我国地方预算改革主流模式的比较分析，本文主要内容关键词为：预算论文,主流论文,模式论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国财经改革的诸多成就，有许多源于地方政府的开拓性探索。中国作为一个幅员辽阔的单一制大国，地方预算改革显得尤为重要，地方预算管理也需要在公共财政理论指导下完成自我创新的过程。
以1999年初河北省启动“预算管理改革方案”和同年9月财政部提出“改变预算编制办法，试编部门预算”为标志，我国的预算管理制度创新进入了“中间扩散型”与“供给主导型”并存的阶段。由于制度创新中，各种制度缺失以及制度移植的环境差异，导致地方预算改革距离取得更大的成功，仍旧面临着某些需要跨越的重要“关卡”。
一、简要的改革现状描述
20世纪90年代中期，实行分税制财政体制以来，地方财政收入增幅逐步回落；与此同时，地方在政策和资金上必保的项目却逐年增加，致使一些地区的财政收支矛盾日益严重。因此，在分税制财政体制大体界定了各级财政“预算盘子”总规模的前提下，各级地方财政开始对自身“蛋糕”的“具体吃法”倾注更多的“热情”，由此掀起了新一轮地方预算改革的浪潮。
截至2004年底，地方36个省级单位本级全部编制了部门预算，412个地方市级单位中，推行部门预算的有365个，覆盖面达88.6％(有25个省所辖地市全部推行部门预算)；2864个县级单位中，推行部门预算的有1798个，覆盖面达62.8％(有11个省所辖县区全部推行部门预算)。在项目支出管理上，全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市中，已有23个建立了支出项目库，覆盖面达63.9％。在统筹预算内外资金管理上，除贵州省外，均已在省级部门中开始推行综合预算。
二、当前地方预算改革的两大主流模式比较①
综合比较当前各地结合自身实际推进的预算管理制度创新，其中较具代表性的主要有以河北省为代表的“制度规范型”部门预算改革、以广东省为代表的“阳光财政建设”等两大主流模式。
(一)制度规范型的部门预算改革——河北模式
20世纪90年代末期，河北省在审慎考虑的基础上，终于打响了地方预算改革的攻坚战。河北省的改革模式，以其全新的模式设计、严谨周密的运作程序、科学规范的管理方法、功能强大的现代化支持系统，基本构建起了社会主义市场经济体制下的预算管理框架，以至于在财政预算管理中曾经一度出现“预算改革看河北”的说法。
河北省的部门预算改革在预算编制方法上采取标准收入法、零基预算、综合预算、标准定额等方法，在编制程序上实行的是“三上三下”。其突出特点是：预算管理运行机制充分依靠制度作为保证；部门预算改革过程中，十分注重制度建设，预算管理的制度化、规范化程度相当高，因而不妨称之为“制度规范型”模式。河北省的预算改革有两大制度体系作为保障。
1．预算管理制度体系。2002年，河北省建立省级预算管理制度体系。主要从制度管理的角度，以规章制度的形式对新预算模式的表现形式、基本内容、职责划分、运行机制和管理程序等进行规范。制度体系包括四个层次：第一层次为预算管理的基本制度，主要确定河北省预算管理的基本模式、机制、方式和方法。第二层次为预算管理的程序性制度，主要对预算管理各个环节的运作程序和各部门(单位)的职责做出规定。第三层次为资金预算管理制度，主要对财政专项资金的使用和管理加以规范。第四层次为预算管理的监督制度，主要对预算管理活动的各个方面，以制度条文形式进行监督。
2．预算管理技术规范标准体系。2003年上半年，河北省建立了预算管理技术规范标准体系。主要是从技术角度，对预算的编报、审核、执行、决算等有关方面的信息资料、管理技术等制定统一的标准。主要包括四方面内容：第一，部门预算信息系统技术规范。第二，部门预算和功能预算文本技术规范标准。主要对预算的文本样式、结构、内容、技术表现形式等进行规范。第三，部门预算正常公用经费支出定额标准。主要是对部门公用经费的项目、分档、单项支出标准和整体定额等内容进行规范。第四，项目预算技术规范。主要对财政专项资金使用划分不同类型的项目，建立项目库，制定相应的项目预算文本格式。
