完善外汇管理法规体系 应对WTO一般原则要求，本文主要内容关键词为：外汇管理论文,原则论文,体系论文,法规论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界贸易组织是当今三大国际经济组织之一，其宗旨是通过实施市场开放、非歧视和公平 贸易等原则，消除国际贸易的关税与非关税壁垒限制，促进贸易与投资的自由化。随着我国 加入WTO，国内也在思考着WTO对国民经济方方面面的影响。其中外汇管理制度与WTO的关系 自然成为人们关注的一个敏感问题。那么，我国现有外汇管理法规体系与WTO的要求是否有 根本的冲突？WTO对外汇管理的基本要求是什么？我国现有外汇管理法规体系应如何应对WTO？
我们认为，从原则上看，WTO协议与现行我国外汇管理的总体框架并没有直接矛盾和冲突。 1996年12月，我国正式接受IMF第八条款，承诺经常项目可兑换，在制度安排上拆除了因汇 兑 管制形成的所谓“非关税壁垒”。而对于资本项目，WTO也仅涉及与贸易有关的投资自 由化及国民待遇问题，并不直接要求成员国资本账户的完全开放。鉴于我国国内金融市场还 比较脆弱，国际收支平衡手段相对不足，尚不具备开放资本帐户的条件，可以预见，加入WT O后的一段时间内现行的“经常项目放开，资本项目保持管制”的外汇管理框架仍有其存在 的必要与可能。
尽管如此，加入WTO后随着服务贸易尤其是金融业全方位开放以及国际投资在质量与规模上 发生根本性的变化，必然对我国外汇管理提出更高的要求。而在实际操作过程中，也可以看 到我国现有外汇管理法规存在着体系庞杂、稳定性较差、透明度较低、管理手段不足等缺陷 ，并在事实上阻碍了一些正当交易活动的开展，与WTO自由化的宗旨存在一定差距。同时， 伴随着我国经济更深层次的开放和政府职能的转变，现行外汇管理法规部分具体条款也将逐 渐失去效力，需要作适应性的调整。因此，面对加入WTO的新形势，顺时应变，完善法规， 是外汇管理部门迫在眉睫的任务。
一、WTO规则对外汇管理的一般要求
在WTO几项核心准则——最惠国待遇、市场准入、透明度、国民待遇、逐步自由化原则中， 后三者给我国外汇管理带来的压力更为直接和现实。至于最惠国待遇原则，无论是从制度安 排还是从实践效果看，我国外汇管理几乎不存在对外资的国别歧视，而市场准入也不是外汇 管理政策管辖的主要内容。因此，完善法规的努力方向主要是逐步体现透明度原则、国民待 遇原则和逐步自由化原则。
1.国民待遇原则。国民待遇原则要求给予其它成员国服务及服务者的待遇不得低于本国服 务者。就外汇管理而言，低国民待遇现象的产生主要依附于上游管理环节关于市场准许及服 务项目的限制。而作为国家吸引外资政策的一部分，外汇管理中大量存在着的超国民待遇现 象则更加不容忽视。这是因为，WTO带来的最大益处绝不在于引资规模的扩大或是短期内消 费者福利的增加，而在于国内的资源能够通过对等机制在全球范围内（至少是成员国范围内） 实 现最优配置，并扶持起国内产业的国际竞争力。在这一认识指导下，外汇管理确有必要 给国内交易者等同于外资的待遇，同时将区别监管的主体标准由内资外资、国有非国有的区 别调整为区别居民与非居民。
2.透明度原则。在WTO文本中，透明度原则主要是指成员国之间关于国内立法的通告义务。 它的基本要求是，对于可能涉及成员国权利义务的国内法修订应及时、全面地通报给其它成 员国，以便它们能及时了解这些变化对它们的影响并作出反应。而在更广泛、更通俗意义上 ，透明度原则应该还包含着立法精神统一、相对稳定、保障当事人的知情权及法规可操作性 等方面的标准。对于外汇管理，这些标准在立法上体现为法规的高效、务实、透明，在执法 上强化了依法行政的约束。
