少数民族地区生态文明与城市化协同发展研究_生态文明论文

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      一、我国民族地区城镇化发展历程的回眸与评析

      (一)“前工业”城镇化：新中国成立前民族地区城镇化发展

      “前工业”城镇化是指，在生产力发展水平不高，机械化程度较低的社会背景下，乡村生产和生活方式向城镇生产和生活方式转变。新中国成立前，我国西部地区城镇化水平远远落后于东部地区，到1949年底，西部地区只有20多个城市人口达到5万以上，仅占全国同等规模城市的15%左右，属于典型的“前工业”城镇化模式。这一时期，民族地区城镇化发展呈现几个特征：一是城镇功能较为单一。民族地区早期城镇主要依托军事要塞、交通中心或边贸集散口岸以及寺庙等宗教活动中心形成，如历朝历代出自设置统治机构需要或出于军事驻兵防卫需要而新筑城垒，形成了川西民族地区城镇的雏形。随着中西贸易往来兴盛而出现在古丝绸之路沿线的商埠、驿站城市等则是商贸集散城镇的典型代表。二是城镇缺乏产业支撑。民族地区自然形成的城镇为商品集散地、政治中心、宗教中心或者军事要塞，主要支撑产业为农业或者商贸业，缺乏相应的工业支撑。三是城镇聚散效应较小。这一时期城镇发展相当落后，城镇经济在整个国民经济中的比重几乎是微不足道的，如到1949年新疆仅有迪化(后更名为乌鲁木齐市)一个城市，市区面积不足10平方公里，人口仅有近10万人。因此，很难通过城镇发展带动农村经济社会发展，实现城乡经济社会结构转型，城镇的集聚效应和扩散效应基本不存在。

      (二)“跨越式”城镇化：1949-1966年民族地区城镇化发展

      新中国成立以后，经过“一五”计划建设和“三线”建设，我国西部民族地区城镇数量迅速增长，城市非农业人口数量大幅增加。在“经济恢复”时期，西部民族地区城市由1949年的13座迅速增加到1952年的32座，是全国同一时期城市数目增长最快的地区；城市市区非农业人口，由1949年的281.80万人，增加到1952年的452.97万人，年均增长达17.1%。这一时期民族地区城镇化发展的特征是：(1)重工业支撑民族地区城镇化跨越发展。随着新中国成立后我国经济的逐渐恢复和工业化的全面展开，尤其是在“一五”期间以苏联援助的156个建设项目为中心的、由限额以上的694个建设单位组成的工业建设，有力地推动了西部地区的工业化和城镇化进程，西部迅速出现了一批依托矿业和工业项目而兴起的新型城市。(2)中央政府是城镇化跨越发展的主推力量。民族地区工业基础相当薄弱，自然经济占统治地位，为了响应新中国成立后的重工业优先发展战略，在民族地区矿产资源比较丰富的地区建立了一些重工业，这些重工业的建立可以说完全依靠外部力量拉动形成，这就使得少数民族地区的城市发展表现出了强烈的非经济性，“自上而下”的特点十分明显。(3)小城镇对农村经济的辐射不强。这一阶段，民族地区的小城镇仍然规模小、功能单一，基本上是履行行政职能，对于农村经济带动及辐射作用与实际需求还相差甚远。尤其是，在经济体制上模仿苏联高度集权的行政命令型的经济管理方式，制约了民族地区城乡资源的流动融合，使得小城镇如同在民族地区农村镶嵌的“孤岛”。

      (三)“逆”城镇化：1966-1977年的民族地区城镇化发展

      1966年“文化大革命”开始后，大批知识青年上山下乡，不少干部被下放到农村，导致城市经济明显衰退，城市人口机械增长已成负值，出现逆城镇化现象。如至1979年，云南仍然仅有4个城市，城市化率反而比1949年下降了3.64%。新疆也只有设市城市8座，城镇人口276.44万人，占总人口比重为22.87%，反而还要低于1959年的水平。总体来说，该时期民族地区城镇化发展的主要内容是减少城镇人口和撤销部分城镇，城镇发展速度不断后退。20世纪50年代末的“三年大跃进”时期，大炼钢铁、赶英超美的狂热工业运动促使中国的城镇化出现了非连续性和突变，民族地区也不例外。由于急于求成，国民经济发展受到“左”的指导思想的影响，农业人口大量涌入城市搞工业建设，城市人口处于失控状态。这一时期，基本建设投资规模过于膨胀，少数民族农村青壮年劳动力大炼钢铁，粮食产量连年减产，农产品生产无法满足城镇居民生活的需要，这种虚高速发展的城镇化超越了当时的生产力发展水平，无法维持下去。然而，从1961年开始，国家利用行政手段大力压缩城镇人口，出现了人口城镇化水平的大回落。同时，受政治因素影响，“大跃进”导致的城市人口超常规增长和“文化大革命”时期的长期停滞，民族地区城镇化呈现非连续性和突变的特点，暴露出城镇化发展与经济发展、社会进步的非适应性。