(二)绩效导向型的“阳光财政”——广东模式
回顾中国部门预算改革的历程，广东省为之提供了很多有益的探索与尝试。2001年制订实施了《广东省预算审批监督条例》，2002年广东省人大常委会设立预算监督室，2003年广东省十届人大一次会议上拿出了一份长达605页的“广东省省级部门预算单位预算表”，囊括了省政府所有的102个部门年度预算。这些举措一时轰动，备受赞许，预算监督被称为广东省人大监督的“利剑”。广东省的改革有两个明显特征：
1．具备了绩效预算的雏形与构架。广东省在部门预算改革中初步引入了绩效管理的理念，尝试建立财政资金绩效评价制度，并把评价结果作为预算安排的重要依据。部门在申报项目时，要提出绩效目标，在项目实施完成后，对项目执行结果进行自评，财政抽查并选择重大项目进行综合评价。2004年成报省政府批准后印发了《广东省财政支出绩效评价试行方案》。广东省人大财经委与财政厅对2002-2003年16个市2000所山区、老区小学改造专项资金使用情况进行了评价，对2001-2003年16个重点贫困县公路建设专项补助资金使用情况考核了绩效。
2．突出立法监督机构的地位。广东模式中，人大的审查监督作用非常突出。《广东省预算审批监督条例》规定，在人大召开的45日前，向人大财经委提交预算草案，并根据财经委员会的初审意见进行修改，于省人大会议举行的10日前向大会筹备处提交预算草案和有关材料，使人大能够更好地行使对预算的审批监督权，使人大代表对省级所有部门的预算情况均有全面的了解。2004年针对人大代表对部门情况及相关财政知识不了解，审议预算困难的问题，向代表增加提供预算草案名词解释、部门的机构设置职能和人员编制情况等说明材料，从2002年起，预算超收安排、预算调整均按程序向省人大常委会报告。
(三)简要的比较分析
1．突出立法监督机构的作用，强调“约束”与“明确”导向的古典预算原则②。在地方预算改革进程中，各地都不同程度地突出了立法监督机构的主导地位。至2005年初，全国4368个省级部门中，已有2044个向省级人大报送部门预算。同时，除西藏、浙江和江苏省外③，其他33个省、自治区、直辖市和计划单列市各省级部门，已经向人大报送包括基本支出和项目支出明细项目情况的综合预算。
在地方预算改革中，通过各级人大对预算管理流程的全方位介入，按照依法理财的原则，以预决算审查报告为制度平台，已经初步构建起了预算编制、执行、监督相互分离又相互制衡的、与具体国情相适应的地方预算监督制衡机制。
2．预算公开与整章建制交相辉映。通过对两种模式的比较分析，广东模式的主旋律是以预算公开打造阳光财政，河北模式则通过强化立法监督机构的外部控制和财政部门的内部改革，逐步实现财政预算管理的制度重构。二者之间之所以产生制度变迁上的路径差异，有其社会经济发展层面的原因。
广东作为中国改革开放的窗口，二十多年来始终领时代风气之先，其财政实力与公众的民主监督意识较强，在制度演进中，推进以预算公开为标志的阳光财政建设，具有一定的非正式制度规则作为基础。
而河北省作为中国的老工业基地，长期的财政制度规范化运行已具有一定的路径依赖性。在预算改革中，通过强化立法监督机构的作用，逐步推进预算制度的重塑过程，以成文法规的形式约束利益相关主体的行为，也是符合历史因素与逻辑结果的现实选择。
3．二者均体现了规范预算流程、细化预算管理的发展方向。无论是河北模式还是广东模式，都凸现了规范预算管理流程，细化预算的基本取向。这一改革路径，也对其他地方的预算改革产生了深远影响。
按照新的预算模式，财政资金的分配和使用是公开、民主和透明的，政府、财政和部门的理财行为受到较大约束。早编细编预算，将预算编制到部门和项目，大大增强了预算的透明度、公平性和约束力。在新模式下，财政资金分配和使用行为在政府、财政和部门每一环节部都有严格的制度约束，预算的法治性、约束性增强，从而有效地规范了政府理财行为。
三、当前地方预算改革的主要问题
(一)地方预算改革缺乏稳定的财政体制框架
