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中图分类号：F124.3 文献标识码：A 文章编号：1002－462X （2002）02－0059－04
20世纪以来，经济增长越来越依赖于技术进步。作为技术进步重要内容的技术创新一直是发达国家经济政策的重点。因为技术创新能力的提高除了企业自身的努力之外，政府提供的良好外部环境和制度也是十分必要的。在经济全球化、市场竞争日趋激烈的条件下，政府如何实现角色转换是提高产业竞争力的关键之一，这是市场经济发展规律的要求。根据John Dunning的观点，（资本主义）市场经济可以分为三个阶段，每个阶段具有不同的特点［1］，伴随市场经济的不同阶段， 政府范式也将发生改变。政府的一项重要活动就是采取措施，促进创新及其扩散。在各种制度安排中，把技术或技术创新政策作为工业政策的重点，是国外发达国家的一种通行做法。
一、技术创新政策的理论基础
对未来垄断地位所带来的巨大利润预期，促使企业对新产品和新生产方法进行投资，引入创新。如果公司决策者认为，在未来不易获得巨大的利润，可能就不愿意进行“先锋式”的投资努力，从而降低公司的增长率。由于面临激烈竞争，企业家可能缺乏足够的时间，无法制定长期研究开发计划和承担详细的研究开发项目。在这种市场条件下，利润通常很低，以至于不能对研究开发活动从内部予以资金支持。所以，从长期看，限制竞争有利于创造一种提高成本效率的环境，限制竞争不一定会导致消减竞争的垄断势力的存在［2］。
假设企业X进行创新投资，这种创新的市场前景较好， 能够实现既定的利润目标。如果另一个企业Y能够立即模仿这项新的发明， 进入市场，企业X的利润将会比其预期利润低许多。 任何企业都会预见到上述情况，所以企业几乎不愿意进行创新投资，搜寻发明。只要投资者X 不能独占创新利润（因为无法排除模仿者Y）， 就不会存在足够多的技术开发投资动机。造成此类问题的部分原因是，创新、好的思想和技术变革具有正的外部性：允许Y从X的创新活动中收益，而不必承担X 所发生的成本。当然也可能存在另一种风险，企业进行创新投资的目的在于获得垄断地位。假设X承担风险，获得创新成功， 它可以策略性地利用这种优势，以实现寻租目标，在这种情况下就无法识别出完全竞争行为的条件。技术政策的部分理论基础就是创新外部性的存在，这一点与产业政策相差不多。但是，正如S.I.Cohen 所指出的那样：理论观点仍然无法解决技术政策与竞争政策之间的矛盾。例如，企业的技术创新达到何种程度才应该得到保护或受到限制。如果政府认为技术政策没有任何影响，企业的研究开发投资和成长就可能因为存在正的外部性受到阻碍；而推行一项短期的竞争政策，以使创新企业在阻碍增长的成本方面获得短期竞争力，这时，对创新企业的完全保护又可能导致垄断的形成。
S.I.Cohen认为，制定技术政策有两种方法。 第一种方法是政府关心的是创新企业，并在如下两种行为中寻求一种适当的平衡：（1 ）利用所获创新，导致市场不完全的企业行为；（2 ）需要某种动机的企业行为——若创新企业不能获得未来的垄断地位，该企业在现在就不会进行足够的创新投资。这一方法的前提假设是创新企业有两条获得技术创新的渠道：R&D支出和干中学。第二种方法是接受市场不完全的存在，但是更加关心未来替代技术的前景。这种方法利用一种演化的结构来寻求如下两个方面的适当平衡：（1）知识周期；（2）信息协同。这一方法的理论前提是技术方案的多样性。这种政策工具主要有财政补贴、税收激励、弹性专利、支持企业间技术合作、加强创新扩散等。相比较而言，第一种方法强调单个企业在技术创新中的惟一性；第二种方法则强调尽管许多创新的动机来源于横向的竞争，但更多的创新则是供给者、生产者和用户之间纵向相互作用的结果。
二、技术创新政策的社会效益：以专利保护的福利分析为例
技术上的不确定性、市场上的不确定性、道德风险、R&D的“公共物品”属性以及其他方面的不确定性，是政府制定技术创新政策的现实原因。但是，这种政策的社会效果如何，尚有一定的争论。这里以专利政策为例，对技术创新政策的福利效应做一简析。
