城市化模式的新发展——以江苏为例的分析，本文主要内容关键词为：江苏论文,为例论文,新发展论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、由城镇化向城市化的提升
农业、农民和农村问题是中国现代化的基本问题。改革以来，城乡收入差距呈扩大的趋势，这在很大程度上反映了城市化进程的相对滞后。从80年代中期算起，在我国大规模的城市化已经有15个年头，城市化滞后的问题仍然非常突出（甚至是在城市化水平较高的苏南地区）。这种现实要求我们重新审视城市化的内容和战略。
现在城市化通常是以城镇人口占总人口的比重作为指标衡量的。应该说，这种衡量指标是有理论依据的。诺贝尔经济学奖得主库兹涅茨将城市化定义为：“城市和乡村之间的人口分布方式的变化，即城市化的进程。”（库兹涅茨，1989第1 页）持否定态度的托达罗也是从人口迁移的意义上定义城市化的（托达罗，1988）。按照这个指标来衡量我国的城市化水平，可以发现我国的城市化水平明显低于世界平均水平。1998年全国城市化平均水平为30.4%，低于世界平均水平（47%）16.6个百分点。江苏1998年城市化率也才仅31.5%，但是江苏同年人均GDP 已超过1万元人民币（大于1000美元），制造业占GDP的比重已经达到50%， 如果与钱纳里发展模型的城市化标准（表1）相对照，就可以发现，在这种程度上的人均GDP和工业化水平，江苏的城市化水平应该是65.8%。可见仅以人口比重衡量，江苏乃至全国的城市化水平都被大大低估了。
表1 钱纳里发展模型的城市化和工业化率
人均GDP(美元) 城市人口占总人口比重(%)制造业增加值占GDP比重(%)
400 49.0 27.6
800 60.1 33.1
1000 63.4 34.7
大于1000
65.8 37.9
资料来源：钱纳里：《发展模型1950—1970》
现在需要进一步指出，仅仅以人口比重来说明城市化水准是不够的。城市化水平不仅有这种数量指标，还有质量指标和功能指标。以城市化的质量和功能指标来衡量，我国的城市化水平更低，即使是在苏南这样的城市化水平相对较高的地区也是如此。城市化的质量和功能指标可以在分析过去单一的人口转移的遗留问题中得到说明。
将城镇人口比重作为城市化水平的衡量指标，反映的是城市化初期的指标。就是说在二元经济条件下推进经济发展的主要途径是农业人口从土地中转移出来进入工业等非农部门。我国特别是江苏农业人口向非农人口转变的一个重要特色是农民通过发展乡镇企业自己转移自己。相应地城市化主要不是农民转向现有的城市，而是农民在发展乡镇企业的同时就地发展小城镇。这就是当时所流行的农村人口离土不离乡（镇）的模式。于是城市化就被改为城镇化，并进一步发展为小城镇化。城镇化在苏南等发达地区起过重要作用，在今天的广大的尚未开发的农村地区可能还会起作用，但是必须指出的是，用小城镇化替代城市化概念所产生的负效应将会越来越明显。星罗棋布的小城镇产生的不可持续发展问题已经逐渐显露出来：一是城镇分散达不到规模经济，城镇太小，聚集不起服务及设施建设的合理规模，形不成城市功能，由此使城镇不可持续发展。二是处处建城镇，造成耕地大量流失，农村地区污染严重，大量亦工亦农人口存在，阻碍农业规模经营的进程，由此加剧农业的不可持续发展。三是由于城镇分散，特别是许多县级城市因小城镇过多分散了人气，难以成为一个地区的经济中心、市场中心、信息中心，由此使农村城市化的目标难以实现。江苏等乡镇企业发达地区的产业结构普遍存在的服务业发展缓慢的问题，也可以从这种小城镇模式得到说明。服务业需要依托一定规模的消费者，城镇太小聚集不起服务业的规模。
小城镇化所产生的最为严重的外部不经济是：虽然它加速了城镇的发展，却在很大程度上抑制了大中小城市的发展，80年代以来江苏大城市的实际增长率就低于全国平均水平，作为城市化密集地区，大城市的比重也低于发达国家的水平（表2）。