      (四)“快速”城镇化：1978-2002年的民族地区城镇化发展

      改革开放以来，我国民族地区城镇化与全国情况相似，从压抑已久的状态中逐步苏醒过来，经过一段时间的恢复性增长，开始逐步进入与经济发展水平相适应的合理增长轨道。这一时期微观政策放活推动城镇化“快速”发展，比如乡镇企业异军突起，农村二、三产业向城镇集聚，推动了农村集镇和小城镇的快速发展，尤其是1984年中央颁布了新的户籍管理制度，允许农民自带口粮进城务工经商和进镇落户，又调整了60年代以来的城镇建制标准，从而使小城镇的数量急剧增加。另外，地方政府和市场是城镇化“快速”发展的主导力量。在城镇化进程中，中央政府自上而下的拉力明显减弱，地方政府成为拉动城镇化的主导力量。农村改革给予农民流动迁徙和重新择业的权利，一直被压抑的市场力量得到释放，农民迅速向非农产业转移，进城打工、兴办乡镇企业、从事非农产业等活动既增加了农民收入，也极大地推进了城镇化进程。但改革开放以来，东部沿海地区优先发展的非均衡区域发展战略，西部地区投资(包括城镇建设投资)和经济发展速度的提高幅度均低于东部地区，导致西部农村剩余劳动力大规模地向东部流动，从而影响了民族地区城镇化均衡发展。

      (五)“转型”城镇化：2002年至今的民族地区城镇化发展

      2000年后，我国经济发展进入“调整产业结构、地区经济结构和城乡经济结构”为重点的转型阶段，城镇化发展也相应转变为“大中小城市和小城镇协调发展”的新阶段。截至2008年年底，民族地区城镇总人口为13996万人，城镇化率达到38.32%。总体考量，我国民族地区已经处于城镇化发展的中期阶段。其中，城镇化程度最高的是重庆市，城镇化率已达到49.99%；城镇化程度最低的是西藏自治区，也有22.61%。由于我国实行了沿海、沿江、沿边和内地中心城市全方位开放的政策，内陆民族边境城市迅速发展。内蒙古自治区满洲里市、吉林省的珲春市等构成我国东北地区对外开放的中心，广西壮族自治区的南宁、凭祥、东兴和云南省的昆明、畹町、瑞丽和河口是我国西南部重要口岸。西北的伊宁、博乐、塔城等也被列为对外开放的沿边城市。然而，民族地区城镇化在转型过程中也涌现出新情况新问题：(1)城镇化区域差距不断拉大。随着西部大开发的实施，国家从政策上扶持了西部地区产业的聚集发展和基础设施建设，推动了西部地区城镇经济的发展和城乡经济社会结构的融合转型，加快了西部地区城镇化的发展，但与东部地区相比，城镇化率仍然差距悬殊。例如，东西部市镇非农业人口占总人口比例的区域差异在逐渐扩大，由1986年的1.47︰1上升到2002年的1.7︰1。与全国的城镇化水平相比，2008年民族地区的城镇化率处于较低的发展水平，低于全国水平7.36个百分点，低于东部地区18.4个百分点，低于中部地区4.6个百分点。(2)城镇化自我发展动力不足。在分税制改革后，城镇化开始成为民族地方政府的新增长点，但由于地方政府单一推动城镇化机制，导致城镇多以本地资源开采为主，工业结构雷同，对农业劳动力的吸纳有限，无法形成自我积累和自我发展的动力机制。(3)生态环境遭到严重破坏。民族地区的经济发展主要是通过发展产业来带动小城镇经济的发展，但同时小城镇在发展经济时也产生了一定的生态环境问题，在西部地区脆弱生态系统的背景下，以此引起的生态环境问题现象较严重。