专利是政府依法向创新者（发明者）授予的，在一定时期内对其某项实用新型产品、工艺、物质或设计的独占权利。许多国家规定，发明者获得专利的条件是他所发明的成果具有实用性、新颖性和必要性。发明成果本质上是一种信息。信息可以自由传播，信息的使用没有排他性。如果信息可以免费获得，即不从法律上规定给予信息生产者——创新者或发明者以拥有排他性的权利，其他人就可以轻易地进行模仿而挫伤创新者的创新积极性，从长期看可能不利于社会进步。但是若给予创新者过长的专利保护，又使其“垄断”地位长期存在，厂商市场力得到强化，难免要产生福利损失。所以，专利制度必须在刺激创新和市场力增强之间进行比较，然后确定一种最优的社会专利制度［3］。 专利制度具有限制模仿、鼓励创新、鼓励信息披露等效应。
假设有一个厂商从事R&D活动以寻找成本节约型的技术，R&D投资X会使厂商成本由C降至C－X。在创新较小时，创新厂商利润最大化的价格是P＝C（假设所有竞争厂商的单位生产成本仍然是C）。 所以创新并不会引起产量的变化。图1描述了创新使单位生产成本减少X单位的市场情况。需求曲线为P＝a－Q，其中a＞c。因为价格不变，所以图中M部分表示创新者的创新利润，假设政府给予专利保护期为T（T≥0）， 那么创新者就可以从T时期的保护中获得利润M，而从T＋1以后的时期中获得零利润。区域DL则代表由于专利保护期T 而导致的垄断力量所造成的社会福利损失。也就是在t＝1，2…，T时期内，创新的社会福利仅是垄断利润M（假设该利润可以平分给消费者）。在时期t＝T＋1，T＋2……即专利保护终止时，所有厂商均可获得新技术，这时市场均衡价格回落到C－X。所以在专利保护期满时，社会收益就是M＋DL区域。这是因为垄断力量的消除将使产量扩大，从而增加了消费者剩余DL。
图1 专利保护的得失
虽然，有些文献认为最优的专利保护期应该是无限的，要推动创新，就必须给予创新者以全部的创新利润，并且永久地持续下去。也就是说，如果不存在无限期的专利保护，创新者就不能从创新中获得全部利润，从而不会在最优的规模上进行创新。由此可见，专利政策的主要功能在于激励创新活动和尽最大可能地使创新的私人收益率与社会收益率接近（因为大部分创新的私人收益率要低于社会收益率），但专利制度也会给“垄断”以合法地位，可能不利于市场竞争和产生更多的创新，所以，政府必须在创新激励与垄断权利之间做出权衡，但是多数人仍然认为专利制度是有效的。
三、国外技术创新政策的启示
不同国家的不同环境，或者国家创新系统的不同，将影响到企业的技术创新活动。这种差异过去一直是解释不同国家间经济增长差异的主要思路。但是，随着经济全球化趋势的增强，它对不同国家企业的影响也日渐增强，在这种情况下，公共政策的制定不仅受国际环境的影响，也深受一国经济和社会目标的制约。例如，在20世纪四五十年代，军事目标在大多数国家的公共政策中占据着绝对优势，到了六七十年代，诸如生产率等经济政策才占有相应的优势地位。为了获得国际竞争优势，许多国家采取多种措施，以提高其军用和民用工业的创新能力。其中，以政府补贴对工业创新进行直接投资等就是相当流行的公共政策之一。自20世纪90年代以来，上述公共政策的重点、内容发生了较大的变化，越来越多的国家开始重视与创新相关的知识生产与扩散。
1.确定产业技术发展战略。其作用在于促进政府、企业、研究机构之间的创新协调和整合，掌握未来技术前沿，提升综合竞争力。例如，日本的“国家产业技术战略”（2000－2010年）确定了未来技术发展的总体战略：向真正实现技术创新的产学官密切联合的社会进军；推进大学的改革，提高国际竞争力；加强创造性的研究开发人才的培养；适应全球技术创新趋势，进一步改革政府管理体制。并将生物、通讯、机械、化学、能源、医疗、材料、环境和纤维等列为重点发展的领域。韩国的旨在推动未来核心技术开发，为新兴产业的形成奠定基础的《特定研究开发计划2000年实施计划》，以及美国的《联邦政府的技术伙伴计划》、《先进技术发展计划》、《制造业推广合作计划》以及《未来产业计划》等也属于此类。
2.加大科技经费投入力度。一种做法是直接增加政府研究开发投资。如韩国政府确定2000年政府研究开发预算为3.53万亿韩元，占政府预算的4.1％，分别比1998年和1999年增长了0.7和0.4个百分点。 另一种做法是加强科研基础性工作的经费投入。日本在这方面表现得较为突出，它们主要通过增加政府对科学教育方面的一般性预算投资，提高民间科技投入力度和“重点化预算”等途径来加强科研基础性工作的经费投入。还有一种方法是根据科学技术发展战略，选择重点创新领域予以创新投资支持。例如美国根据NSTC（国家科学技术委员会）的R&D重点领域，在2001财政年度加大了对信息技术、气候变化技术、纳米技术等重点及创新领域的投资力度［4］。
