民主党派参与公共政策制定的实践分析——以近十年民主党派浙江省委会提交的提案为分析对象，本文主要内容关键词为：民主党派论文,公共政策论文,浙江省论文,提案论文,委会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D613 文献标识码：B 文章编号：1008-8563(2009)01-0023-05
马克思主义认为，所有政治活动的目的都是为了取得或影响政治决策权力。因而，我国民主党派的参政议政就必然具有这样的属性，它的直接目的就是为了参与和影响国家的各级政治决策权力[1]。也可以这样说，民主党派参政议政的过程，很大程度就是参与和影响公共政策制定的过程。提案作为分析民主党派参与公共政策制定的标本，是基于以下几点考虑：第一，团体提案是各民主党派参政议政成果的集中体现。第二，在民主党派参与公共政策制定的诸多方式中，提案有相应的制度保障使民主党派的参政具有了较多的主动权。第三，每年一次在政协全会上提交团体提案通常是各民主党派的规定工作之一。本文以浙江省级民主党派近十年(1998年至2007年，也即浙江省政协的八届和九届)提交的团体提案(共75件)作为研究对象，试分析各民主党派参政意识的增强以及参政能力的稳步提高。
一、民主党派参与公共政策制定的关注点和参与重心
(一)关注的领域
1.近十年八个民主党派整体的关注重点。在751件提案中，以反映社会内容的提案居多，有271件，占总数的36.1％，经济内容的提案排第二，有257件，占总数的34.2％，政治内容最少，38件，占5.1％。(1)在反映经济内容的提案中，以反映农业或农村经济为最多，占经济领域的27.6％，民营经济次之，占13.2％；(2)在反映社会内容的提案中，各民主党派关注最多的是有关公众的健康安全问题，占33.9％；其次是环境的治理和保护，占18.8％；资源的节约和保护排第三，占8.1％；(3)在政治领域中，以反映祖国统一工作较多，占26.3％；与党派有关的提案有7件，占18.4％；此外反映较多的是有关法制建设的问题。文化方面以教育居多，占41.1％；其它还有有关精神文化生活、艺术、科技、文化大省建设等方面的意见建议。
2.在不同的时间段各民主党派所表现出来的关注差异。我们将八届政协和九届政协上提交的团体提案作一个对比，会发现侧重点发生了较为明显的变化，民主党派参政重点由经济领域转向社会领域。八届政协时各民主党派团体提案总数为298件，其中反映经济领域的提案有104件，占34.9％，居第一位；九届政协时各民主党派的团体提案总数为453件，其中社会领域的提案176件，占38.9％，取代经济类排到了第一位。单就社会领域的提案看，九届政协比八届政协增加了85.3％，远远高出52％的总体增长水平。
3.不同的民主党派所表现出来的关注差异。以下几个民主党派显示出比较明显的特色：(1)民盟、民进的文化类提案数量在本党派的提案中居第一位。其中民盟有40件，占36％，而这里面教育类的占了67.5；民进的文化类提案有49件，占41.9％，涉及领域比较宽泛，包括教育、社会文化、艺术、人才等。另外，对海洋经济及海洋环境保护的关注成为民盟的一个鲜明特色，十年中提了12个这方面的提案，几乎每年都有一两个；(2)农工党的社会类提案数量比较突出，有53件，在农工党提案总数中占54.1％，这其中有关公众的健康与安全问题占了将近一半，有49.1％；(3)与台湾及祖国统一有关的提案，台盟提的最多，有24个，占台盟提案总数的29.3％，民革提了3个，其它党派几乎没有涉及。
从民主党派团体提案所反映出的党派参政议政的核心关注情况，我们可以总结出民主党派参与公共政策制定过程中体现出来的几个特点：第一，民主党派的关注重点基本上与中国共产党的执政方略保持一致；第二，部分民主党派的关注重心与其成员构成的特色有着明显的关联；第三，民主党派中央对一些领域的关注影响了省级民主党派的关注重点；第四，另一部分党派的关注领域则带有一定的偶然性，或无规律可寻。
