税费改革后农村土地管理的问题及对策分析，本文主要内容关键词为：对策论文,税费改革论文,土地管理论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革被誉为建国后我国农村继土地改革、家庭联产承包责任制之后的第三次重大改革。税费改革对于减轻农民负担、改善党群干群关系、促进农村经济发展与社会稳定具有重要意义。但是免征农业税以后，农村的经济社会发展也面临着新的矛盾。这些矛盾也体现在农村的土地管理方面。从乡镇政府看，税费改革使乡镇财力受到严重影响，与之相配套的乡镇体制改革大幅度进行人员分流，部分乡镇干部“政治上没前途，生活上没奔头，工作上没干头”的心态有所抬头，乡镇政府的行政能力有所下降，导致乡镇政府在农村土地管理方面的职责阙如；从农村土地的直接管理者——国土资源局及其派出机构土管所看，一方面要确保国家保护耕地政策的落实，另一方面却是经济发展带来的“圈地热”，以及税费改革后自身利益的受损，如何在国家利益与自身利益的博弈中保持平衡，是一个巨大的考验。从农民角度看，农业税费的减免使农民种田不仅实现了“零负担”，而且还能够得到国家的粮食补贴资金，土地收益大大增值，土地成了农民手中的香悖悖，从而导致一些地方出现了农民争田要地的现象，也使部分农户人多地少的矛盾日益突出。这样一方面是农村土地问题纠纷的增多，但另一方面却是农村基层管理的弱化，一强一弱必然使当前农村土地的管理问题更加突出。笔者通过对咸安区的调查，认为解决当前农村土地管理方面存在的诸多问题，只有通过建构农村土地管理的公共服务体系才能有效解决。
一、税费改革后农村土地管理存在的问题
1、乡镇土管所入不敷出
“上面千条线，下面一根针”形象地反映了我国乡镇政府在国家政治体制中的地位，也表明了它在贯彻国家政策中所面临的困境。我国历来实行“十分珍惜合理利用土地和保护耕地”的国家政策，但是1994年实行分税财政体制后，传统农区的县乡财政困难增大，因此就有了“吃饭靠财政，发展靠圈地”的说法。调查发现，咸安土地管理体制的改革使咸安区国土资源局在城区的土地管理职能基本丧失，城区的土地管理职能收归咸宁市国土资源局，由此造成了财务收支的巨大差额缺口。咸安区国土资源局在农村地区的土地管理基本上是处于亏损状态。它在乡镇的派出机构土管所是事业性单位，其支出主要是靠收入供给的，而由于土地管理权限在区级人民政府，乡镇是不能够储备土地的，乡镇土管所只有靠在农村的土地收益来增加收入。但自从农村税费改革后，基层政府基本上不能够从农村收取任何费用，就拿农村建房来说，根据一份咸安区贺胜桥镇的《个人建房用地审批呈报表》中的收费内容来看，在税费改革之前农村村民如果想要建房，其应付的有关费用栏目包括土地补偿费、耕地开垦费、耕地占用税和其他共四项收费项目，但是自从省国土资源厅2002年10月宣布执行农民利用集体土地建房只收取5元工本费以后，乡镇国土资源管理所的行政资金缺口就更大。以近三年的情况为例，2002年收入为58万元，而行政经费为133元，人平1.32万元／年，差额75万元；2003年收入63万元，而行政经费为147万元，人平1.46万元／年，差额84万元；2004年收入69万元，而行政经费为158万元，人平1.56万元／年，差额89万元。乡镇国土资源管理所承担着农田基本管理工作，为了进行农村公共服务管理，形成了行政经费负债92万元。各乡镇土管所的经费完全由咸安区国土资源局统收统支，在存在巨额行政经费和债务财政压力下，乡镇土地管理所能否维持其公共服务提供者的身份就是一个未知数。
2、农地征用纠纷愈演愈烈
改革开放以来，我国经济高速发展，在这个发展阶段中，占用耕地是不可避免的。在这个过程中就引发了当前农村中一个最重要的问题，即农村土地的征用。在土地征用过程中，相关利益者有农民、农村集体组织、中央和地方政府、开发商和投资商。在所有相关利益者中，农民是最弱的一方。如果没有强有力的政策法规予以保护，农民的利益无疑将会受到各方面的蚕食。调查发现农民对征地不知情是普遍存在的问题。相当一部分农民认为一些地方政府部门以及集体经济组织在对农民集体所有的土地进行征用和转让过程中，暗箱操作，未能和被征用对象进行及时的沟通和协调，甚至存在一些违反农民意愿的强制行为，同时一部分农民不能够认识到征地给当地经济发展带来的好处，拒绝与开发商签订征地合同，漫天要价，这种情况给当地的招商引资带来了很大的麻烦，很不利于当地的经济发展，所以土管部门认为，国家在制定土地征用标准时，应该有明确的标的，与此同时，在土地征用过程中，对于农民的态度应该实行少数服从多数的原则，从而利于征地工作的展开；其次，对于不同的土地应该实行分级征地的原则，不同的土地应该有不同的征用补偿标准，从而提高土地的利用价值。