      二、我国民族地区城镇化发展现状：基于综合评价指标体系的测量

      (一)民族地区城镇化发展综合评价指标体系构建

      从民族地区城镇化发展的内涵出发，我们选取对民族地区城镇化发展产生重要影响的不同侧面因素，构建反映民族地区城镇化发展现状的量化评价指标体系，包括经济、社会、生态三个方面共48个单项指标。经济方面主要考虑民族地区城镇化发展的经济基础指数、经济产出指数和经济发展指数；社会方面主要考虑民族地区城镇化发展的社会生活指数、社会保障指数、社会人口指数、社会协调指数和社会安定指数；生态环境方面主要考虑民族地区城镇化发展的人居环境指数、资源利用指数和生态容量指数。我们采用层次分析法作为主观赋权方法，熵权法作为客观赋权方法，在二者基础上通过综合集成获得民族地区城镇化发展量化评价指标的综合权重值，并采用极值标准化对各个评价指标的初始数据进行标准化处理。

      (二)民族地区省域尺度的城镇化发展评价

      (1)民族地区省域尺度的城镇化发展量化评价模型

      依据计算得到的民族八省区城镇化发展量化评价指标的标准化值和指标综合权重，运用多指标综合评价法模型计算民族八省区城镇化发展综合评价值，计算公式为：

      

      (2)民族地区省域尺度的城镇化发展量化评价结果及分析

      

      图1 民族八省区城镇化发展量化评价综合指数

      从城镇化发展综合评价指数和排名来看(见图1)，内蒙古自治区和新疆维吾尔自治区城镇化发展综合评价指数超过0.5，城镇化发展综合水平分列民族八省区第一名和第二名，这与近年来两个自治区社会经济快速发展，积极进行产业结构调整，促进区域城镇化快速发展战略有直接关系。云南省和广西壮族自治区的城镇化发展综合评价指数介于区间0.4—0.5之间；青海省和宁夏回族自治区的城镇化发展综合评价指数介于区间0.3—0.4之间，两个省区城镇化发展水平相当。排在最后一位是西藏自治区，其城镇化发展综合评价指数为0.2914，该省区的城镇化发展水平很低，主要是受到城镇化发展区域自然环境条件和社会资源禀赋条件影响所致。

      从经济评价指数看(见图2)，内蒙古自治区的经济评价指数排在第一位，而且远远超过民族地区其他省区。这主要是在区域城镇化发展过程中，区域经济的发展发挥着举足轻重的作用，而内蒙古自治区在城镇化发展经济评价的经济基础、经济产出和经济发展几方面的指标值都显示较高水平。其次，新疆维吾尔自治区、云南省和广西壮族自治区城镇化发展的经济评价指数相近，三省区城镇化发展的经济驱动基本持平。宁夏回族自治区、青海省和贵州省城镇化发展的经济评价指数水平较低，西藏自治区为最低，表明在区域城镇化发展过程中，区域经济发展不能够为城镇化发展提供强劲的驱动力，该四省区的经济发展迟缓一定程度上阻碍了区域城镇化发展。

      从社会评价指数来看(见图3)，新疆维吾尔自治区的社会评价指数排在第一位，但是和广西壮族自治区、内蒙古自治区的评价指数相差不是很大，都超过了0.2的水平，而其他五省区的社会评价指数也都在0.1—0.2的区间内，指数也相差不是很大。这表明民族八省区城镇化发展量化评价的社会评价方面的社会生活、社会保障、社会人口、社会协调和社会安定等方面存在一定差异性，但差异不是很大，进而社会因素对民族地区城镇化发展差异性潜在的影响相比较小。

      从生态环境评价指数来看(见图4)，云南省、青海省和广西壮族自治区三省区生态环境评价指数相近，在0.12—0.14区间内；其他五省区的生态环境评价指数都在0.09—0.11区间内；可见民族八省区城镇化发展的生态环境因素差异性也较小。总体来看，区域经济因素对民族八省区城镇化发展影响要高于社会因素和生态环境因素。

      

      图2 民族八省区城镇化发展量化评价经济评价指数

      

      图3 民族八省区城镇化发展量化评价社会评价指数

      

      图4 民族八省区城镇化发展量化评价生态环境评价指数

      (三)民族地区市域尺度的城镇化发展量化评价

      