3.支持中小企业创新。传统观点一直认为大型企业是国家创新的主要来源，最近的一些研究则表明：中小企业也是创新的重要源泉之一。但是中小企业资金、信息等方面的相对劣势使得他们在创新过程中面临不少的问题，这种情况在资本市场不甚发达的条件下表现得相当明显。克服上述困难，推动中小企业创新步伐，就成为国家创新政策的又一个重要内容。美国的中小企业投资研究计划（SBIR）就是一个典型的例子。SBIR计划根据研究过程和商业化的不同阶段，向中小企业提供不同数量的资金支持，在一定程度上弥补了中小企业创新资金的不足，加速了企业创新步伐。意大利对中小企业创新的支持措施相当广泛，如设立应用研究基金和技术创新基金，建立科技园区，加强技术创新服务体系的建设，鼓励中小企业购买或租赁高技术设备，推动国家科研机构向中小企业转化技术成果等，这些措施的应用，使得意大利中小企业形成具有本国特色的技术创新模式［5］。
4.重视知识产权，强化专利保护。这是保证企业或个人具有持久创新动机的重要制度。正如我们在前面的分析中所指出的那样，企业之所以进行创新活动，是因为企业渴求对创新利润的独占。换言之，创新的高额回报率是企业创新的主要动机。美国的一项研究表明，17家创新成功企业的整体平均回报率为56％，而过去30年间美国商业投资的回报率仅为16％。因此怎样有效地保护企业的创新成果，就成为政府的一项重要工作。建立专利制度是保护知识产权的一个有效办法，而且专利保护也能够增加创新企业的创新回报。如专利授权或专利转让现在已经成为一些大型企业获利的主要手段。
5.强调教育的作用，培养具有创新精神的人才。良好的教育是提高劳动力素质的关键，更是培养创新之源的主要途径。各国政府纷纷采取措施加强教育。一是提高个人技能，加强对工作的适应性；二是培养个人的学习能力，强化个人之间及个人与组织间的协调与合作；三是充分发挥个人的创造性。英国贸工部和教育与就业部联合采取措施，加强创新人才的培养。他们的具体措施是：创造一种学习文化，确保人力资源满足企业创新的需要，地方、区域和政府部门在人力资源开发中的协同等。而瑞典则通过改革教育体制和建立人才流动机制等办法培养具有创新精神的人才。此外，还要重视企业家的作用。
6.建立创新服务体系，促进创新成果商业化。企业创新的成功有赖于多种因素，而如何加强创新、生产和销售之间的经济联系，这是最为关键的环节。其中建立创新服务体系常常为政府所重视，以加速创新成果的商业化进程。根据欧盟的做法，创新中介中心在创新服务体系中居于举足轻重的地位。创新中介中心以促进地区的技术开发和技术创新、跨地区和跨国转让技术为主要活动内容，主要形式有三种：技术输出服务、技术引进服务、寻找研究合作伙伴的服务。例如，荷兰就很重视创新中心／网络的建设，该中心由18个地区中心的网络构成，在技术知识获取、质量改进等方面为中小企业提供咨询，在企业和广泛的创新支撑结构间建立联系机制。其他一些发展中国家也很重视科技成果的转化问题，例如，印度通过创建技术开发和应用基金、成立技术开发委员会、设立国家技术成果转化奖、为创建技术型企业提供全方位的服务等方法来促进科技成果转化［6］。
我国技术创新政策虽然有了很大程度的发展，但是也存在一些问题，如国家技术创新政策的体系性较差、创新投入机制尚不完善、人才政策不合理等。结合国内外研究成果，考虑到我国现阶段产业发展特点和国际环境的影响，推动技术进步，提高产业发展水平，需要充分发挥政府职能，制定科学有效的科技创新政策：直接提供科技投资支持或津贴；税收政策，包括允许将R&D支出在税前勾销，对高新技术企业予以税收优惠，允许加速折旧，对传统产业的投资或设备更新给予税收减免优惠等；专利政策；实施阶段性政府采购政策等其他有利于科技创新的制度安排［7］，等等。
此外，加大科技创新投入力度，形成合理的投融资体系；进行R&D组织形式创新，改变传统的科研院所与生产企业分离的状况；促进产业组织合理化，积极利用科技创新全球化的溢出效应；积极发展教育事业，大力开发人力资源完善市场中介服务，加强高新技术产业园区建设，鼓励大学兴建科技园，将技术创新与技术改造、技术引进结合起来，等等，也是促进我国产业技术创新的重要政策措施。