中国立法检视与反省——侧重于行政领域的立法检讨，本文主要内容关键词为：中国论文,侧重于论文,领域论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1008-6951(2002)03-0029-11
确立和发展社会主义市场经济体制，市民社会呼唤法治；依法治国，建立社会主义法 治国家，政治国家推进法治。国家和社会的法治化进程越来越引人注目。中国的法治化 需要一个根本、一个前提、一个关键和一个保障。执政是根本，立法是前提，行政是关 键，司法是保障。(注：中国法治化进程取决于如下要素和环节：执政党依法执政是根 本，立法机关依法立法是前提，行政机关依法行政是关键，司法机关公正司法是保障。 国家和社会法治化进程还依赖于执政、立法、行政和司法等诸要素的有机结合与各环节 的协调一致。在影响中国法治化进程的诸要素和各环节上，根本、前提、关键、保障等 用语没有轻重之别和缓急之分。政党执政问题是世界各国民主政治发展过程中共同面临 的严峻问题，国内主要是政治学的研究课题，宪法学仅涉及政党制度的一般论述。近几 年来法学界已有学者从宪政角度论及执政党的地位和作用，比如，执政党与人大、人民 主权的关系等。参见郭道晖：《权威、权利还是权力——党与人大的关系的法理思考》 ，《法学研究》，1994年第1期。政党问题是一个政治问题，也应当是一个学术问题。 尽管本文无法论及，但毫无疑问执政党依法执政是一个基本的宪政和法治命题，也应当 成为法学特别是宪法学的重要研究课题。)世界各国普遍将司法视为法治实现的最终屏 障。但中国司法的独立、自主和中立还要经过一个较为漫长的过程，这个过程的艰难以 及越来越受人关注的司法腐败，甚至让一部分人对司法能否担当保障法治的重任在相当 程度上失去信心；十几年来，政府贯彻依法行政原则，行政管理和行政执法的状况有所 改善，但行政的专横和随意远没有根除。法治的一个主要标志是法律规束住行政权。人 们对法律能否施展出规制住桀骜不驯的行政权的能耐仍心存忧虑。也许正因为如此，人 们将目光聚焦在行政和司法领域，将法治的希望寄予行政不再专横、司法能够公正。尽 管近几年来，人们已经开始在价值意义上论及法的善恶，倡言制度文明，但相对而言， 立法是人们最少考虑的领域。这并不意味着立法不存在令人担忧的问题，实际上立法领 域存在着若干误区，比如，立法不受监督制约的误认，讲求“本位”的立法思维，推崇 “立法万能”观念，重实体轻程序的立法倾向，立法无序和僵化的法律稳定，等等。( 注：立法上的误区还有若干表现，比如立法的行政化。立法权是一种表决性权力，行政 权是一种执行性权力，司法权是一种裁断性权力。但在当今中国，立法权和司法权带有 明显的行政化倾向。司法权的行政化已使司法在很大程度上远离了它所追求的公平正义 。立法权的行政化也已使立法走进了误区，立法机关内的行政性决定权冲击平等表决权 ，使立法在一定程度上偏离了民主、科学和法治原则。)立法上的这些误认、思维、观 念和倾向以及它们导引的立法实践足以形成一个虚假的法治前提，使中国社会远离法治 。走出立法特别是行政领域立法上存在的种种误区，建设和发展真实的法治前提，对实 现行政法治化和推进中国的法治化进程具有十分重要的意义。
一
分析立法现象，可以将立法视为立法权的运作过程。前资本主义时期，国家权力也包 含着立法、行政与司法等权力因素，但就象征与实力而言，行政权显著地处于主导地位 ，甚至可以认为，国家权力基本上就是行政权力。因而那个时期并不存在独立的立法过 程。近现代以来，随着分权理论的成熟与实践，以议会为主要载体的民主政治确立了立 法权的荣誉和地位。在以英国为代表的国家中，立法权还曾经历了无上荣光的“议会至 上”的时代。(注：在那个时代里，议会处于“至上”和“万能”的地位，它“除了不 能把女人变成男人或者把男人变成女人外，在法律上什么都能做”(戴雪语)。英国议会 立法权几乎无所不能，“在天上和人间，没有一件事是议会不能做到的”(奥斯汀语)。 )在实行人民代表大会制度的国家，尽管立法权不一定具备相应的政治实力，但它被视 为人民主权的最直接的体现，甚至在国家权力架构中起码是象征性地被置于最高权力位 置。