失去清偿力的困境。最终，纳税人不得不提供大约2000亿美元的额外资金来吸纳巨额损失。结果，从1933年采用存款保险以来，对这一政府存款保险制度进行重大改革的要求首次受到各阶层的广泛关注。
FIRREA、特别是FDICIA的实施大大改善了银行和储贷机构的经营规则，监管当局的及时干预使得存款机构发生的损失至少在理论上由愿意冒风险的股东承担而不会扩散到存款人或FDIC，因此不仅降低了存款机构的道德风险，提高了代理人的责任，而且从根本上改变了对存款机构进行审慎监管的方式。虽然当银行失败时，FDICIA在实践中确保FDIC的损失为0的可能性不大，但该法案实施后银行倒闭数目大大下降和存款保险基金损失减少，银行业迅速恢复并获得了稳健发展，充分表明对联邦存款保险制度的改革取得了明显成效，政府存款保险制度是有生命力的。其主要内容包括限制大额经济存款和“太大不宜倒闭”政策的实施、赋予FDIC“迅速采取纠正行动”的权力以及确立了基于风险的保险费率等。
确实，在FDICIA实施后不到几年的20世纪90年代中期，严重的银行业问题已经得到了解决。当时，被联邦保险的三类存款机构的失败率和保险损失均大大减少，储贷危机所造成的保险损失得到了恢复。自此以后，银行业一直处于稳健运营的良好状态。
二、德国非官方自愿存款保险制度模式分析
德国非官方自愿存款保险制度完全依赖行业自律和市场约束进行运作。德国存款保险制度非常独特，由非官方自愿存款保险体系和政府强制性存款保险体系构成。前者是指由德国国内三大银行集团根据各自的需要在1974年以后建立的三个独立运作体系，后者则是适应欧盟在1994年实施的成员国均要建立强制性存款保险制度的要求而于1998年8月建立起来的。但是直到今天，德国的强制存款保险制度的完善还在借鉴自愿存款保险制度的许多有效做法，自愿存款保险体系的运行机制仍然是维持德国银行体系稳健的根本保证——德国已经将近30年没有发生过象其他许多国家(包括发达国家和发展中国家)那样的系统性银行危机或大银行倒闭现象。可见，德国非官方存款保险制度已经成为国际上存款保险制度成功运作的另一个典型范例。
(一)德国非官方存款保险产生的制度背景
德国非官方存款保险制度的产生与其国内的银行体系直接相关。简单地说，德国金融体系主要由中央银行、三大银行集团和专业机构组成。与世界上许多国家相比，德国金融体系的特征可以概括为：(1)德国银行传统上一直是全能银行，既经营商业银行业务又经营投资银行业务，既向家庭又向企业提供服务，是世界上全能银行的典型代表；(2)在德国的金融体系中，四大商业银行德意志银行(Deutsche Bank)、德斯德纳银行(Dresdner Bank)、科玛兹银行(Commerzbank)和Bayerische Hypo-und Vereinsbank占主导地位，无论在贸易融资还是在信用证等业务方面都起着举足轻重的作用；(3)德国的银行是分支行制，它们通过分布在德国各地的分支机构形成强大的经营网络；(4)德国银行特别是商业银行与公司部门关系相对密切，在大的产业公司中控制了大部分股份，对企业经营管理有着很大的影响力。这些特点决定了德国存款保险体系从一开始就与众不同，是一种非官方自愿存款保险制度。尽管从20世纪50年代开始德国就出现了一些地区性存款保险组织，但直到1974年赫斯塔特银行(Bankhaus I.D.Herstatt)倒闭后德国才建起了现行的自愿存款保险制度。20世纪60年代初，德国国内要求对所有存款机构进行存款担保的政治压力日渐高涨，三大银行集团为了避免比采纳一般存款制度更甚的政府干预发生，在赫斯塔特危机后各自立即建立了自己的存款保险方案，并在此基础上建立了流动性联合银行(LCB)，以便向有清偿力但缺乏流动性的银行提供流动性支持。
