教育语境中的“政府悖论”——兼论大学自治与政府干预，本文主要内容关键词为：悖论论文,语境论文,政府干预论文,政府论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】G640 【文献标识码】A 【文章编号】1003-8418(2008)06-0019-04
长期以来，高校和政府的关系始终是一个社会的核心问题，政府把学校看做是自己的附属行政机构，几乎垄断了所有的权力，并理所当然地集举办者、办学者、管理者于一身，包办了学校的方方面面。近几年来，随着市场力量开始入侵教育领域（这也是教育制度变迁的必然趋势），政府与学校的关系更加扑朔迷离，因此本文从教育制度变迁的角度探讨政府在这个过程中的行为选择，以期在大学自治和政府干预之间找寻一种“中间路线”，构建和谐的政府和大学的关系。
悖论与政府悖论：概念的厘清
“悖论”(paradox)一词的字面意思为“荒谬的理论或自相矛盾的话”。从逻辑上看，悖论性的语句具有这样的特征：如果假定这个语句为真，那么会推出这个语句为假；反之，如果假定这个语句为假，又会推出这个语句为真。说它对也不是，不对也不是，左右为难，呈现的是一种“两难选择”，从哲学和逻辑学意义上更多的是强调“悖论”的困境，即无法破解。而在本文中并不认为它会构成真正哲学、逻辑学意义上的无法破解，而是取其大致含义。“政府悖论”最早呈现在经济领域，是美国著名制度经济学家道格拉斯·诺斯在论述国家在市场经济中的作用时首先提出来的。他说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[1]诺斯认为在经济发展过程中，人们本着追求经济利益最大化原则选择政府，而政府的行为结果却最终偏离了预期方向，反过来成为导致限制自身利益和社会利益发展的根源。这就是“政府悖论”在经济学上的一般解释。
诺斯所提出的“政府悖论”问题不仅存在于政府在经济增长的过程中，同样存在于政府在教育制度变迁过程中。简单地讲，就是我国的教育制度变迁不论是在制度变迁的安排上还是教育资源的配置上都需要一个职能更大、更复杂的政府，但在计划经济惯性作用下，又存在着诱发政府以计划方式行使其职能，使得教育制度变迁陷入“政府主导型”的陷阱。教育制度的变迁加强了对政府的需要，反过来政府又在一定程度上成为教育制度变迁的障碍。
表现在大学与政府之间的关系上，政府是制度主要供给者，政府为高等学校的产权结构和利益分配制定规则，因此，政府的权力就构成学校产权制度有效安排的一个必要条件。另一方面，政府权力干预高等学校又往往不是中性的，在利益驱动下，会导致学校管理的低效率。用诺斯的话来说就是“没有政府办不成的事，有了政府又有很多麻烦”。因为政府提供的教育制度可能是有效的，是高等教育发展的动力和源泉，但是政府同样也会提供低效的教育制度，在低效教育制度的约束下，它不仅压抑和剥夺人的自由、人的自由发展，不仅无力建立有效的教育秩序，即便是能够建立相应的教育秩序，也会因为其僵化和教条而使教育停滞不前，甚至衰退。这就造成了一方面大学的持续发展需要政府强有力的经济和政策支持，另一方面政府又成为大学自治中的绊脚石。
政府与学校关系的“悖论”命题
实际上，无论是政府对于学校自主权的干涉或者是政府在教育公共领域的不作为，其背后隐含的是政府的失灵，无论是在何种语境下，政府的有限理性和经济人的性质并没有发生变化。政府是由人所组成的，人总是在追求自身利益的最大化。作为政府组织中的人在追求自身利益最大化时，不可避免地与其他群体发生利益上的冲突。在学校外部的公共领域，是需要政府“有所作为”、付出利益的区间。由于政府掌握着资源分配的权力，在利益的驱使下，掌握着国家强制权力的政府工作人员就可能滥用所掌握的国家权力，对于整个教育的服务和保障系统往往以“推脱”代为管理。而在学校组织或者组织内部，则以政府的名义“越位”管理，实现自身利益的最大化。而政府工作人员的行为，在社会上往往被看做是政府的行为，因而，从根本上讲，“政府失灵”仅仅是“政府悖论”的一种表现形式，而在政府与学校之间，其关系和脉络纷繁复杂，我们试图通过计划经济体制和市场经济体制两种模式下探讨政府与学校之间存在的“政府悖论”：