当然，无论国家权力框架如何，权力关系怎样编织，经验地看，相比较而言，行政 权容易专横，司法权容易武断，立法权不象行政权和司法权那样易于异化。在人们看来 ，立法权较之行政权和司法权更令人放心。(注：《联邦党人文集》的描述值得重申。 美国制宪会议期间就权力的制度性安排进行的争论具有经典意义。被誉为美国“宪法之 父”的汉弥尔顿对“既无军权，又无财权”的司法部门最放心，最不放心的是“不仅掌 握财权，且制定公民权利义务的准则”的立法机关。这与汉弥尔顿的保守主义政治哲学 有关，汉弥尔顿对民主特别是议会持有审慎态度，因而主张赋予行政首脑以极大的权力 以牵制体现民主的众议院，并主张赋予最高法院判决议会法案违宪的权力以消除议会政 治的弱点。麦迪逊则认为立法上的篡夺危险必然会造成象在行政篡夺威胁下的同样暴政 。参见汉弥尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆1981年版，第253页 、390～394页。另见徐大同主编：《西方政治思想史》，天津教育出版社2000年版，第 218～220页。《民主新论》的作者也表达了对立法专横的忧虑：“当法制转变为立法者 的统治时，总的说来，也就打开了通向最巧妙的压制形式的方便之门：‘以法律的名义 ，进行压制’。”乔·萨托利：《民主新论》，东方出版社1993年版，第336页。)这很 容易地导致了一个危险的认识上的误区，好像立法权没有被监督和受制约的必要。在一 种立法权高于行政权和司法权、立法权监督行政权和司法权、行政权和司法权不能反向 制约立法权的宪政体制中，(注：世界各国的宪政体制不同，主要表现为立法权、行政 权、司法权的位置关系不同。在美国，立法权、行政权、司法权处于平行位置，三权分 立并相互制衡；在英国，“议会至上”的传统使立法权居于最高位置，但议会立法权与 内阁行政权形成了相互制约关系，议会拥有司法终审权，与法院共掌司法权，法官也是 明显的立法者，法官创立的普通法和衡平法构成英国法的重要组成部分。法国、德国、 中国台湾等国家和地区的宪政体制也各有特点。)人民代表大会制度被视为最优越的根 本性的民主制度，如果对立法权提出质疑，就会被指责为怀疑人民代表大会制度的优越 性。在这样一种制度文化环境中，存在立法权没有必要受监督和被制约的认识误区就更 自然不过了。
实际上，任何一种权力都存在着滥用的潜在危险，权力越集中越庞大越容易出现滥用 ，权力越与资源配置和利益安排相关联越容易滋生腐败。分权是减少和防止权力滥用的 明智选择，但分权体制中的各项权力依然存在滥用的可能，只不过行政权和司法权的专 横和武断有更多的现实表现。尽管分权体制中立法权的运行机制比较其它权力特别是行 政权的运行机制而言更易于避免专制，但由于立法本身就是配置资源和安排利益的过程 ，立法权与其它权力相比较与资源配置和利益安排关联最密切，因而也难以根除立法领 域的权力滥用的可能。假设立法权滥用的潜在危险成为现实，完全可以套用一句流行的 话，行政权和司法权的专横和武断不过弄脏了水流，立法权的滥用则败坏了水源。(注 ：近几年来，学界大都将司法权视为最后的国家权力和法治的最后一道防波堤，并将司 法腐败喻为“污染了水源”般的腐败。参见谢晖：《价值重建与规范选择》，徐显明序 ，山东人民出版社1998年版，第4页。英国哲学家培根也曾言：“一次不公的(司法)判 断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则 把水源败坏了。”参见弗·培根著，水天同译：《培根论说文集》，商务印书馆1983年 版，第193页。比较而言，评析立法权、行政权、司法权腐败程度及其危害，将立法权 的滥用与“败坏水源”相联系，似乎更合乎一般逻辑。)尽管立法权较之行政权和司法 权异化的现实表现要少，但就权力滥用的危害而言，却比其它两权有过之而无不及。