(二)德国非官方自愿存款保险体系构成
德国的存款保险体系分三部分组成，即设立在科隆的商业银行保护系统，设立在波恩的储蓄银行保护系统和设立在波恩的合作银行保护系统。
1.商业银行保护系统。德国于1966年建立的“共同基金”对存款者提供了一定的保护，但由于对私人存款的保护作用非常有限，因此，在1976年建立了“存款保险基金”取代以前的共同基金，并制定了存款保护的基本原则。存款保护基金的任务，是在银行发生临时或实质性的资金困难时，为保护存款者的利益向银行提供资金援助，以避免公众动摇信心；当银行倒闭时，采用直接赔偿的办法来处理，所有存款者的所得赔偿总额按该倒闭银行有责任资本的30％计算。受保护存款限于非银行客户的存款，包括外币存款和德国银行国外分支机构的存款；而同业存款、与银行经营有关人员的存款不受保护。会员商业银行按其存款的0.03％收取保费。
2.储蓄银行保护系统。该系统是联邦德国储蓄银行和汇划银行联合会于1975年建立的。银行在全国12个地区建立了地区保护基金，其职能是：当本地区会员银行不能兑现债务或资本遭受损失而陷入困境时，地区基金有责任对其进行援助，但最多不超过基金总额的15％。一般基金价值维持在会员银行资产的0.3％左右，每个会员银行每年缴纳基金的份额按其资产的0.03％计算。该系统由四部分组成：(1)地区性的“储蓄银行后援基金”，基金来源于各会员银行缴纳的款项，对有问题的银行通过贷款、担保方式进行援助；(2)各地区(全国共有12个地区)后援基金之间的相互融通，后援资金地区间的调剂；(3)各地区储蓄银行与该地区汇划银行建立的安全储备系统；(4)在后援基金和安全基金之间建立的资金融通系统。
3.合作银行保护系统。该系统成立于1977年，并设立了保护基金。其职能是：当会员银行陷入流动性危机时，保护基金通过贷款、担保等方式进行援助。基金由各会员缴纳的款项构成，每年缴纳的费用按存款的0.05％计算，如有必要可调高到0.15％，基金对会员的援助最多为100万德国马克。
(三)德国非官方存款保险制度的运作特点
德国非官方自愿存款保险体系的运作特点在三大集团内部基本相似，但在具体运行中又各自具有自己的特点。
1.存款保险的自愿性。在德国，所有开展吸收存款业务的信用机构，几乎都参加了某种形式的存款保险制度，通常这些制度是由德国银行业协会在成员银行自愿参加的基础上设置的。存款保险制度的自愿性是德国保险制度的主要特征之一。
2.不同的保险目标。德国存款保险制度的第二个特征是存款保险制度设立的初衷并不相同。例如，私人部门银行之所以参与存款保险制度，其主要目的在于保护存款人利益；相反，储蓄银行和合作银行参与存款保险制度的初衷在于保护该信用机构的流动性，其间接作用是保护存款者利益。
3.不同的保险方法。德国存款保险制度的第三个特征是不同类型的银行其存款保险制度的具体做法也有所不同。
私人部门银行参与的是存款保证基金。根据德国银行联合协会的存款保证基金的有关法律规定，参与银行必须遵守德国银行法关于资金流动性的有关要求，保证流动资金的充裕性。存款保证基金的来源主要是会员银行缴纳的年金，存款保证基金保护的范围包括非银行部门开的所有储蓄账户、工资账户、养老金账户、储蓄债券以及活期定期账户，但是不包括“见票即付债券(bonds payable to bearer)”。这一点有别于合作银行和储蓄银行的存款保证基金。
从德国储蓄银行体系来看，在其设立之初，在法律上银行的流动性最终是由银行的担保机构(例如地方政府和机构)来保证的，但是储蓄银行体系中的地区性银行还于1969年设立了保证基金，以保护非银行部门存款人的利益。因此，地区性储蓄银行设立的保证基金以及州银行和地区性中央清算转账银行的储备基金是储蓄银行体系的主要存款保险制度。