表2 江苏与发达国家的大城市发展比较 （%）
50万人口以上城市人口数占总人口比重
日本25.8
英国16.9
美国12.2
德国14.6
法国11.1
荷兰16.5
江苏10.33
其中:100万人口以上城市人口数占总人口的比重
日本20.1
英国13.6
美国7.9
德国7.8
法国5.8
荷兰0
江苏6.03
在乡村小城镇建设用地铺张浪费的同时，大中城市的建设用地受到严格控制，根据江苏省城市建设年报， 全省城市人均建设用地面积 64.81平方米／人，而国外城市一般为120—150平方米／人， 美国的纽约和芝加哥分别为140平方米／人和180平方米／人，即使是人口十分密集的东京也达到80平方米／人。
应该看到城镇只是一个地域概念，城镇化只是强调农业人口进入城镇。单凭城镇人口比重衡量城市化水平是不完整的。推动城市化的内容不能简单地归结为增加城镇户口居民，这种可以通过行政途径解决的问题是最容易不过的，如果单纯依靠行政途径增加城镇户口居民，或撤乡建镇增加城镇人口，都会造成虚假的城市化，可能会忽略了本质意义上的城市化质量提高的问题。
但是城市不只是地域概念，市场是其基本功能。根据城市化内涵，城市化要由突出人口流动转向突出功能提升，不仅包含城镇化的内容，更要突出其成为市场中心、信息中心、服务中心、文化教育中心的内涵，特别要关注其经济能量的聚集度和对整个区域的辐射力。与此相应，城市化水平的衡量不仅应该只用城市人口比重这一“量”的指标，还应有反映城市功能提升的“质”的指标，即反映市场化和社会分工程度的指标，指标可以包括第三产业比重、基础设施水平、现代化及市场意识等。特别要求城市通过服务业成为主导性产业以还城市以本来面目（市场中心）。
因此广义的城市化包含城镇化，它是城市化的初期阶段，而在本文所突出的城市化则是比现有的城镇化更高阶段的城市化。虽然当前全国许多地区还处于城镇化阶段，而在城市化已达到较高水平的经济发达地区，城市化战略的重点应该由以发展小城镇为特征的城镇化转变为以现代化内容的城市化，强化城市功能，提高城市质量，推进城乡整体现代化。
二、城市供给与城镇城市化
马克思、恩格斯曾专门论述城市形成所起的带动生产方式变革的作用：“在再生产的行为本身中，不但客观条件改变，例如乡村变为城市……等等；而且生产者也改变着，炼出新的品质，通过生产而发展和改造着自身，造成新的力量和新的观念，造成新的交往方式、新的需要和新的语言。”（注：马克思恩格斯全集，（第46卷上）人民出版社，第494页。）美国城市地理学家Friedmann认为城市是“革新的中心地”、“发展机遇的环境”。（Friedmann，1973 ）发展极理论的奠基者佩鲁更是把城市看作是区域发展的发展极。他指出，由于城市的带动作用增加了地区差别效应。地理上集中的综合产业极（城市）“改变了它直接的地理环境：而且如果它足够强大，还会改变它所在的国民经济的全部结构。作为人力、资本资源的积累和集中中心，它促进了其他资源集中和积累中心的产生。当这样两组中心通过物质的和智力的高速公路相互联系在一起时，广泛的变化在生产者和消费者的经济视野和计划中就显示出来了。”（佩鲁，1998）
带动一个区域发展的发展极是城镇还是城市？实践证明，城市是经济能量集聚地，是人流、物流、信息流和资金流的集聚地，是主导产业的集聚地，因而是区域的发展极。推进区域经济协调发展的重要路径是依靠作为经济中心的城市现代化带动周围地区的增长，从而推动整个区域的现代化。已有的城市化理论是以已经存在城市为前提的，城市化过程也就是农村人口向城市转移的过程。而在我国的许多落后地区，与其他发展中国家一样，城市供给严重不足，就是说，在相当大的面积的范围内没有达到一定规模的城市，在这里从何谈起城市化。“百万民工大流动”从一定程度上反映城市缺乏。因此，在这样的落后地区城市化要以建设新城市、增加城市供给为首要内容。