      图5 民族八省区各地市城镇化发展综合评价指数

      从城镇化发展量化评价总体排名来看(见图5)，内蒙古自治区的阿拉善盟排在民族八省区市域城镇化发展量化评价的第一位，这主要是由于该地区人口相对稀少，城镇人口所占人口比重大；另外，该地区经济、社会、生态环境大部分投入都来源于中央政府和省政府的财政转移支付，致使城镇化发展的各项评价指标相对水平较高，进而计算所得城镇化发展综合评价指数较大。类似的还有排在第二位的宁夏回族自治区的石嘴山市、排在第五位的广西壮族自治区的防城港市和排在第十位的新疆维吾尔自治区的昌吉回族自治州等。而民族八省区省会城市只有新疆的乌鲁木齐市、宁夏的银川市和内蒙古的呼和浩特市排进前十名，分别名列第三、第六和第八名。总体排名较前的地区的经济评价指数都比较高，包括经济基础评价指数、经济产出评价指数和经济发展评价指数，这表明民族地区城镇化的发展离不开经济发展的支撑，只有强大的经济实力做后盾，区域城镇化的快速发展才会持续稳定。

      (四)量化结果简评

      城镇化发展水平不仅仅体现在城镇人口占总人口的比例，还体现在城镇体系是否合理、城镇吸纳劳动力等生产要素的能力、城镇规模等诸多方面。尤其，民族地区最宝贵的资源禀赋是良好的生态环境，城镇化发展不能只追求城镇化率的提高，还应该正视发展中存在生态恶化问题。

      (1)民族地区的城镇多以内向型自我服务职能为主，相互间联系不紧密。县域中心城区大多以行政管理型、农业服务型职能为主，经济集聚和扩散作用不强。民族地区由于自然条件限制，难以形成大中型城市，现有的小型城市、建制镇的要素聚集和辐射能力普遍较弱，难以有效带动腹地经济发展。另一方面，城镇体系内部需要形成合理的分工协作关系。

      (2)城镇建设盲目无度。由于管理理念的落后，民族地区的城镇建设往往缺乏长远、合理、统一的规划，低水平重复建设严重，城镇内部土地利用结构不合理，基础设施建设、管理服务比较滞后。与此同时，城镇规模呈现无序扩张，使得本已稀缺的农业、牧业用地大量被侵占，这不仅造成很多地区水土流失、草原退化等生态问题，同时极易引发各民族群众之间的利益冲突，影响民族团结。

      (3)城镇居民的思想观念、生活方式依然落后。城镇化发展的最终目的是为了满足人的需要，“人”的城镇化不仅是指户籍的转变，更重要的是人的观念、生活方式转变。民族地区由于经历现代化的时间较短以及传统思想观念所具有的封闭性、交流的障碍性等因素的影响，社会经济生活中的很多方面还存在着大量的封建残余，城镇居民的生产生活方式和思维习惯依然保留着许多落后的、过时的方面。

      (4)城镇化推进的“软件”滞后。首先，社会思想、文化习俗等非正式制度对民族地区的影响较大，许多群众甚至政府部门的市场意识、竞争意识不强，这正是民族地区体制机制创新滞后的根本原因。体制僵化压制着经济发展的活力，造成民族地区投资渠道狭窄、招商引资困难、人才流失严重等一系列问题。值得注意的是，城镇化的发展必然对人们的传统思想观念造成一定的冲击，迫使人们接受现代化的思维、生活方式。然而，民族文化传统是民族发展的灵魂，无视民族特色的城镇化最终将走向衰落。

      三、生态文明与民族地区特色城镇化协同发展进路

      (一)民族地区城镇化发展的理念更新

      (1)西方生态观及城镇化模式演变：从“人类中心主义”到“生态中心主义”

      从工业革命以来的两个半世纪是西方社会经济发展最为快速、城镇化最快速的时期，而支撑这种发展的生态观是“人类中心主义”。随着人类改造和利用自然形式的多样化，其强度也越来越大，人力迅速成为地球上除了水和风两大自然营力之外的第三营力，人与自然间的伙伴和合作关系烟消云散，而代之以征服者与被征服者的关系。就是纯粹从人类利益的角度来判定世间一切事物的价值，认为人类文明的每一种进步都是征服自然的结果，对方付出必需的代价是合情合理的事。这种城镇化是建立在人类中心观下的城镇化模式，其主要特征为城市低密度蔓延、私人轿车为主导的机动化、化石燃料为基础、一次性产品泛滥等，其结果是资源短缺、环境污染和生态破坏等诸多全球性环境问题的扩展。