在立法权居上、行政权和司法权平行在下的宪政体制中，上对下的单向监督和平行间 的相互制约是权力监督与制约的主线。但这并不意味着立法权可以不受监督和制约。即 使是最高国家立法权也不能置身于权力监督和制约之外，也要接受人民的监督，承受社 会舆论的批评，接纳来自于公民和社会的多种方式的意愿和利益表达而形成的立法压力 。何况立法权是一个体系性的概念，在今日社会分布非常广泛，行政机关也掌握着分量 很重的立法权。(注：自19世纪中期以后，严格的分权制度发生变化。英国1834年修正 的济贫法规定，执行该法的官员可以制定和发布他们认为适当的规程、规则和命令。英 国开委任立法的先河。这种情况发展到1891年，行政立法为议会制定法律的两倍多。参 见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第109页。而到了1974年 ，行政立法已达到议会立法的近40倍。有学者认为美国自始就没有实行真正的分权。自 从联邦政府成立之时起，国会就不断地通过法律授予行政机关立法权力，尽管曾经有不 少人对此持反对态度，但除1935年巴拿马案和谢克特案的两个判决外，联邦最高法院从 未否认委任立法的效力。特别是20世纪以后，行政立法数量骤增，“行政机关拥有立法 权(颁布具有法律效力的规章之权)，已经司空见惯了。”伯纳德·施瓦茨：《行政法》 ，群众出版社1986年版，第31页。在法国等民法系国家，行政机关不仅进行广泛的委任 立法，而且根据宪法的规定还拥有自主立法权。尽管人们对行政机关通过多种途径获取 大量的立法权进行广泛的立法有很多担忧，但是，“行政机关必须具有某些立法权力是 行政职能发展和科技进步的产物，是我们时代的需要。行政机关如果不被授予必要的立 法权力，现代的行政活动将无法展开，公民的利益不能满足。”王名扬：《美国行政法 》上册，中国政法大学出版社1995年版，第303页。)行政机关的立法权，无论源自宪法 的规定、法律的授权，还是来自立法机关的委托，都必须接受立法机关的监督，甚至要 接受来自法院的司法审查。在广泛的行政领域立法中，行政与立法形影相随使人难忘分 权理论大师孟德斯鸠的谆谆告诫。(注：孟德斯鸠在《论法的精神》一书中颂扬英国的 君主立宪，认为行政、立法和司法的分权，相互制衡，是公民自由的保障。他断言：“ 当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了”。孟德斯鸠 ：《论法的精神》(上册)，商务印书馆1961年版，第156页。)委任立法和行政立法的普 遍存在以及政府及其部门对立法机关立法的广泛和深入地参与、主导、甚至操纵，一定 程度上显示了立法权与行政权的结合，威胁了自由和瓦解着法治，促使人们形成立法有 限的认识。任何权力都是有限的，这是一个极为普通的宪政观念。“立法有限”应当成 为一项立法观念，立法权在人民权力甚至公民权利面前都具有相当的有限性。(注：立 法有限，意味着通过宪法为立法机关规定一定的限制。比如，立法机关不得制定剥夺公 民权利的法案；不得制定有追溯力的法律等。正是在此意义上，宪法被视为限权宪法。 参见汉弥尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，商务印书馆1980年版，第392页。)
法治时代风行权力制约精神，立法领域应当奉行有限主义。(注：《牛津法律大辞典》 将法治的内容概括为：“对立法权的限制；反对滥用行政权力的保护措施；获得法律忠 告、帮助和保护的大量的平等机会；对个体和团体各种权利和自由的正当保护；以及在 法律面前人人平等。”在法治的含义和精神里，立法权与其它权力一样都是有限的。《 牛津法律大辞典》，光明日报出版社1988年版，第790页。)立法有限，意味着对立法权 的监督和制约。1、有效监督和制约立法权，必须确立进步的立法观念，比如善法观念 、平衡观念、效益观念等。善法观念指示着立法的基本走向，立法发展制度应当代表先 进生产力的发展方向，代表先进文化进步的方向，代表人民根本的利益趋向；平衡观念 指导着立法权的运作过程，立法过程应当成为利益平衡和价值衡平的过程；效益观念指 引着立法权的功利考虑，立法对自由的挚爱、对法律权威的偏爱以及立法节制将促进立 法效益的实现。2、增强对立法权监督与制约的有效性，必须预定一系列的原则，比如 法治原则、民主原则、科学原则。