分析我国不同区域经济文化发展水平的差距，可以发现地区差距的一个重要原因是城市供给的差距。就像江苏的苏北地区经济发展水平落后于苏南，其原因是城市供给严重不足，得不到经济发展要素和经济能量的集聚。苏南地区城市化进程较其他地区快，其中的一个重要原因就是这里本来就是我国城市密集的地区，除了上海这个特大城市外，还有苏州、无锡、常州等经济较为发达的中等城市。而在广大的苏北地区，城市不仅在数量上供给不足，其发展水平也不高。受此制约，苏北的城市化进程相当缓慢。因此在苏北这样的经济欠发达地区，城市化先要增加城市供给。
城市供给不仅仅是数量问题，更是质量问题。在相当长的时期中我国的城市化理论特别强调小城镇的作用，因而在现实中有意无意地限制了城市发展，从而减少了城市供给。
小城镇伴随乡镇企业发展，曾经解决了农业劳动力就地转移的大问题。但是，小城镇的发展道路承接了现存的城乡关系和粗放型增长方式，在苏南地区，虽然其小城镇星罗棋布，但仍然存在城市供给不足的问题。小城镇分布过密，城镇平均规模远低于欧美等国家的规模（见表3）。 小城镇无法获得工业、第三产业发展所需的人口聚集效益和规模效益，聚集不起市场和服务功能。与现代经济相联系的第三产业更以城市规模为条件，文化教育、金融保险、房地产业、信息服务业等均适于在城市发展。在节约资源、经济合理性等方面小城镇均无优势而言。
表3 江苏各地区的城镇分布及国际比较
地区 城镇密度(个/千平方公里) 城镇常住人口平均规模
苏南
15.62.65万
苏中
11.81.84万
苏北
5.8 2.59万
英国
1.6 10万
日本
1.7 14万
美国
0.9 3万
注：城镇包括城市、县城和建制镇。
资料来源：顾小平等编：《江苏城镇发展报告》，东南大学出版社，2000.6。
陈雯等，1999：《国外发达地区城市化形式与江苏城市化发展》，南京地理与湖泊研究所集刊，第14期。
现有的小城镇与城市的差距也决定了小城镇无力担当区域发展极的重任。小城镇大部分居民是从农业劳动力转化而来的，居民生活方式和城镇建设档次上也处在城乡过渡阶段，小城镇“城不像城，乡不像乡”，与农村发展乡镇企业“村村点火、户户冒烟”的状态相适应。作为参照系的发达国家，大城市和城镇之间除规模差别外，在公共设施质量、购物娱乐环境、道路信息系统方面差距甚小，这种城镇真正是分流大城市人口的“蓄水池”和向农村传播大城市文明的“接力棒”。我国小城镇与大中城市在公共设施建设方面的差距，以江苏为例，电话普及率小城镇只有大城市的1／8，人均道路面积只有大城市的1／6—1／7，质量上更是无法相比。显然，小城镇星罗棋布不等于城市供给充足。小城镇也可以集聚经济能量和要素，但无论从理论上还是实践上都可以证明，在一个区域内由小城镇集聚起来的经济能量和要素，不可能达到该区域城市所集聚的要素和能量。原因是有许多能量和要素要在城市达到一定规模后才能进入和发挥效应。
基于以上分析，城市在改造传统农业推进农村现代化方面的发展极作用，小城镇是无力替代的。但是，我们可以在已有小城镇基础上找到增加城市供给的路径，这就是推进城镇城市化，就是城镇化与城市化的衔接。其要求是：城镇成为城市现代化要素向乡村扩展和辐射的中间环节。农村城镇的城市化水平直接影响城市现代化要素向农村的扩展和辐射能力。推进城镇城市化，特别要关注县城（包括一部分大县的中心镇）的建设，强化其城市功能。具体要求是经济能量和产业的极化。就如佩鲁所说，它要成为人力、资本资源的积累和集中的中心，成为综合产业极。它要成为区域中的商贸中心、服务中心。
苏南城市化的实践已经证明，非农化和城市化的进程是相伴的。农民进城与农民建城是同时进行的。城市化需要城市人口的聚集、经济能量的聚集。特别是需要农村居民像自己投资建乡镇企业那样来自己投资建城市。因此这一过程需要加快城市户籍制度改革步伐，建立与市场经济体制相适应的城市户籍管理办法，打破人口流动的禁锢，使更多的农业人口转移到城市。让农民自由地进入县城和中心镇务工经商，自谋职业，自建（购）住房，并承担相应的义务。当然实现城市人口聚集的基础和前提是城市经济能量的积聚，能够提供更多的就业机会。