相对稳定的中央与地方财政关系，是推动地方政府优化预算制度约束，提升资金使用效益的外生制度条件。然而，自实行分税制以来，可能成为地方税主体的税种，大多改为中央与地方共享，这在一定程度上制约了地方财政涵养税源的长远发展。既然各级政府的预算资源“蛋糕”尚处于不断变化之中，并且这种变化的规则也不甚明了，这就导致了地方政府“跑部钱进”的积极性又开始高涨，推进预算改革的动力有所下降。
(二)整体预算改革的目标定位不够清晰，影响了地方预算改革的政策预期
在现时的中国，中央政府预算改革的目标取向，之于地方预算管理的影响是不容忽视的。然而，我国新一轮预算制度变革的起点而言，似乎更多地出于审计机关发现的问题和立法机构的推动，而未曾经过理论上的周延论证，也没有提供相对系统的预算改革构架与整体思路。
虽然，近年来理论界也不乏对预算理论创新的探讨，但大多具有事后追溯的特点，在某种意义上具有以实践催熟理论的色彩。根据世界银行的观点，中国预算改革采用的“零敲碎打”的方法，与中东欧和前苏联等转型国家的改革，已经采用(或正在采用)的方法相比，略显逊色(黄佩华，2003)。这种缺乏系统理论指导与长期目标的现实，在一定程度上制约了地方预算改革的进一步深化。
(三)各级地方预算管理水平存在较大差异
在中国的五级预算管理级次中，中央、省、市三级预算涵盖的范围既包括城市也包括农村，但其本级预算更具有城市财政的特征；县、乡两级预算涵盖的范围主要是广大农村。就城市财政管理而言，无论是从人力资源配置，还是从改革起点而言，其管理水平都相对较高，具备向纵深推进的可能。而基层预算管理水平则相对较弱。根据世界银行对中国基层预算管理状况的调查，在一些乡镇政府，预算竟然到了财政年度的最后两个月才得到批准(黄佩华，2003)。在纵向级次上，各级预算管理水平差异较大的现实，也妨碍了自上而下推行预算改革的整体划一性。中国地方预算管理改革还需要结合自身二元经济的特征，尝试构建某种“城乡双元式”的管理模式。
(四)预算资金分配中的自由裁量权，成为阳光财政建设的制度性障碍
这里所说的“自由裁量权”(Discretionary Power)主要借用了法学理论中对行政机构自由裁量权能的界定，是指法律赋予行政机关根据具体情况进行判断，决定其行为的权力。当前预算改革中，某些独立于财政预算部门之外的利益主体，所拥有的预算资金配给的自由裁量权，不仅未能受到相应的制度约束，反而呈现日趋扩大的倾向，严重肢解了预算管理的统一性，人为地形成了一些财政部门之外的“财政部”。例如，2004年国家发改委在“中西部地区基层司法所”4亿元投资中，对非中西部省份安排299个项目2048万元；在安排中央预算内投资304.5亿元时直接预留74.8亿元。
众所周知，就一个政权体系而言，政府预算管理的职能是不容肢解的。有资金分配权的部门所掌握的预算资源日益膨胀，不仅破坏了部门预算的完整性，肢解了预算管理的统一性，也干扰了地方财政部门职能的履行。
四、展望未来：地方预算改革的路径选择与制度安排
(一)推进阳光财政的进程，将预算过程置于社会监督之下
通过上述问题分析可以发现，以地方预算管理的规范化为突破口，强化立法监督机构对财政预算行为的监督，逐渐推进公共财政管理的阳光化进程，构建利益相关主体共同治理的预算管理模式，大体构成了未来中国“阳光财政”的大致轮廓。
推进阳光财政的进程，实现政府向公众公开财政预算，作为实现人民群众参政议政、当家理财的时代要求、其原因在于，政府财政预算的资金来源于纳税人的税款，纳税人自然有权利知道钱花到了哪些地方，花得是否合理。只有将预算编制、执行和决策的全过程置于广泛的社会监督之下，才可能真正打造一个反腐倡廉的财政制度基础。
(二)从“单兵推进”到“共同治理”：中国地方预算改革的路线图
在财政改革攻坚阶段，改革次序“孰先孰后”的问题，再一次呈现在我们面前。预算改革走到今天，已经到了必须拿出一份相对清晰的“路线图”的时候了。在这份路线图上，需要较为详细的“标示”出预算治理结构转型的”方向标”、“布局顺序”、“关键节点”与”目标到站”。所有这些归纳起来，可以概括为一句话：在攻坚阶段，需要厘清预算改革的布局次序与道路规则。