      20世纪60年代，为了改变传统城镇化所带来的各种毁灭性问题，西方部分科学家开始反思人类中心主义带来的发展困境，提出自然中心主义，主张用一种非增长的社会来代替目前增长的社会。该理论的主要特点包括：强调人类适应自然这一客体底版、该理论主张推行实行城乡环境保护和实现城市经济零增长的战略，该理论的提出是以西方发达国家城镇化发展的程度为背景的，其客体中心论的思路必然带来对他国特别是发展中国家城市自然生态环境的人为破坏。因为在目前历史条件下生态中心主义的城镇发展必然以其他国家的城市生态环境的牺牲为代价。

      (2)少数民族城镇化的哲学境界与追求：从“万物有灵”到“生态文明”

      我国西部生态脆弱区无法走东部城镇化发展模式的老路。少数民族的人与自然观具备生态文明的基础。在长期的生产生活过程中，少数民族形成了一整套处理人与自然关系的世界观和方法论，这些世界观和方法论蕴含着朴素的人与自然和谐的思想。对许多少数民族而言，其认知范式的核心就是人类与自然万物“同源共祖”。人类与自然万物“同源共祖”的观念是这些民族认识人与自然关系的起点和重要基石。如哈尼族有几则讲述人类与自然起源的神话传说。其《天、地、人的传说》讲，人类与虎、鹰、龙等动物都是先祖“塔婆”所生的同胞兄妹；《神和人的家谱》讲，人类与“会跑的野物”、“会爬的野物”、“会飞的野物”都是先祖“梅炯恰”所生的亲姐妹；《俄八美八》讲，人类与飞禽、走兽、花草、树木都是先祖“阿妮”所生。苗族古歌《枫木歌》讲，枫树生蝴蝶妈妈，蝴蝶妈妈生人类及其他动物。侗族古歌《人类的起源》也认为，最初的人和动物是兄弟。纳西族东巴经神话《署的来历》讲，人类与自然(即“署”)是同父异母的兄弟。尽管各民族传说中的“共祖”各有不同，甚至同一民族不同支系的“共祖”也各有差异(如有20余个支系的哈尼族)，但有一点却是惊人的一致：人与自然万物(动物、植物等)有一个共同的本源和始祖，都是地球大家庭的兄弟姐妹。神话传说是这些民族“形象化的历史”或“保存关于过去的回忆的宝库”。

      少数民族生态观是从“万物有灵”到“生态文明”的跨越式道路。如果更进一步地培养“人与自然和谐”的新观念，充分发挥各族人民保护生态环境的普遍性和自觉性，就能够在传承传统文化的同时，实现建设生态文明的目的。生态文明的核心就是“人与自然的协调发展”，它以人与自然协调发展为行为准则，通过建立健康有序的生态机制，实现经济、社会、自然的可持续发展。有学者指出：“从心理学的角度讲，生态平衡要走出进退维谷的境地，就必须引进一个‘内源调节’机制，在动态中通过渐进式的补偿，在推动社会发展的同时，达成人与自然的和解。而这个‘内源’就是‘心源’，就是人类独具的精神因素。人类的优势，仍然在于人类拥有精神。”以贵州的生态文明建设为例，除急需解决科技、法律等问题外，还应在各民族中培养“内源调节机制”，使保护生态成为一种价值观和世界观。而在少数民族传统文化中，人与自然同根同源的意识根深蒂固，例如，侗族将杉树视为“杉仙”；苗族将枫香树视为“祖母”；彝族将桫椤视为“图腾”。彝族文献《宇宙源流》认为，宇宙万物都是由气形成的，首先形成的是天地，然后形成了日月、星辰、昼夜、年月、寒暑，并由此化生了万事万物。苗族则称枫树为“豆民”，即“祖母树”。传说，远古时期，枫树芯中飞出一只蝴蝶，生下12枚蛋，其中一枚孵出的便是人类始祖姜央。布依族还有给孩子认“保爷树”的习俗，逢年过节，父母都会带上孩子专门用米酒、糯米、鸡等物品祭祀“保爷树”，并在树上粘贴纸钱、鸡血，祈求保佑孩子福寿康宁……如果在尊重各民族文化传统的基础上，重新审视民族生态观在生态文明建设中的现实意义，大力培养“人与自然和谐”的新观念，就能从根本上破除人们长期固守的陈旧思想。

      (3)中国特色社会主义生态文明观及其城镇化要求：从“片面发展”到“科学发展”