3.逐步自由化原则。逐步自由化原则一方面考虑成员国在自由化承受能力上的差异而对义 务的承诺规定了一定的宽限期，或规定一些例外条款，另一方面安排了相关的谈判制度、计 划表及其修改原则，进一步保障自由化宗旨的实现。自由化规则是WTO宣称的理想和致力的 方向。它不仅要求成员国对此作出原则性的承诺，更要求其国内立法提供与该原则相符的法 律保障。具体到外汇管理法规，经常项目可兑换的原则性规定也仅是自由化的底限。其更实 质的要求还在于法规的可操作性、对正当汇兑要求的适应及法规自身透明度等方面的内容。
此外，加入WTO后，外汇管理的对象、内容、政策环境都将发生深刻的变化，需要作为政策 载体的具体法规条款进行适应性的调整。因此，WTO引起的情势变更也是完善法规的强大动 力。
二、现行外汇管理法规与WTO规则的不适应性
对照WTO的上述基本要求，我们将现行外汇管理法规与WTO规则的不适应性归纳为以下几个 方面：
1.居民与非居民概念模糊，不能充分体现国民待遇原则。现行外汇管理法规中对居民与非 居民的界定与WTO的要求存在一定差距，并倾向于将外商投资企业、外资金融机构、境外驻 华 代表处等含外资成分的机构归之于非居民。居民与非居民概念的模糊，实际上形成了对外资 机构低国民与超国民待遇并存的局面。
如上所述，外汇管理中的低国民待遇主要是服务于上游管理部门关于市场准入及经营范围 的限制，其中较为突出的表现是对外资银行的差别对待。从市场准入看，目前我国对外资银 行的展业不仅有本外币币种的限制，也有服务对象的限制。这主要是考虑到外资银行具有较 强的跨境资金调度能力，可能给尚不健全的国内金融市场造成冲击。服务于这一目的， 外汇管理也将外资银行与境内企业发生的借贷视作外债进行管理和统计。与内资银行提供“ 国内自营外汇贷款”不同，外资银行提供的外汇贷款不仅受短期外债指标的限制，而且需要 在借款、提款、还本、付息等各个环节进行逐笔登记。同时对外资银行向中资企业提供的外 汇贷款还有用途上的严格限制，即只限于出口放款及打包贷款项下。可以预见，这些管理措 施在我国承诺的“五年过渡期”后将不复有效，而外资银行国民待遇的实现及其强大的资金 调度能力又将给外汇管理尤其是资本项目管理带来新的挑战。
与低国民待遇并存在的是外商投资企业享受超国民待遇。作为吸引外资政策的一部分，外 汇管理政策中给予外商投资企业在帐户开立、现汇保留及借用外债方面优于中资企业的待遇 。这在一程度上削弱了中资企业的竞争力和经营的灵活性。主要表现在：
在外汇帐户的开立与现汇保留方面，根据《境内外汇帐户管理办法》规定，外商投资企业 可 开立外汇帐户，并在限额内保留现汇，而中资企业除了少数注册资本数额大且进出口额达到 相当规模的外贸公司允许企业开立现汇帐户、保留一定限额的现汇外，其它中资企业外汇经 营收入实行强制性的全额结汇。中资企业因此承担了更多的财务成本和汇兑风险，处于不利 的竞争地位，这无疑与我国加入WTO的宗旨相悖。
在外债管理方面，现行法规中对借用国际商业贷款的债务人按内外资分别适用“核准制” 和“备案制”。即外资企业借用外债不须作事前核准，只须向外汇局进行备案登记，这实际 上是资本项目的局部放开；而中资企业筹措外债不仅须具有主体资格，并纳入计委全口径管 理，而且在借用、提款、还本付息各个环节还须逐笔进行事前的核准登记。事实上，国家作 为特殊的投资主体对国有企业的债务在法律上仅有承担有限责任的义务。因此，除了少数“ 主权债”外，内资企业负担的债务与外资企业一样，完全是企业的微观经济行为，而不再具 有事关国家信用的宏观影响力，对其赋予与外资平等的待遇不仅是必要的，也是可行的。