命题一：计划经济体制下政府控制学校的责难
我国高等教育制度变迁的一个基本方向就是在政府的宏观调控下，高校面向社会依法独立自主办学。然而，改革开放以来，高等教育体制虽然经过多次变革，政府集权的管理传统并未削弱，相反却有所加强，高校的活动始终处在对上级的指示的被动应付之中。这对高等教育的发展是极其不利的。因为高等教育管理体制上的“泛行政化”倾向，高等教育主要事务的决策权和决定权在政府，从学校的设立、专业设置及调整、招生与就业、教师调配、经费的划拨等，都由政府与学校发生直接关系，动辄行政审批，高校如同政府附属的行政机构。政府已经混淆了投资者与经营者这两个不同的角色，管制的触角已经延伸到学校教育的每一个角落，更有甚者通过垄断教育资源，创设“租金”，破坏了学校之间的公平竞争。
这一过程导致的结果是学校对于教育资源利用效率的漠视，虽然教育投入的政府主渠道必然导致行政干预与行政对资源的无偿调拨和分配相伴随。从产权角度讲，公立学校拥有的产权就是一种他物权，而所有权作为财产权的核心，是不归学校所有的。即便是这种他物权，政府也完全有理由参与经费的使用和分配及管理。简言之，学校只关心资源的使用，而对于资源的来源和资源的使用后果则似乎都超出了学校的能及范围。这必然滋生出对资源的使用效率的思想轻视，进而缺乏提高资源使用效率的动力。产权是讲究权利与责任相对称的，如果对资源仅仅有使用的权利，而没有对使用后果的责任追究，那么这个运作过程必然是低效率的，学校正是因循了传统而陷入了这个误区。
在这种政府环境下，每个学校对于改变现状、制度创新却是乏力的。因为改革必然意味着打破现行规章制度的束缚，学校必须要花费昂贵的“说服”费用去获得政府部门的批准，还有可能承担这种自发行为带来的不可预见的风险。因此政府的这种控制对于大学的发展乃至对于整个高等教育制度的变迁都是有害无益的，这也正是政府备受责难的焦点所在，很显然在目前条件下，政府对学校的控制没有坚实的根基。
首先，前提不成立。因为政府管制下的学校高效运作必须要具备四个条件才能够成立：一是信息必须是对称的；二是个人的边际收益等于社会的边际收益，也就是个人的激励机制是自发内在的；三是社会的经济发展能够充分满足高等教育扩张的需要；四是在公共制度的安排下资源配置是均衡高效的。但是在现实生活中这几个条件是显而易见的空想，那么也就是传统的政府对学校的完全控制是缺乏制度支持和现实根基的，是计划经济体制下的产物，因而也是不符合社会经济和教育发展规律的。
其次，过程不经济。虽然有的学者也试图把我们国家的政府角色与西方国家逐渐加强的宏观调控做对比，试图为政府管制过多“开脱”，但是很明显的是，西方国家走的路线和我们国家是背向的，他们忧心忡忡的是有些宏观的教育制度已经慢慢失去了许多方面的合理性，特别是随着教育目标的范围愈来愈狭隘，就社会凝聚力和公民身份的养成而言，较为宽广的国家教育目标已经日益模糊并遭到冷遇。因此试图以回归中央强制性计划的方式来恢复这种合法性。这种说法欠妥，而且忽略了由于政府的控制给教育资源带来的低效、浪费的事实。因为政府是由人组成，而人的理性是有限的，作为由人所组成的政府的理性同样是有限的。这种有限，包括政府收集信息的有限性和政府作出正确判断和决策能力的有限性，而且越是复杂的不确定情况，就越难以收集到客观全面的信息。