城镇城市化首先要求城镇的集中。作为城市的城镇和小城镇有规模的区别。达不到必需的规模，聚集不起服务业，聚集不起市场，聚集不起人气也就不成其为城市。城镇中建起的各类市场和服务设施也不可能达到规模经济。城镇集中要更多地依靠经济手段的调控，要注意自然形成的中心，依靠行政手段是建不起城市的。国外许多国家的小城镇数量也在减少，基本上要经历一个自然变化的过程。日本从1962年至1982年，町村数从2955个减少到2604个，这是由于农村中年轻人走空了，高龄人口增加，地区纳税人口减少和财政崩溃，种种服务设施因服务人口太少而效益下降，以至赤字太多，只能减少或撤除，给当地带来极大不便，迫使当地逐步撤并一些町村。
城镇城市化要求突出城市为生产服务的功能，其中包括市场功能、信息功能、金融保险通信等方面的服务功能。因此建城市不仅仅是建居住环境，城镇城市化的首要内容是功能建设，是市场建设，是城市的服务功能建设。
城镇城市化的一个重要含义是指农村居民在城镇能够享受到城市人的物质和文化生活方式，引导农村地区的群众从旧的生活方式中摆脱出来，让更多的农村居民享受城市文明。因此城镇城市化，就是要以现代城市观念来建设城镇，使之发展成为新型的小城市。具体地说，要提高小城镇规划和设施建设的标准，特别要加快小城镇互联网等信息传播通道的建设，为小城镇营造高质量、高标准的生产生活环境。一些近郊城镇可以结合城市郊区化进程，吸收大城市转移的人口和产业，成为大城市的卫星城，直接接受城市文化和城市观念的辐射。
城镇城市化需要城镇也具有开放功能。因此城镇城市化建设的重要方面是城乡加快交通通讯通道的建设，这对城乡一体进入现代化起着先行作用。
三、城市现代化
观察现代化国家可以发现，城市是现代化的中心，是科学技术和文化思想的策源地，是先进社会生产力和现代市场的载体。城市在区域经济和社会发展中的主导地位在现代经济中越来越明显。但是由于现有的城市现代化程度不高，市场中心的功能不突出，城市服务功能弱，对周围地区带动力太弱。这种状况在全国较为普遍。
城市现代化进程缓慢与指导思想相关。长期以来我国对城市的定位基本上是生产型城市，即相当长时期所强调的是由消费型城市转变为生产型城市，生产型城市又归结为工业城市。在工业化的初期阶段，发展城市工业对推动我国的工业化起了重要的历史作用。但是随着城市工业的发展，由工业集中所产生的污染、拥挤等城市病越来越严重。特别是在工业制成品普遍进入买方市场后，城市失业问题也越来越突出。现在可以说，工业比重越高的城市越是落后。而且，随着农村工业化和小城镇的发展，城市地位越来越下降。
进一步分析，城市现代化水平不高还有两方面原因。一方面是在计划经济年代，新建、扩建、改建一个城市，全部由财政负担，决定了增加一个城市人口，国家就要多出一个人的各种补贴，多一个人的供应，就多一份财政负担；在经济并不发达的过去，结果必然是对城市的发展建设进行严格控制，特别是对大城市的严格控制。为保证有限资金生产性使用，抑制消费型的第三产业的发展，城市设施普遍陈旧落后。另一方面改革开放以后，城市化变成城镇化，小城镇成为城市化的重点，城市发展受到各个方面的限制，由此分散了本应在城市聚集的经济能量。
从现代化的角度给城市定位，需要明确城市作为经济中心的内涵。过去在短缺经济年代，城市成为经济中心是因为它是工业中心。现在工业制成品成为买方市场，工业中心不再是经济中心，只有是市场中心才能成为经济中心。
城市化与其产业基础相关。过去的城市化以工业化为基础，现代城市化则以服务业发展为基础。因此现在强化城市市场功能与提高城市中服务业比重相关。表4显示， 江苏各大中城市第三产业比重虽然近年来有所提升，仍远远低于发达国家和地区的大城市第三产业的比重（它们一般在70%以上）。这是造成中心城市经济运行低效益，对地区经济发展带动力太弱的主要原因。城市化的关键不是人口流动和集聚，而是提升城市功能，变工业型城市为贸易型、服务型和消费型城市。