2.外汇管理政策法规透明度较低，难以符合透明度原则的要求。广义地看，法规透明度低 表现得比其它问题更加突出。一方面，在近几年的立法实践中，由于宏观经济形势变化、管 理政策调整，外汇管理法规也处于经常修改之中。而法规出台过频过急，不但体系庞杂、层 次零散而且前后矛盾、上下冲突的现象时有发生，一定程度上造成基层外汇管理人员在法规 操作上的无所适从。管理者尚且如此，对被管理者法规的不透明现象自不待言。
另一方面，由于缺乏制度化的政策信息发布平台，企业或个人无从充分了解自身的义务和 责任，常常在没有违规的主观故意和明显危害后果的情况下不得不承担法律责任。这也是法 规缺乏透明性的典型表现。
3.非贸易管理法规有可能对服务贸易开放构成限制性措施。“经常项目可兑换，资本项目 保持管制”的框架本身预设了对交易性质进行识别的前提，而随着交易规模的扩大，这一识 别过程变得更加复杂。事实上，由于无法证明交易的真实背景或不能对交易性质进行区分， 许多原本正常的交易受到了阻碍，背离了自由贸易的原则。其中最突出的问题表现在对服务 贸易和管理上。
较之GATT，WTO的最大贡献是将服务贸易纳入自由化的管辖范畴，从而顺应了由传统经济向 新经济转型的潮流。但由于服务贸易具有“无形性”的特征，对该项目的管理一直是近几年 来外汇管理的薄弱环节。现有外汇管理法规虽然也涉及交通运输、港口、广告、咨询等服务 业及著作权、专利权和商誉等无形资产外汇收支管理，但除了引进无形资产售付汇及境内居 民外汇方面的法规比较细化外，大部份仅限于《结汇、售汇及付汇管理规定》中的原则性规 定，在真实性审查上不能起到规范的指引作用。而关于无形资产引进的规定在实际操作中 也存在困难。根据现行政策，引进无形资产办理售付汇时，须凭外经贸部门核发的《技术引 进和设备进口合同注册生效证书》。但是，由于外经贸部门无从对无形资产引进的真实性进 行认定，也不再出具上述批件，客观上造成企业正常付汇的困难，有悖于WTO贸易自由化的 原则。而在境内居民外汇管理方面，以出国留学供汇为例，由于真实性审核手段有限，目前 的外汇管理政策仅对大学本科以上的出国留学人员提供第一年的学费和生活费用汇。随着教 育服务市场的逐渐开放，出国留学将呈现多层次、多元化的用汇需求、限制供汇的措施可能 因违背《服务贸易协定》和IMF第八条而构成对服务贸易的汇兑限制。
尽管WTO对其成员国的国内立法给予了充分的尊重，但同时也要求“在受影响的服务提供者 的请求下，成员方应对影响服务贸易的行政决定迅速作出审查，并给予公正的决定和适当的 补偿”。可以想象，因真实性审核存在困难而导致的大量付汇延误，有可能被认为是以外汇 管制设置贸易自由障碍，而造成其它成员国的不满甚至报复。
4.过份依赖主管部门的真实性审查，不能适应经济形势变化的需要。加入WTO后，经济活动 将更加复杂频繁，我国经济管理部门将受到更多国际规则的制约，“主管部门”的概念将日 益 模糊，其管理手段也将由微观而宏观、由直接而间接。许多建立在“主管部门”审查之上的 外汇管理法规即便是现在看来也已经不能适应形势的要求。一个典型的例子是民营企业境外 参展费汇出问题。
根据《结汇、售汇及付汇管理规定》，到境外参加或开办展览的境内机构购付境外参展费 须 出具上级主管部门的批准文件。对于民营企业，由于没有传统意义上的“上级主管部门”， 无从取得所谓“批准件”，往往造成类似境外参展费非贸易用汇受阻，加入WTO后，会有越 来越多的民营企业积极贯彻“走出去”的战略，参予国际竞争与协作，此类矛盾也将更加突 出。类似的情况还存在于合资合作设备付汇、企业结业清算汇出等方面，由于外经贸管理部 门行政职能逐渐淡化，建立在其真实性审查功能之上的相关外汇法规急需调整。