从合作银行体系来看，其存款保险制度由两部分构成：一部分是保证基金，通常采用的资金支持形式是资金捐赠或预付款；另一部分是参与保证基金的成员银行组织的“合伙保证基金(Guarantee pool)”，通常采用的资金支持形式是书面担保。合作银行其存款保证基金提供的年金一般为成员银行向客户发放贷款和预付款余额的0.5％，特殊情况下，该比例可以翻一番。
4.保险的基本共性。德国各类存款保险制度又具有一些基本的共性。首先，无论该存款是居民还是非居民，无论该存款是存在德国境内还是存在德国银行的境外分行，无论存款是本币还是外币，均属于存款保险制度的保护范围。其次，所有的存款保险制度内，保证基金均有正式的渠道和来源。再次，在发生清偿时，无论是金融机构还是存款人，均无权干涉存款保险制度的执行。
总起来看，美、德两国存款保险制度具体做法有以下不同(见表1)：(1)组织结构，美国是最早由政府出面建立存款保险制度的国家。鉴于上世纪30年代初的经济、金融危机，美国大量商业银行倒闭，1933年美国《银行法》确定了存款保险制度，于1934年1月1日正式成立了“联邦存款保险公司”，它与央行共同组成联合金融监督体系；而德国于1966年通过德国银行联合协会以合股形式对商业银行建立了“存款保险基金”，它是民办的存款保险制度，属于行业自律性质。(2)投保方式：美国要求所有国民银行和会员州银行必须投保，而非会员州银行可自由选择是否参加保险，德国则采取自愿的原则。(3)赔付金额：美国最高保额原定为每一存户2500美元，现已达10万美元；德国每个存款户受保护限额为倒闭银行资本的30％。(4)监督职能：美国联邦存款保险公司除提供存款保险外，还行使一定的监管职能；而德国的存款保险制度只允许在银行经营失败或发生危机时进行干预，不施行其余的监督职能。
表1 美、德、欧盟存款保险制度设计特征比较
德国 欧盟 美国
明确保险 是 是是
保额 股权的30％ 2万欧元
10万美元
共同保险 无 10％ 无
外汇存款保险 保险可以除外 保险
银行同业存款
不保险 不保险保险
有，但根据需要
基金 没有规定 有
征收附加资金
存款机构和政
资金来源 仅来自于银行没有规定
府共同出资
管理 非官方 没有规定 政府
加入方式 自愿强制 强制
经风险调整的
是 没有规定 是
资料来源：Demirg u c-kunt和Sobaci(2000)；谢平、王素珍、闫伟.《存款保险的理论研究与国际比较》.《金融研究》.2001.5。
无论是美国的政府存款保险制度还是德国的非官方存款保险制度基本上都是成功的，这两种类型的制度均富有生命力：
1.政府存款保险制度在改革中不断完善。从美国联邦存款保险制度的运作过程可以看出，政府存款保险制度由于不可避免政治因素的介入，极易产生对较大银行未保险的存款部分提供隐含保护，由此产生道德风险和委托—代理问题。美国在制度设计方面进行了重大改革，如限制保险范围以增强市场约束，根据不同风险征收不同保险费率，在对问题机构的处理上要根据规则行事，基本上成功地降低了政府存款保险及存款保险本身的逆向影响。
2.在特定制度和竞争性环境中完全由银行进行融资和管理的存款保险是可行的。德国非官方存款保险制度成功运作的事实证明了这一点。存款保险体系和银行协会融合为一体、存款保险组织的审计和管理权威以及与公共监管部门密切合作等均是构成德国这一模式成功运作的决定因素，抵消了存款保险设计上的其他激励不相容因素如高风险额度的负面影响，说明存款保险制度能否成功地增加市场约束、降低道德风险取决于不同设计因素的共同作用而非激励相容特征的简单加总。