城市实现上述功能转变涉及城市产业结构调整：第一，要通过城市产业结构重组，将城市工业向周边小城市和城镇转移，使金融、贸易、信息、服务、文化教育等第三产业向大中城市集中。第二，积极吸引包括乡镇企业在内的公司总部及营销中心进入城市，使城市由工厂林立转向公司林立。第三，要抓住中国进入WTO的机会，积极创造条件， 以更加开放的环境吸引外资银行、保险公司、贸易企业、电讯公司和各类高科技研发中心进入中心城市。吸引外国服务业进入的环境不仅仅是政策环境，更为重要的是基础设施和服务环境。城市越是开放，越是国际化，现代化程度越高。因此城市现代化依赖于现代化的城市设施支撑。其中包括建设高质量的金融、交通、通讯、供水、能源供应等体系，加快信息网络和城市信息港中心的建设；改善住房供给，提高住房质量，建立完善的住房新制度；建设高水准、多层次的现代市场，强化市场网络和完善保证市场正常运行的机制等等。
表4a 江苏部分城市市区的第三产业比重（1997年）
第三产业占GDP比重 第三产业就业人口比重
(%)(%)
南京 48.18
45.6
无锡 43.64
36.9
徐州 42.54
33.4
常州 36.62
38.2
苏州 39.17
37.1
南通 36.95
38.9
盐城 41.04
39.8
扬州 42.45
33.8
宿迁 29.86
31.9
表4b 国内外一些大城市市区的第三产业比重
第三产业占GDP比重 第三产业就业人口比重
(%)(%)
纽约(1989)80.00 86.70
巴黎(1988)72.70 77.90
东京(1988)72.50 70.00
汉城(1989)68.90 63.20
香港(1990)73.20 63.30
北京(1997)59.56 57.7
上海(1997)48.41 46.9
广州(1997)55.13 53.8
城市现代化进程不可避免会伴有新的城镇化（我们把它称作现代城镇化），城市中心区积累了大量不合理用地以及过分拥挤、环境恶劣等问题。改变这种状况的可行途径是通过土地置换，使大量工业、普通住宅等偿付租金能力差的用地从中心区退出，进入城镇，为金融、商务及公共建筑的进入提供空间，从而促进城市中心区的功能更新。如果说，传统的城镇化是农业剩余劳动力的转移场所的话，现代城镇化则是城市工业的转移场所，城市人口的转移场所。显然，传统城镇化依附于农村，现代城镇化则依附于城市。因此可能形成城市的产业分工：中心城市聚集服务业，卫星城市和城镇聚集制造业。
现代城镇化反映城市功能、生活方式的扩散以及城市文化在更大范围的传播。目前卫星城镇功能还很不完善，许多活动要依靠中心区，因此在新城镇化的过程中，要注意解决社区的功能组织问题，特别是要有教育、医疗、购物等基本的服务设施，应该让其形成一个相对独立的单元。发达国家的城镇化以高速公路和小汽车发展为前提，我国一时做不到，但建设中心区与卫星城镇之间的快速公共交通通道、城市快速干线及完备的基础设施则是十分必要的。
前一阶段以发展小城镇为主要内容的城镇化基本上是自下而上推进的。现在无论是城市现代化还是城镇城市化，都需要自上而下推进：一是在城市的层次上自上而下，强调中心城市的作用，通过中心城市的功能定位、市场发育和网络建设，增强中心城市的集聚与扩散作用，通过中心城市的现代化，推动城镇及其外围地区的现代化。二是要加强统一规划和政府引导，依据经济社会发展战略和区域规划，明确各类城市的功能定位和空间组织结构，统一规划、协调区域性基础设施建设，为城市市场扩大及市场网络建设创造条件。
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