5.资本项目管制对经济自由化构成潜在阻碍。从WTO管辖范围和协议原则看，资本项目外汇 管制与贸易自由化似乎并没有直接矛盾与冲突，但是随着我国服务贸易领域的开放，尤其是 金融、证券、投资银行业务、保险、贸易投资等市场准入的逐步放开，跨境资本流动的形式 与规模都将发生深刻的变化。资本项目开放的要求也将日益迫切。从某种意义讲，WTO必须 与国际货币基金组织条款协调配合，才能促进贸易投资真实意义上的自由化。但是，我国资 本项目外汇收支实行严格的管理，外商投资、外债、股权转让变更、境外发行股票、融资租 赁、对外担保、境外投资、资本金结汇等几乎涉及资本项目方面的所有外汇收支都必须经过 事前逐笔审批核准。有些资本项目外汇管理除汇兑环节外，还涉及部分对资本项目交易本身 的管理，如中长期外债的融资条件审批、短期外债的指标分配及使用条件限制、境外投资风 险及投资外汇来源审查等。这些资本项目外汇管理法规措施并不在WTO的管辖范围内，但客 观上却造成了对WTO奉行的市场开放原则的违背。
三、遵循WTO规则，有步骤地完善我国外汇管理法规体系
改革开放二十多年来，我国的外汇体制改革也在向市场化、自由化的目标方向不懈地推进 。外汇管理经历了从统收统支体制到市场配置外汇资源比重的扩大，从经常项目有条件可兑 换到经常项目的完全可兑换，从主要依靠指令性计划和行政办法保持国际收支平衡到建立起 符合国际惯例的国际收支监测体系的过程。而加入WTO无疑又将催生起新一轮的外汇体制改 革。
在与WTO原则的对照分析中，就法规的完善而言，应该不仅限于条文的局部修订与整理归并 ，更要遵循WTO的基本原则，对整个外汇管理法规体系运作作出必要的修正：
1.以《外汇法》为中心构建体系化的外汇管理法律框架。《中华人民共和国外汇管理条例 》是目前外汇管理中最高层次的法律，也是现行外汇管理法规体系的核心。随着经济形势的 发展，尤其是在WTO的背景下，外汇管理在维护国家经济安全方面的重要性不断突现，《条 例》的法律层次和部分条款已不能适应形势变化的需要，应当适时提高其法律层次，尽快制 订《外汇法》，为外汇管理工作的开展提供有利法制环境。在制订《外汇法》的过程中，一 方面要遵照国际惯例，结合近年来出现的新情况、新问题，对条款原有内容作适应性调整， 另一方面更要针对监管“盲点”和薄弱环境，如非居民外汇管理无据可依等问题，尽快制订 相关的管理规定。同时充分使用保护性权利，为援用WTO例外条款提供国内立法依据。
在此基础上，应以删繁就简为原则，对较低层次的法规进行彻底的梳理，消除条款间的相 互抵触，归并前后重复的条文，形成《外汇法》统帅下层次清晰、关系顺畅的外汇管理法规 体系。
2.加强与其它部门法律法规的协调，构建“立体化”管理体系。外汇收支活动渗透在国民 经济的各个方面，各涉外经济管理部门在履行各自职责的同时也无时不在影响着外汇收支行 为 。从这个意义上讲，外汇管理部门的汇兑监管处于管理链条的下游环节。因此完善外汇管理 法规的重要内容之一就是要加强与其他部门法律法规的协调，构建“立体化”的管理体系。 一方面，对外汇管理法规难以逾越的“WTO原则”，应通过必须与其它管理部门的协作来应 对 。例如，事关国家经济命脉或幼稚产业保护的项目，国家计委可以通过立项、可行性、环 保要求等方式控制准入；对外债控制可以通过确定企业或外资银行的资产负债比例或要求增 加缴存存款准备金等方式来进行；对跨境投机性短期资本流动，可采取征税以增加交易成本 等来限制。另一方面，法规的修订更要注重与不同部门政策法规的衔接，避免同一层次法的 冲突和效力抵消，提高法规的可操作性和政策的一致性。