      生态文明的提出要求我们在生态伦理上将“人类中心主义”、“自然中心主义”、“生态中心主义”有机整合、辩证统一起来，形成人与自然和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的生态伦理形态，主张人类不应该是自然的征服者和主宰者，而应是自然的一部分，既要维护人类的利益，又要维护整个生态系统的平衡。

      生态文明的提出要求我们创新发展模式，破解发展难题，循环经济就是一种新的发展模式，通过发展循环经济达到物质文明与生态文明的共赢。基于对生态环境的理解和认识，人类在经济发展过程中经历了三种模式，代表了三个不同的阶段。其本质上是一种生态经济，倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式，遵循“减量化、再使用、再循环”原则，以达到减少进入生产流程的物质量、以不同方式多次反复使用某种物品和废弃物的资源化的目的，强调“清洁生产”，是一个“资源—产品—再生资源”的闭环反馈式循环过程，最终实现“最佳生产，最适消费，最少废弃”。发展循环经济符合中国传统天人调谐的理念，是建设生态文明的基本模式。

      生态文明的提出要求我们在区域发展中要充分考虑生态环境的承载能力，即生态阈值。环境的净化能力和承载力是有限的，一旦社会经济发展超越了生态阈值，就可能发生灾难性的后果，并且这个后果是不可逆的。生态阈值，即环境容量，是指某一环境区域内对人类活动造成的影响的最大容纳量。大气、土地、动植物等都有承受污染物的最高限制，就环境污染而言，污染物存在的数量超过最大容纳量，这一环境的生态平衡和正常功能就会遭到破坏。

      (二)生态文明贯穿民族地区特色城镇化发展的路径

      推进新型城镇化是中国特色的城镇化建设新格局，是贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的重要任务。党的十七届五中全会通过的“十二五”规划则在“十一五”基础上又进一步提出，要优化城市化布局和形态，加强城镇化管理，不断提升城镇化的质量和水平。党的十八大报告中在关于加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式中提出了“一个中心，六个强调”。以上表述是对我国新型城镇化发展趋势和路径的高度概括，是对民族地区特色城镇发展的指导性文本阐述。

      (1)民族地区特色城镇化的总体目标

      我国民族地区幅员辽阔，地区差异大，有的人口稠密，有的却地广人稀，大部分地区自然生态环境恶劣，道路交通等基础设施滞后。边远少数民族地区城镇化起点低，城镇体系结构不完善，尤其是城乡二元问题突出，城镇化质量不高。民族地区城镇化的特殊性决定了民族地区城镇化的发展既要遵循城镇化发展的规律，又要符合民族地区的实际。一是要确定合理的城镇发展战略。依据少数民族生态脆弱区的特点，构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。二是以保护生态环境为原则推进城镇化。少数民族生态脆弱区在城镇化建设中必须以尊重自然、保护自然为原则，按照城镇的资源环境容量，确定合理的城镇规模，充分保护物种多样性、自然地形风貌、历史社区特色、文化遗产等具有正外部性的不可再生资源。三是城镇的建设中要充分体现民族社会、文化、习俗等特征。民族文化和民族习俗是各民族世代传承的宝贵遗产，城镇的现代文明生活方式要与之融合，才能吸引当地各民族聚居，城镇才能蓬勃发展，城镇的发展才有重要依托。在相应的政策设计方面要充分考虑少数民族地区的特殊性，特别是少数民族地区人口聚集、城镇和产业发展的特殊性，通过制定比其他地区更加优惠的特殊政策来促使资金、人口向城镇聚集。四是重视文化教育、加强农牧民的职业技能培训。少数民族脆弱区城镇化过程中最突出的问题是广大农牧民由于各种条件的限制，学习机会少，教育水平低，文化科技素质低下，思想观念保守，从而影响区域城镇化进程。要加大农牧民的技能培训，提高农牧民的自我发展能力和就业竞争力。

      (2)完善民族地区特色城镇化发展的时序安排

      我国中西部民族地区的城镇比总体上落后于全国城镇化水平，各民族地区之间的城镇化也极不均衡：贵州、青海、宁夏等三个省区处在城镇化准备阶段，广西、内蒙古、新疆、云南等四省区已进入城镇化发育阶段，而西藏城镇化进程几乎尚未启动。①民族地区特色城镇化有其自身的运行规律和成长机制，它也不是一个孤立的过程，始终处于错综复杂的诸多因素的影响与作用之中。民族地区经济发展水平是特色城镇化的决定性因素。同时，在经济发展基础上成长起来的城镇化会对经济发展产生深刻变革。由此我们认为，经济发展和产业结构调整是民族地区特色城镇化的关键，应当在深化民族地区产业结构转型升级的过程中，有步骤有计划的推进城镇化。