(二)参与的重心环节
各民主党派以党派名义进行的参政议政，在方式上是建言献策型而非直接操作型，基本上集中于决策层面也就是公共政策制定这个层面。[2]
公共政策的制定包括政策问题的界定、方案的设计和选择、公共政策的合法化等环节。提案的内容一般包括问题的提出和解决办法，也就是说有对社会问题的界定，也有解决方案。尽管提出的这个问题并不一定就成为政策问题，但民主党派通过提案这种形式，参与了政策问题的构建，而在公共政策制定过程中，政策问题建构具有特别重要的地位。一是“公共政策的重要特性在于它是针对问题出发而制定的，公共政策关心的是解决或改善社会问题，因此，政策制定中最为关键的阶段是问题建构”[3]；二是构建问题之所以如此重要，是由于“政策分析人员的失误似乎更多地来自对错误问题的解决，而非他们对真正的问题找到了错误的解决方案”[4]。而提案中的解决方案，只有当提案中的问题成为政策问题之后才有可能在政策中发挥作用。因此，我们可以说，通过提案，民主党派在公共政策制定中参与的重心环节是政策问题的建构，其次是方案的设计。
(三)体现的基本价值取向
通过分析，我们会发现，改革开放以后，中国共产党的价值导向对各民主党派的价值取向有着直接的影响。比如20世纪末至21世纪初，执政党强调经济增长和效率优先，从2003年开始，执政党提出了新的科学发展观，推行以人为本、构建节约型、人与环境友好型的和谐社会的战略，倡导全面、持续、和谐发展。这种价值取向的转变在民主党派的提案中都有明显反映。从民主党派的提案可以看出，在1998年至2002年，各民主党派更多的是对效率的关注，为如何促进经济发展，营造良好的社会经济发展环境出谋划策；2003年后，较多地关注公平、公正及社会和谐。比如有关社会保障、环境保护、弱势群体、社会稳定等问题的提出多集中在后五年。在政策参与中，民主党派的主体价值取向与中国共产党趋同，我认为很大程度上是源于参政党对执政党执政理念的认同。
20世纪80年代以来，各民主党派都发生了很大的变化，但是其核心的价值取向并没有变，那就是强国富民。成立之初的各民主党派尽管有不同的政治主张，但实现国家的富强和民生的改善是这些民主人士的共识。当前，各民主党派将“执政党的意识形态写进各自的党章”[5]，与中国共产党共同致力于社会主义现代化建设，其核心依旧是强国富民。
(四)表现的利益倾向
政党是利益集团的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现，其关注的政策范围要比一般的利益集团更广。[6]民主党派作为政党，在政策制定参与中，除了表达党派自身利益以及它所联系的群体利益外，也对更广泛社会群体和阶层的利益诉求进行综合、表达、传递。
对于民主党派自身的利益诉求，十年提案中各民主党派共提了14件，比如关于民主党派开展活动的各种经费落实、关于党外干部的培养使用、关于社会主义学院的建设、关于政协与党派民主监督工作的加强，等等。这些诉求都比较具体，其角度类似于一般的利益集团。对于本党派成员及所联系群体利益的传达，由于有些也被冠之于公众利益的名义，界线并不分明，因此很难精确统计，据粗略估算，这部分应有30％上下。政党作为代表一定阶级、阶层和利益集团的政治组织，代表并表达特定阶层或群体的利益与意愿是政党必须首先执行的一项基本功能。[7]
从这十年的团体提案来看，各民主党派更多是以参政党的身份，将他们所了解到的社会民众的利益诉求加以整合和表达。就趋势而言，各民主党派的关注面越来越宽，几乎涉及社会生活的方方面面，而且切入点也更加具体、中观。从现代政党学的角度讲，“反映并照顾尽可能广泛的社会阶层的利益要求、寻求共同的利益基础，是政党的一项重要使命”[8]。就我国的具体情况而言，民主党派的这种利益倾向，对于执政党而言，是查漏补缺、是提醒、也是监督；对于参政党而言，这种超越自身利益的建言，也是对民主党派自身存在的政治合法性的一个证明和加强。