近两年来，与地方财政部门接触的时候，时常听到对于推进预算改革感到困惑与迷茫的抱怨，甚至也不乏有“预算改革的高潮已经过去”的声音。尤其是许多地方政府总担心今后还会继续被“动了自己的奶酪”，这也增加了预算改革纵深推进与后续展开的难度。
预算管理绝非是政府单方面行使权力的过程，而是财政部门与其他利益相关主体、政府与整个社会的互动过程。地方预算改革攻坚阶段所要解决的首要问题就是，循着“人民群众当家理财”的宗旨与原则，构建一个利益相关主体共同治理的预算治理结构，从而整合各方面的力量，将其他利益相关主体的资源导入预算管理的序列之中。在尝试回答这一时代命题的时候，需要做的事情大致有这样几件：
一是，在理论创新上，逐步改变预算管理在国内财政学研究中的边缘化地位，重新构建以公共预算为核心的转型期公共财政理论体系。在2005年8月份召开的第十六次全国高校财政学教学研讨会上，笔者就曾指出：如果就税收、财政体制、财政政策等问题，遴选给实务部门授课或提供工作指导的研究人员，或许不乏人才，但真正能够就预算问题“说说道道”的就少得多了；甚至许多“象牙塔”内的学者，还不具备与预算实务部门交流的基本“话语权”。因此，要想从根本上扭转预算改革缺乏理论创新支撑的局面，首先需要改变预算研究在财政学中的边缘化地位。
二是，尝试改进由财政部门“单兵推进”预算改革的格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构；继续鼓励地方预算管理的制度创新，适时推进整体政府治理转型的配套改革。所谓共同治理结构，不仅包括政府预算部门、使用预算资金的各部门，还包括立法监督机构和审计部门，也包括新闻媒体与广大纳税人。应该说，只有建立了一个全社会都来关注公共预算的氛围，相关政府治理结构转型的配套改革后继跟上，地方预算改革才具有可持续的生命力。其关键性“节点”包括以下三个方面：
1．总额预算控制。总额预算控制是年度预算法案权威性的体现。因此，需要下大力气提高年度预算编制与执行的准确性与刚性。尽可能杜绝预算超收现象，今后地方财政收支审计的重点，也应该适度关注超收资金的使用。
2．年度预算的分部门审议。从广东等地预算改革的经验来看，也只有走到分部门审议这一步，才可能揭示出预算管理中的诸多深层次问题。部门预算改革的推进，已经为分部门审议提供了重要的技术支撑，实施立法监督机构对年度预算分部门表决的条件已基本成熟。
3、赋予各部门较多的预算资金配置权能。应该说，预算资金如何才能用在“刀刃上”，只有具体的资金使用者才最清楚。从这个意义上讲，需要把预算资金在“人员经费”、“公用经费”和“项目支出”之间以及各项支出内部的具体配置权能，“归还”给各部门。也就是说，“各部的部长就是自己的财政部长”。我相信，只要审计部门的外部监督和绩效审计能够加以适度的配合，这样做的风险应该不会是很大的。
总体而言，在中国地方预算管理的法治化进程中，需要循着共同治理的宗旨与原则，突出立法监督机构和审计部门对预算过程的控制，以最终体现“涉及所有人的问题，应当由所有人来批准”和“依法用好百姓钱”的改革目标，从而实现人民群众参政议政、当家理财的理想与追求。
注释：
①在我国各地自20世纪90年代末期启动的地方预算改革中，还有一种较具特色的管理模式，即“标准周期预算制度”。这是我国地方预算改革的一种本土化尝试，其科学性与合理性或许还有待于进一步商榷。但是，这种预算模式所提出的在决算阶段体现支出绩效评价的管理理念，还是值得加以肯定的。至于“标准周期预算制度”在后续改革中，由于包括人员更迭等一系列因素的制约，而呈现非规则性制度演化的特点，则已超出了本文论述的范围，在此只能采取存而不论的方式加以处理。
②各国预算管理原则大体可分为两个阶段：一是，强调立法监督机构有效控制的古典预算原则；二是，以加强政府行政权为主导思想的现代预算原则。
③西藏、浙江和江苏的省级部门，仍旧向同级人大报送只含基本支出和项目支出合计的预算。
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