当然，法规之间的协调也意味着其它部门在制定本部门的政策时也应主动谋求与外汇管理 政策的协调。通过部门法规间的相互补充、相互协作，共同逾越所谓的“WTO限制”，维护 国家经济安全。
3.完善外汇政策法规发布传导机制，提高法规透明度。为适应加入WTO的需要及国内经济金 融形势的变化，一些新外汇管理法规也将不断出台。为了提高法规的透明度，外汇管理部门 要紧密围绕法规的出台和政策的调整，以政府网站、新闻媒体为依托建立起制度化的政策信 息发布平台，同时力求用浅显的语言向社会公众解释法规要点，帮助社会公众及时充分了解 自身的权利义务。重大法规生效前更应当预留“消化期”，避免法规“朝令夕改”，创造公 众良好的预期心理。
在外汇管理部门内部，应通过系统的内部培训和信息双向反馈机制使基层机关加深对立法 背景、原则及目的了解，在运用中不再拘泥于个别条款，而能在不违背原则的情况下相机抉 择，灵活地处理实践中复杂多变的情况，提高监管效率。
4.调整管理思路，充分贯彻国民待遇原则。加入WTO后，外汇管理在应在明确居民、非居民 概念界定的基础上，将管理思路由中资外资的区别管理修正为居民与非居民的区别管理，以 充分贯彻国民待遇原则。如对外债统计口径和管理方面进行修订，将外资银行视同中资银行 一 样对待，将其对外负债纳入统计和监测口径，加强对其跨境资金调度的管理。同时，为了改 变外商投资企业超国民待遇地位，为中资企业提供公平竞争的环境，可以考虑引入经常项目 的“比例结汇制”。在“比例结汇制”下，居民法人无论中资、外资均可以开立外汇账户， 在比例范围内保留现汇，在充分体现国民待遇原则的基础上，兼顾企业灵活摆布头寸和国 家外汇储备适度增长的需要。
5.在引入市场评信制度的同时，加强对中介机构的法律约束。国民待遇原则不能机械地理 解为一切市场主体待遇形式绝对的相同，对不合格的参予者在展业方面予以适当的限制不仅 是必要的，也是符合国际惯例的。对于境外投资、境内居民借用外债等项目，在贯彻国民待 遇的同时。更要有市场的标准对主体资格进行甄选。具体而言，在中长期外债项目中应将备 案制统一地施用于中资外资，同时借助建立在资产融资能力、偿债能力、资金运用能力基础 之上的权威评信标准，利用社会中介机构的专业力量对主体资格进行甄选，使能够合理配置 资源的企业公平地获得市场资源。
在“主管部门”行政管理功能淡化的情况下，利用中介机构的力量和市场的客观标准，了 解企业的经济活动和实际用汇需求，不失为一种有效的辅助管理手段。但目前我国中介机构 存在的体制环境仍极不完善，在立场的选择上，中介机构往往更容易受其“客户”所左右， 并不能保持应有的公正和中立立场。对此，外汇管理法规应明确中介机构在外汇管理中应尽 的 义务和违规责任，真正促成其“中立”立场的形成。
6.加强对资本项目开放进程的研究，适时以法规形式巩固其逐步开放的成果。尽管WTO并没 有对资本项目开放作出要求。随着经济一体化程度的加深，尤其是金融服务业的开放，对资 本流动便利提出的要求将越发强烈。尽管资本项目的开放还需要众多配套措施，但它们与资 本项目的开放是互为前提、交互实现的。发展的问题只能在发展中解决，我们不能指望万事 俱备时一夜之间实现资本项目的开放进程。因此，应该遵循由易到难、由长期到短期的开放 顺序，适时地、逐步地推进资本项目的开放进程，并及时以法规的形式巩固其逐步开放的成 果，为实现WTO规则要求及其带来的福利提供良好的制度保障。
课题指导：陈辉煌 欧阳卫民
成员：黄培铭 余文建 林志强
丘筱文 叶如莲 王靖琳
执笔：林志强 王靖琳