因此，马奇(March)和西蒙(Simon)认为“学校组织结构的‘松散’和活动内容的‘复杂’的结构使得政府控制教育生产过程的管理成本增加”[2]也就理所当然，因为政府根本无法了解教育生产过程中的真实信息而决策失误。同时，被政府束缚住手脚的学校，无权优化教育资源的配置，教育资源使用效益降低。如果这种“不经济”放大到整个教育领域，也就是政府权力过度“垄断”会导致教育资源的低效、浪费和腐败，使各种制度乏力，引发制度危机。在资源稀缺的世界里，效率是一个重要的社会目标。效率能带来更高的生活水准，但政府权力过大也会扼杀效率。政府对社会的过度干预，会使公民的进取心消减和社会责任感萎缩。这些弊端在政校关系中也有充分的表现。
因此，政府代表公共利益，其行为也应该止于公共领域，一旦跨越公共领域的边界，政府的行为就会失去支持。教育虽然具有公共性，但学校内部的事务则并非都是公共事务，因此政府对于学校的干预也应该进退恰当，应着眼于学校外部公共领域的管理。“政府是制度的主要供给者，又是公共利益的代言人以及实现公共利益的主要社会建制，政府干预大学应止于公共利益的需要。”[3]
命题二：市场经济体制下政府放任学校的质疑
扩大大学的自治权已经成为一个全球化的趋势，也就是要弱化政府的控制、强化大学的自我管理，大学中的政策制定和利益集团和政府之间的联系逐渐淡化。有些研究者甚至提出“政府的功能不能被减少到只剩经济的功能，但同时也不应把政府看成是相互冲突观点的中立的仲裁者，或者是一个宽厚的资源分配者”[4]。但是政府权力下放依赖条件不成熟，因为政府权力下放并不意味着政府可以不作为，而是应该对整个高等教育的调控和服务，显然在政府的职能中这一点是被架空的。同时政府权力下放会引来更多的利益冲突，权力下放意味着利益结构的重新调整和布局，以教学为中心的学校如果潜心于利益争取，显然是违背教育规律的。
首先，依赖条件不成熟。政府对高等教育宏观管理的职责就是调控和服务，其具体表现包括：制订教育标准；保证教育质量；促进教育发展；规范教育活动的行为；做好教育服务工作（喻岳青，1995）。“我国政府对高校的管理职能，不应在学校内部的运作过程和环节上，更不应在学校内的日常事务上，而应在学校的系统内外部的宏观关系上，在高等教育的教育方向和质量标准上。”[5]实际上，政府在上述很多方面都存在举措不到位、制度供给不及时等问题。如解决教育经费是政府应该长期致力的领域，但目前高等学校在扩招后经费缺口日益扩大的状况一直得不到解决。我们主张规范政府的下放权力不等于政府可以不作为，而是政府应该明确自己作为区域，做到有所为，有所不为，“为了改革高等教育体系，政府应从对正规高等教育体系的高等管制转向确保整个体系的质量和公平性”[6]，“将教育主管部门的角色由教育提供者转换为教育质量的保证者，给予高等教育机构更大的自主权”[7]。
其次，引发利益冲突。政府权力下移的结果是，作为学校的领导阶层享有充分的治理学校的权利和义务，但是对于教师和学生，处于功利化需求和个人预期，很可能会抵制学校更大的自治权，在学校自治的情况下，教师认为自己的切身利益可能会受到损害，而学生也可能认为在政府的保护下比在学校的保护下，学习和就业更有保障一些。而且，权力下移的实质是产权的重新划分，必然要触及相应的利益集团，也必然会引发一系列的抵触，有些抵触甚至是无法调和的。
世界银行曾专门就市场机制引入公共事业领域后政府的作用进行了研究，指出：政府应该重新定位自己可以而且必须发挥的作用。由于教育服务合同的不完全性，为避免教育服务生产者的机会主义行为，政府必须承担教育服务的监管职责。“政府对学校的管制是现实存在的，具有现实性，也具有必要性甚至永恒性。政府不可能也不应该放弃管制，关键是如何管制。因此，将来的政校关系与现在政校关系的区别，不是‘管’与‘不管’的区别，而是管什么、怎么管的区别。‘管’是不变的，而管什么、怎么管是变化的。”[8]