3、农村违规建房此消彼长
税费改革后，湖北省国土资源厅宣布执行农民利用集体土地建房只收取5元钱工本费以来，农民负担确实大大减轻了，农村的国土管理工作也因此出现了一些新的问题。首先，土地观念发生变化。一部分农民认为建房规费取消，就可以随意在耕地上不批强占，未批先占，少批多占，批东建西，而且这种现象有愈演愈烈的趋势。出现这种情况的原因一方面是因为农民不知法，不懂政策，误解政策，例如，很多农民就认为既然农业税费已经取消了，土地承包30年不变，那么土地也就是自己的了，在自己的土地上建造什么那就是个人的事情，和别人没有什么关系。在我们的调查中，存在这种想法的农民有很多。其次，缺乏必要的法律手段来制止农民违规建房，在实际操作中也没有具体可行的措施去制止。例如部分外出打工的农民春节回家时把房建起来，然后又出去打工，这类情形给土地执法监察工作带来了难度，主要表现在调查取证工作难，法律文书送达难，从而影响案件的执行效果[1] 并且，大多数房子都是农民倾其一生所得才建立起来的，基于人情方面考虑，土管部门也不可能去拆除农民的房子，也没有权力拆除农民的房子。这就给土管所在保护耕地方面的工作带来了不利的影响。土管所由于经费所限，对土地的规划、管理、保护和利用常常不到位。现在对农民违规建房没有办法，对于农民在耕地中的乱搭乱建，基本上是处于真空状态，没有人管理。
二、税费改革后农村土地管理问题的原因分析
1、基层政府在土地管理过程中遭遇“政府失败”
“政府失败”的概念是美国学者布坎南提出的，他认为公共决策失效、政府的内部性和寻租行为等导致了政府失败。将公共选择理论应用于分析我国基层在土地管理中的行为，可以认为，在我国委托——代理的土地管理体制下，作为代理人的地方政府受到利益机制驱动及其他因素的影响，过多地关注当地经济发展及组织或者自身利益，忽视农村土地管理的外部性，致使其他社会成员的经济福利不断下降。公共产品的特殊属性决定地方政府应该肩负提供公共产品的使命，但是政府也具有“经济人”属性，并不存在作为政府决策目标的广泛意义上的“公共利益”，在公共决策中，政府并不总是按照公共利益进行选择，公共决策往往是各种特殊利益集团的“缔约”过程。特别是1994年税制改革后，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政，充分“调动”了地方政府征地的积极性。1998年以后，土地出让金大幅度增长，2002年达到2416.8亿元。目前，全国建设用耕地每年250万—300万亩，如果按人均1亩地推算，就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地。据估计，目前完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达5000万人。[2] 在大规模的城市征地过程中，暴露出政府与民争利，农民土地权益得不到保障，因此，在目前有关征地的法律制度尚未完善的背景下，政府决策对耕地保护具有重要的影响，关键在于政府如何选择决策。
2、农村土地制度的结构性缺陷为侵害农民土地权益留下了制度空间
首先，我国现行的农民集体所有实质上是一种所有权主体缺位的所有制。农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《土地管理法》和《农村土地承包法》中都有明文规定，但是，在集体所有制下，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。土地集体所有制的基本内涵是，农民作为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的成员权，但并不拥有按份分割农地所有权的权利。这就致使村民捍卫集体土地产权的意识薄弱，为“公地悲剧”的上演提供了结构性的空间。其次，由于农村土地所有者缺位，在现实中农村集体土地的控制权总是落在集体“代理人”的手中，国家征地面对的是村集体，参与征地谈判的往往是几个主要村干部。既然村（组）集体的土地产权是“残缺”的，在强大的国家权力面前，村干部选择顺从国家意志、与政府“合谋”不啻为一种理性的选择，从而低价征地得以顺利进行。最后，农民集体土地征用款，特别是征地补偿费直接发放给村集体，为某些乡村干部截留和挪用打开了方面之门。在发展集体经济，大搞基础设施建设的幌子下，部分乡村干部及其亲友利用手中掌握的权力和独占的信息，化公为私、肆意侵蚀，实现集体资产的大规模转移。
3、农民组织化程度不高，谈判能力和博弈能力较弱