3.两国模式均表明制度监管环境对存款保险绩效的影响相当大。美国20世纪80年代末和90年代初的银行业危机很大程度来自于不审慎监管，而与之形成对照的是德国制度监管环境十分良好。德国的FBSO、银行协会和审计协会有很强的监管权威，它们之间的合作与协调关系使得处理经营失败银行时坚决而迅速；此外，经济和反破产的立法倾向有助于避免道德风险。
正是基于此，许多发达国家和发展中国家在建立和改革存款保险制度的过程中，倾向于借鉴这两种模式逐渐融合的趋势。政府存款保险的优势在于其具有相对强大的政府财力后盾，而非官方制度中成员银行承担损失增进了相互之间有效监督的激励。因此，非系统危机所遭受的损失由成员银行承担，发生系统性危机时政府再进行救助，对于降低道德风险和委托—代理较为有效。
三、美、德存款保险制度模式对我国的启示
我国银行业目前存在广泛的隐含存款担保，而存款保险制度与隐含存款担保相比具有很多优势。不过存款保险制度的积极性发挥很大程度上与一个国家或地区的制度监管环境密切相关。如果一个国家的宏观制度监管环境很差，则存款保险制度的建立成本就会上升，甚至高于收益。我国目前的制度监管环境还处在变革阶段，整体上监管水平还不高。因此从这个角度看，隐含的存款担保似乎还有一个合理存续期，一下子建立一个效率非常高的存款保险制度是相当困难的。
中国究竟是要建立存款保险制度还是不建，很难有一个明确答案。从经济学意义上讲，当前我国最要紧的是要全面权衡利弊得失，将“收益是否大于成本”作为唯一判断标准；必须从总体上全面权衡隐含的存款保护和存款保险制度两者之间的得失以后，才能根据净收益大于零对存款保险制度的存在与否作出决策。
借鉴国际上存款保险制度运行最为成功的两个国家美国和德国存款保险制度的范式，综合考虑各方面因素，我国目前存款保险制度适宜选择的模式是：分步建立，即在全国性的存款保险制度建立之前，先在隐含存款担保的基础上建立一个过渡性的存款保险制度，可以分层次(或分类别)先建立低层次的、地区性的存款保险制度，然后再在这个层次上发展全国性的高级存款保险制度；可以先让内控机制较好的银行如股份制商业银行组建存款保险体系，内控差的机构等到内控机制改善后再建；也可以先建几个保险体系，然后逐渐将几个体系统一合并成一个或两个体系。无论是通过政府来实现还是通过一种非官方的形式来进行，都可以将当前中国存款保险制度的必要性与可行性适当分开，可能更容易为各方面接受。具体方案如下：
(1)国有商业银行暂且不能设立存款保险，这是由于这些银行已经存在国家信誉担保，而且在存款受到保险的股份制商业银行的竞争压力下必然会改善其经营管理，更快地适应市场发展。(2)可以先选择内控机制较好的股份制商业银行来试点组建存款保险体系，使银行间具有相互监督的激励并使存款保护具有相当高的可信度。之所以能借鉴这些制度的做法，是因为股份制商业银行数目较少(减少了搭便车的风险)、所有制结构相同、经营目标相同，这样能够创造一种共同体意识，将各个银行之间的利益紧密地联系在一起。股份制商业银行的存款一旦获得担保，一方面，与国有商业银行相比，在吸纳存款方面就不会处于竞争劣势；另一方面为我国存款保险制度的运作积累经验。(3)城市商业银行在进行改制成为股份制商业银行、经营机制和经营状况得到明显改观后再建立一个存款保险体系。当然在未建立存款保险体系之前要面对国有商业银行、股份制商业银行和外资银行的激烈竞争，因此需要地方政府的大力支持。(4)信用社的信用危机最为严重，在其成为真正的市场主体、经营机制搞活后再建立一个保险体系。最终，根据形势发展的需要，城市商业银行保险体系可与股份制商业银行保险体系合并，像美国、德国那样，单独作为一个体系运作。