我们常常认为政府放权以后，高等教育的许多问题就会迎刃而解，事实并非如此。正如社会学家韦斯认为的，教育体制中的冲突根深蒂固，简单地向下转嫁责任并不一定能够解决这一问题，当社会分层过程和地方革新的失败更加鲜明时，新教育政策的结构性局限便再次暴露。真正到那时，政府如果拒绝或者无力重新界定并重申自己对公共教育应负的责任，可能会产生更为深远的后果。这样看来，高等教育改革并不是简单的放权或收权的问题。无疑，政府放权是必要的，现在的问题是，政府应该放多少权，政府让出来的权力如何在学校、社会、市场之间进行合理的配置，政府、学校的权与责应如何重新界定，等等。
中间路线：特殊的组织与有限的政府
如此看来，政府干预大学遭遇责难，引来大学诉求自治，而大学自治的最终轨迹又不得不回归政府干预。在这个“悖论”中虽然决策令人困惑和左右为难，但却反映出政府与高等学校的关系并不是简单的放权或收权的问题，无疑，政府放权和政府干预都有其合理性，关键是如何界定政府与高等学校的行动边界，政府做到“有所为有所不为”[9]，而规范两者之间的行为是需要规则来约束的，从这个角度讲，制度才是最根本的。
大学是一个特殊的组织。这种组织不以赢利为目的。它需要充足的公共资源的支持，同时又要保持一定的独立性以保障学者充分的学术自由，从而更有效地进行创造性的活动。从这个角度讲，笔者认为，政府对高等学校的管理必须要克服泛行政化倾向，从“全能政府”的束缚中摆脱出来，从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，从单纯的行政管理转向包括发挥社会中介组织作用在内的多形式、多途径的管理，以保证高等教育的方向和进程、发展规模和速度、教育经费的筹措和配置。而且政府的行为必须严格限定在特定的领域：一是政府为大学提供外在制度环境的支持和约束，确立宪法秩序以规定高校制度创新的方向和范围；二是教育制度变迁中为政府借助行政、经济或者法律手段辅助大学实现制度的变迁和创新；三是若强制性的教育制度供给短缺形成了严重的制度瓶颈，而单个的学校组织不可能充当教育制度变迁的主体时，政府就必须充当强制性教育制度变迁的主体，如招生制度、助学贷款制度等的每次变迁都是政府强制性变迁的结果。
在这方面，西方国家政府公共行政管理改革中的治理理论可以作为我国政府与大学关系的参考。治理理论的核心内容之一是打破政府对公共权力的垄断，改变政府作为单一权力中心存在的状况，使政府与其他社会组织共同分享公共权力，共同治理社会公共事务，使政府对高等教育的管理从集中控制模式走向公共治理模式，通过分权与社会其他力量共同治理大学事务。例如，英国借助中介组织调整政府与学校的关系。英国1919年成立大学拨款委员会(UGC)，1992年成立高等教育基金委员会(HEFC)，其职责是根据大学的财政需要向政府提出建议（实际上是争取财政特权的游说），并把经议会通过的不附加任何政治性要求的经费分拨给各个大学，委员会对政府有很强的独立性，保证大学既接受政府的投资又能实现自治。而美国则是由民间或社会各界人士组成的非官方自治机构，如美国高等教育鉴定委员会(COPA，CHEA)。这两种中介机构主要是从各方面综合平衡利害得失，制订出反映各方面利益的活动措施，满足各利益方的需求[10]。如此，使政府与高校之间保持良好的张弛有度的关系。这种关系在教育制度变迁中最大的促进在于降低教育制度变迁的成本，减少彼此之间的信息不对称，减少因为信息不对称带来的“零和博弈”或者“负和博弈”，保证高等学校有足够的制度创新动机，可以充分保证强制性教育制度变迁与诱致性变迁的结合，提高制度创新的有效性。