《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。《村民委员会组织法》的目的就是保障农村村民实行自治，发展农村基层民主。而农民要维护自己的权利，不仅要靠政府，更重要的是要靠农民自己的组织，虽然法律规定村民委员会是由村民选举出来代表和维护农民利益的组织。但是，在现行体制下，村党支部在村庄的核心领导地位是不容置疑的，并且与乡镇政府与村委会的指导—协助关系不同，乡镇党委与村党支部间是命令—服从关系。村党支部处于整个工作的领导地位，村委会通常是协助党支部开展工作，在党员占有村民代表总数的相当比例的情况下，党支部作出的决定一般都能在在村民代表会议中得以落实。特别是近年来村委会“准行政化”趋向比较突出，尤其是大规模的合村并组，导致原先作为村民“生活共同体”的村民小组（生产队）的作用被肢解，使得村民利益的天然纽带被阻塞，村委会在凝聚村民意志、维护村民合法权益等方面作用被大打折扣。
三、建构土地管理的政府公共服务体系是解决问题的关键
1、土地权利上收，进一步完善省以下国土资源管理垂直管理体制的改革
土地中的耕地是不可替代、极为宝贵的稀缺资源。严格保护耕地、促进集约用地，是国土资源管理工作的首要任务。而土地也是国家最重要的、可调控的资源。实行国土资源管理垂直管理体制，有利于国土资源工作的宏观调控作用得到强化，就可以有针对性地进行资源供应管理。各地国土资源管理部门人员将主要由上级国土资源管理部门管理，这将有效保证政令畅通。市、县国土资源主管部门一律为同级政府的工作部门，其机构编制和工作经费仍由同级人民政府（行署）管理；全省统一实行市辖区包括经批准的省级以上开发区设分局、跨乡镇按区片集中建立国土资源所，分别作为市、县国土资源主管部门派出机构的管理模式，其机构、编制上受市、县人民政府管理；省国土资源厅派驻农垦、森工系统的国土资源部门由原来的三级派驻体制改为一级派驻、全线垂直的体制，同时建立国土资源经费保障体系，将各级国土资源主管部门经费纳入同级财政预算，确保国土资源管理工作正常运行。如果能够贯彻落实中央关于实行省以下国土资源垂直管理体制的决定，那么将限制地方政府的权力范围，地方政府那种“以地生财”的好日子可能将一去不返。
2、建立公共财政体制，为土地管理提供坚实的后盾
政府公共服务体系的建构，需要相应的公共财政制度，在资源稀缺的情况下，政府采取什么样的公共服务政策才能使资源达到最有配置，这就需要相应的公共财政体制作支撑。公共财政制度就是确保政府按社会公众的集体意愿提供公共物品满足社会公共需要的经济活动或分配活动的基本规则。地方政府特别是乡镇政府在农村的土地管理中屡次侵犯农民权益，除了权力得不到有效监督外，一个重要的原因就是基层政府财权和事权的严重脱节，农业税费的改革，使城乡一体的税费体制成为可能，但这也大大减少了乡镇的财政收入，乡镇承担着我国农村基层几乎所有的经济政治社会任务，其所履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需基数大、增长快而无法压缩，但是其行政经费却始终匮乏，这就必然导致乡镇政府在体制外进行“权力寻租”。而农村耕地的保护，土地流转市场的形成都需要乡镇政府提供相应的服务才能更好地运转，但是在乡镇财力严重透支的情况下，其不可能也不会去为农民提供其所需要的关于土地的公共服务。因此目前的公共财政体制的建设迫切需要向乡镇延伸，以全面加快公共财政体制转变的过程。
3、进一步完善农村村民自治，加快农民的组织化建设
村民自治是宪法规定的保障农民权益的制度。村民自治与农村土地的关系就在于农村土地所有制实际上是村民自治的经济基础，国家对村民自治的制度性和战略性安排，已经使村民委员会事实上掌握了农村土地的裁量权。但是村民委员会在与地方政权的亲密接触和利益连带中逐渐蜕变成完成政府摊派任务，推行政府行政命令的帮手。因此要重新还原村民自治的本来面目，充分发挥其村民利益代表人的作用和功能，必须改革和完善当前村民委员会的选举和运作方式。事实上，新通过的《村民委员会组织法》已经对实践中行之有效的民主选举方式予以了确认，包括村民直接提名候选人、实行差额选举、设立秘密写票处，设定罢免程序以及对破坏选举的处理等。如何将法律的条文落实为具体的实践，关键是民主选举的监督和保障问题。这需要县乡级地方政府为农村的村民自治提供一个良好的发展平台，其对村民自治的作用应止步于指导与协助上，不能演变为行政领导关系，保持村民自治的独立性[3]。同时在发展村民自治的同时，应该大力发展农民的利益组织，只有将农民有序地组织起来，才能抗衡村民委员会的侵权行为。