      第一步，以特色农业夯实城镇化发展的物质基础。民族地区农业是经济社会发展的前提。农业的发展能向城镇提供富余的劳动力、粮食和工业原料，特色城镇才能得以建立。农业生产水平的提高是农村城镇特别是小城镇形成的必备条件之一，而非农产业的发展是城镇产生的动力。相反，西部民族地区由于特殊的地理环境、气候特征，通常具有一些稀缺的特色资源。珍稀特色和野生特色就是重要特征之一。西部民族地区交通闭塞，信息不通，且这些珍稀资源的分布相对零散，这使其开发成本偏高，开发难度较大，从而阻碍和制约了西部民族地区经济的整体发展。

      第二步，“人口聚集”与“市场孕育”双轮驱动城镇化快速发展。市场经济与城镇化互为依托，相互支持。从20世纪50年代开始，随着行政区的完善和建制的需要，民族地区城镇体系基本形成了省、市(地)、县三级，以乡、镇为核心的小城镇也有了一定发展。但这些城镇的产生大多不是商品经济发展到一定阶段的产物，而是在高度集中的计划经济条件下，按照行政建制的要求，以政府部门所在地为基础形成的。这些城镇在发展过程中虽然也集中了一些经济活动和生产要素，有些还发展成为重要的经济中心。但这些城镇要么是以“外嵌入”的形式发展起来的，因而与当地经济没有多少联系，而是自成体系，自我循环，没有成为商品集散中心和贸易中心。还有一部分城镇的政治和社会功能突出，经济功能较弱，在发展过程中逐步形成了消费中心，而消费品又主要依靠区外输入，没有带动本地区商品经济的发展和市场的繁荣。此外，从人口和基本规模看，民族地区大城市少，中小城市多，城镇的辐射能力差。②从我国民族地区实际出发，特色城镇化的建设与发展，亟须形成统一、开放的市场经济体系。一是要激活农村小城镇的辐射功能，在一定范围内将各种生产资源和要素聚集起来，使生产与消费相结合，建设规模化和专业化商品生产和流通体系，以形成具有民族地区特色的产品市场和要素市场；二是要打通农村城镇市场网络系统，将城市与农村统筹联系起来，把封闭和分散的农村市场纳入到以民族地区城市为中心的统一开放的经济体系中；三是根据民族地区市场总体运行的状况，区分不同地区、不同层次的经济体系，采取灵活的宏观调控政策，引导生产、流通和消费向民族地区倾斜，减少生产的盲目性和市场波动的风险，保证市场经济的稳健运行。

      第三步，以“城乡一体化”总体推动城镇化跨越转型。农村城镇化建设能调整农村产业结构，优化资源配置，促进少数民族地区农业现代化的实现和城乡经济社会的协调发展。少数民族地区由于自然条件、经济基础、社会历史等方面的原因，生产专业化程度低，劳动生产效率差，在生产过程中很容易造成浪费。同时，少数民族地区产业结构分布也很不合理，农业的比重过大，第二、第三产业发展严重滞后。通过农村城镇化建设，可以有效地调整农村产业结构，促使农村的土地、资本、人力资本等生产要素从劳动生产效率低的产业、行业向劳动生产效率高的产业、行业转移和流动，从根本上改变大量的农村人口固守农业找饭吃的传统格局。③实现民族地区农村工业化，当前要以城镇为支点。相反，促进城镇的发展，特别是它的量的增长和功能的发挥，反过来也体现农村工业化水平。那么，民族地区应该以工业、旅游等产业为支撑，使城镇集聚现代的科技力量，形成民族特色的商业文化中心，以现代产业工人为主体的城市，才具有更强的辐射力，对周围农村起到带动作用。当新型城镇达到适度规模之后，在周围可以形成若干城镇，为农村生活的城镇化创造了必要条件。