二、民主党派参与公共政策制定发挥效用的途径
政党本身就是公共政策议程设定的一个途径。一方面，多党合作制度为我国各民主党派的议题倡议提供了多条合法的渠道。首先，在政协，团体提案比个人提案得到更多的重视；其次，民主党派还可以在与共产党的协商或与政府部门的对口联系中促成提案中一些议题转为政府议程。另一方面，政策问题往往是涉及国家和社会全局，作为参政党的民主党派，以参政议政为其基本职能，关注大政方针和建设、改革的重大问题，开展专题调查研究，相对于一般的利益集团，其政策建议被列入政策议题的可能性程度就较高。此外，在现实中，民主党派往往还通过其他的路径来促成其利益诉求或价值追求的实现。
(一)引起政治领导人的重视。执政党或政府的领导人是决定政策议程的一个极其重要的因素。在美国政治中，总统作为议程设定者的突出角色有着特别重要的作用。总统的立法建议几乎可以自动提上国会的议事日程[9]。在我国也是如此，党委领导和行政首长具有议决政策议程的权力。民主党派的某个提案如果得到了党委或政府的某位领导人的认可和重视，该议题被列入政策议程的可能性就非常大。比如民革，在2003至2007这五年间，共有6件提案得到了省委书记或副书记、省长或副省长的批示，这6件提案中行5件推动或促成了相关政策的出台，所提建议在政策中也都有体现。2004年开始，浙江省建立实施了省政府领导直接牵头办理人大代表重点建议和政协重点提案制度。省长和副省长每年从省人大常委会、省政协确定的重点建议和重点提案中选择1—2件重点建议、重点提案亲自领办。3年中，浙江省政府领导共领办重点建议和重点提案36件，问题解决率达到100％。[10]由此可见，领导人的重视直接影响提案办理的效果。
(二)引起政府行政部门或负责各领域的职能机构的关注。这些部门或机构在自己的管理领域对于政策议程的议决有较大的发言权，特别是政府部门，他们是公共政策从制定到实施的行为主体。如果在其权限范围内他们认为某一特定的政策建议是应该予以优先考虑的项目，就可以将这个项目直接列入政策议程。提案的办理过程实际上就是将各种政策问题和建议提交到相关部门手里供其考虑的过程，尽管我们不能说行政当局支配着政府的政策议程，但行政当局的确在议程建立过程中扮演着很重要的角色。当然，作为提案的提出者，也拥有一定的制约权力，那就是上文已经提到过的，每件提案必须回复，提案的办理答复必须使提出者满意为止。
(三)通过大众媒体，引导社会舆论，从而影响公共政策议程的设置。大众媒体没有直接设置政策议程的权力，但是它所具有的信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使某项政策议程的建立。“在政治游戏中，媒体既是表演者又是仲裁人。”托马斯·R·戴伊认为“媒体的影响可以被概括成以下几点：(1)为决策者发现问题并设定议程；(2)围绕政策问题，影响别人的态度和价值观；(3)改变投票者和决策者的行为。”[11]因此，大众媒体被誉为“第四种权力”，其筛选报道公共议题的行为本身，就是为公众的议论设定议程。民主党派的某一提案如果得到媒体的关注和不断渲染，将有助于该问题获得系统议程的地位，对于其进入政府议程将起到很重要的促进作用。
(四)提交党派中央，由党派中央加以整合并以民主党派中央的名义提交全国政协。一些事关全局的政策问题，必须得到中央这一层级的重视才能有效解决；而党派中央对这一议题的整合实际上也聚合了更多成员的政治诉求，有助于议题列入政策议程。
三、民主党派提案对公共政策制定的影响及原因分析
(一)被政府提上政策议程，促成或实质性地推动了相关政策的制定。这类提案有一些共性的特点，比如议题的针对性、前瞻性较强；党派对该问题往往经过深入的调研，分析到位，提出的建议切实可行。另外，有的提案还得到了高层领导的重视，领导的批示动员了相关部门，使政策的议程建立和制定过程更为顺畅。比如2005年民建省委会提交的《加强我省地面沉降防治工作实现可持续发展的建议》，得到省委主要领导的批示，省国土资源厅专程赴地面沉降高发地区进行实地调研，召开研讨会，制定具体措施；省政府常务会议专题研究了地面沉降防治工作，并于第二年5月，省政府出台了《关于加强地面沉降防治工作的意见》，要求有关部门贯彻落实。又如2005年农工党省委会提交的《加强我省农村公共卫生服务体系建设的建议》，推动了省政府《关于加强农村公共卫生工作的实施意见》的出台。“浙江省将按照每位农民每年15元的标准，建立农村公共卫生服务专项资金，为全省3500万农民的健康买单。由政府出钱统一为全省数千万农民购买基本公共卫生服务，是浙江的一个创举，这个创举起源于农工党省委会的一份提案。”[12]据手头现有资料，在2003至2007年这五年间，此类提案各个民主党派一般每年有1—2件，往往被评为重点提案和优秀提案，或有省级主要领导批示，或由省长或副省长领办，由政协主席或副主席督办，对公共政策的制定产生了实质性的影响。
(二)提案中的某些建议被采纳或在政府工作中有所体现，在一定程度上影响了公共政策。此类提案大致分两种，一种是提案的议题契合当前政府部门的工作重点，所提问题已引起相关部门的重视，党派提出的建议因价值观或看待问题的视角不同而具备了一定的参考价值。比如建设先进制造业基地、提高制造业整体发展水平是2003年前后我省的工作重点之一，民进省委会在2003年的政协会上提交了《积极发展工业设计，提高我省制造业竞争力》的提案，省经济贸易委员会在编制《浙江先进制造业基地建设规划纲要》时参阅并吸收了提案中的一些建议。另一种是提案的议题未必就是工作重点，但是提案中的建议有创新和独到之处，从而被政府部门采纳或借鉴。比如1999年致公党省委会提交的题为《关于在我国城镇建立公墓公园的建议》的提案，该提案建议以树葬的方式来取代传统的墓葬，建立“以树代坟”的公墓公园。此建议得到浙江省民政厅的充分肯定和积极回应，当年就开始进行推行“树葬”的准备工作。第二年清明时节，浙江省民政厅、地管局、林业厅与殡葬协会共同举办了浙江省暨杭州市首届骨灰植树活动，倡导树葬，并在全省范围内推广，开全国风气之先。
由于民主党派的参政议政常常是围绕党委和政府的中心工作来开展，步调的一致性使民主党派提案中的某些意见和建议容易被吸收和采纳，因此民主党派对公共政策的影响以第二类情况居多。但是这种吸收和采纳有些是比较明确，也有一些就比较模糊，比如启发了决策者的思路，推动了某项工作，这些影响就很难清晰地剥离出来，从而也就导致了统计的困难。总体而言，近几年，多党合作制度的渐趋完善，党委和政府对参政党认识的加深，以及各民主党派参政意识和能力的增强，民主党派对公共政策的影响有增强的趋势。
(三)民主党派提案对公共政策能否产生影响，影响的程度如何，其原因是多方面的。就政府决策者的角度而言，社会所面临的问题很多，但并非所有的问题都需要政府通过制定政策加以解决。有些问题通过私人自治或民间组织就能够进行处理；有些问题已经成为历史，再无解决的必要；有些问题本身的性质、规模和影响尚未达到应该解决的程度[13]有些问题则是政策制定者有意不采取明确行动，顺其自然，让事情自行解决；有些问题可能过于复杂，政府无力加以解决；另外，也不能排除政府出于各种利益的考虑，对某些属于自己职能范围内的社会问题采取漠视的消极态度。[14]所以，只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府的政策议程。从民主党派的角度来说，提案在公共政策制定中能否产生影响，影响如何，与提案的质量关系密切：一是有没有对问题的属性进行确认，确属政府及有关政策部门职权范围内的问题；二是有没有对问题的影响程度及范围进行辨析；三是问题是否经过认真细致的界定使其尽可能界线分明、表达清晰；四是建议的针对性、可行性和创新性如何；等等。另外，提案对公共政策的影响，也与民主党派的坚持有关，如果认为某个问题确实至关重要，一提再提，就容易引起决策者的注意，使问题列入政府议程。