      (3)以牧区为基础优化民族地区特色城镇化的空间布局

      一是着力提高牧区城市群的综合承载力。因此，牧区城镇化要按照主体功能区划分的空间结构的总体要求，加快郊区化和城市群周边农村地区城镇化进程，明确各自区域的功能定位，优化空间布局，促进产业转型和功能提升，提高城市群的综合承载能力。例如，要加强西安、兰州、银川等大城市的基础设施建设，扩大其人口容量和经济实力，充分发挥其辐射和带动作用，积极培育以西安和兰州为核心的沿陇海——兰新线展开的城市群。当前，可以考虑放开城市郊区(旗、县)、周边中小城市和小城镇的户籍限制，鼓励城市群人口和产业向周边辐射，加快牧区交通网络构建，优先发展城市和城郊公共交通和大容量的轨道交通，推进基础设施建设、农牧产业布局、草场环境治理、要素市场、劳动就业和社会保障等基本公共服务一体化，吸引进城农民工在郊区(旗、县)和周边城镇生活，并通过快速交通体系到城区务工，甚至实现就地就业。

      二是打造若干龙头型大城市。民族牧区要着眼于扩大城镇规模、调整产业结构、完善城市功能、优化生态环境，增强大型城市的吸引力、辐射力和综合服务能力，率先实现区域一体化。目前要抓好中心城区的扩容和环境改善，以建设现代化大都市为目标，强化政治中心、经济中心和科教文化中心功能。西部地区牧区要根据龙头城市发展趋势，积极引导这些城市向高端形态——国际型城市方向发展。与此同时，要集中力量加快民族地区牧区盟市所在地中心城市建设，打造区域性的中心城市，使这些区域中心城市成为第二梯队大城市，通过城市的跨越发展推动牧区城镇体系不断向高端形态迈进，带动地区综合竞争力的提升。

      三是以农牧民市民化为重点，发展主体功能完善的中小城市。中小城市是民族地区牧区城镇体系的主体。我国牧区中小城市发展不足严重制约了城镇化发展。当前要鼓励和支持牧区中小城市和小城镇扩容，着力解决中小城市集聚效应不够、就业岗位不足、公共服务均等化困难等问题，大力加强其对牧区农民工大规模市民化的吸引力和吸纳力。总体上看，我国牧区中小城市发展的总体思路是，积极建立一批城市主体功能完善、承载农牧民市民化能力较强、与周边城市群协调发展的中小城市，使这些城市发展成为扩大内需、加快农民工市民化的主要载体，以及参与城市群产业分工、承担大城市功能疏散的主要载体。对于具备条件的中等城市，在条件允许的情况下可以再鼓励其发展成为具有较大辐射能力的大城市，以稳步、有序推进。

      四是有重点地发展联动城乡的特色小城镇。牧区自然、社会经济条件差异大，要以发展经济为核心，以增加城镇居民收入为目标，充分利用资源优势和各种人文、自然景观，适应农牧业发展的模式，建设不同类型的，与当地产业化紧密联系的特色城镇。牧区城镇(中心集镇)建设规模、建设内容相对较小，但作用巨大，所以城镇建设模式要因地制宜，以人口流向来选择城镇建设方向。发挥牧区已有集镇的特点，因势利导，充分利用历史上长期形成的农畜产品贸易、地理区位、交通等有利条件，加快基础设施建设，建设有特色的小城镇。小城镇是民族地区牧区城镇体系的重要组成部分。未来小城镇发展的总体思路是通过政策引导，建设一批经济实力强、发展机制活、联动城乡统筹、吸纳农牧民就业的特色小城镇。以内蒙古为例，蒙西地区，建议在大城市与城市群带动下发展一批产业支撑能力较强、公共服务较好、与大中城市形成合理分工的重点小城镇，有条件的小城镇通过行政区域调整可以发展成为具有活力的中小城市。而在蒙东地区，可以结合小城镇发展的区位条件、资源禀赋和经济基础等方面优势，有选择地发展有潜力的小城镇作为承担农村牧区公共服务的载体与联动城乡统筹发展的节点。同时还要发展具有边疆特色的沿边小城镇，进一步开发开放边疆地区，使之发展成为民族团结、经济繁荣和和谐稳定的重要窗口。④

      ①参见宋才发：《民族地区城镇化建设及其法律保障研究》，北京：中央民族大学出版社，2006年，第156-161页。

      ②黄健英、黄涛：《民族地区市场发育的历史基础分析》，《黑龙江民族丛刊》2001年第1期。

      ③廖乐焕：《推进农村城镇化进程，促进少数民族地区新农村建设》，《贵州民族研究》2006年第5期。

      ④张学刚：《内蒙古城乡关系中存在的问题与对策建议》，《理论研究》2010年第6期。

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