(注：周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，1998.1 20-139.)法治原则尊崇宪法的最高权威，维护法制的统一，关心自由、平等和人权；民 主原则强调参与、争论和妥协，“多数决”以使立法接近民意，“尊重少数”以避免立 法领域的多数专制；(注：近来，成都余女士状告居委会麻将扰民一案引人关注。2000 年10月10日，成都市某居委会的69名居民开会讨论麻将扰民事件，大家就是否可以深夜 打麻将举手表决，结果余女士以1票对67票(1票弃权)的绝对劣势惨败。余女士一气之下 将居委会告上法庭。徐冰为此以“民主就差这么一点”为题表达感慨：现代民主政治的 一个突出贡献是在强调大多数人的利益的同时也决不忽视少数人的意见。这不仅仅是出 于对个人的尊重，更重要的是为了防止多数人的集体发疯，也就是防止在民主的名义下 多数人对少数人的暴政。历史上民主产生暴政的教训教会了人们全面反思民主的真正含 义是什么。民主在不少情况下就差在没有考虑少数人的权利。参见《中国经济时报》20 00年11月25日。)科学原则提倡注重经验和理性，减少立法过程中的主观臆测和长官意 志，重视由本土资源或地方知识描绘的立法背景。3、实现对立法权的有效监督与制约 ，必须预设一定的程序，从立法规划，提出法案，审议法案，通过法案，到公布法。通 过程序实现正义，不再是一个单纯的司法命题，在广泛的立法和行政包括行政立法领域 ，程序已显示出通过控权促使立法和行政接近正义的重要价值。立法遵循预设程序，防 止在表述和展现利益关系过程中偏离原则、迷失方向。4、加强对立法权的有效监督与 制约，必须设定一系列制度，比如立法复议制度、违宪审查制度、备案审查制度等，( 注：立法监督制度是一国立法制度的重要组成部分，是针对立法过程和立法结果实施监 督的一系列制度，包括公民公决制度、政党制约制度、立法复议制度、立法否决制度、 违宪审查制度、备案审查制度、选择适用制度以及立法批准、撤销、发回制度等。肖金 明，尹凤桐.世界各国立法监督论纲[J].东方论坛，1999，(2).)以制度归束立法权，防 止立法权异化，校正变形的立法过程和走样的立法结果。5、促进对立法权的有效监督 与制约，必须建立一种有效机制，使各种立法监督制度特别是违宪审查制度产生监督效 应。展望宪政革新和发展的未来，法院针对立法的监督或者宪法委员会或者宪法法院运 转违宪审查制度监督立法的机制会成为权力监督和制约机制的重要方面。
二
权力与权利是立法主要考量的两项要素和经常面对的一对关系。在新中国成立后的近3 0年的时间里，立法甚至最高层级的立法冷淡了权利而过分偏向了权力。(注：1954年宪 法确立了公民在法律上人人平等的原则，规定了公民享有的各种权利与自由：选举权与 被选举权；言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；宗教信仰自由；非经法定程 序不受逮捕、住宅不受侵犯、通讯秘密受法律保护、居住与迁徙自由等人身自由；劳动 权、休息权、获得物质帮助权、受教育权；进行科研、文艺创造和其他文化活动的自由 ；控告权及取得赔偿权等。1954年宪法被认为是一部较好的宪法，但由于从五十年代后 期起民主与法制遭致破坏，宪法被束之高阁，其权利宣告也形同虚设。1975年宪法意味 着中国立宪的大倒退，宪法内容由1954年宪法的106条减至30条，义务被摆在公民的权 利与自由之前，公民基本权利被轻描淡写地规定为几条，大大缩小了公民基本权利与自 由的范围，公民在法律上一律平等的原则被取消。1975年宪法尽管很快为1978年宪法取 代，但其对待公民权利与自由的态度却说明了一个时代。)所以30多年后人们对中国法 制反思的结论之一是，中国的立法和制度奉行“国家至上”和“权力本位”，法律所偏 向的权力无视被立法淡视了的权利，甚至对法律也没有给予应有的尊重，从而使中国社 会最终走向一种权力社会。改革开放结束着一个时代并开始了新的时代，在社会转型的 20多年里，立法给予权利以越来越多的关切，1982年宪法将关于公民的基本权利的宣告 置于宣示国家权力之前，改变了以往国家权力和公民义务置于公民权利之前的宪法内容 的布局，并丰富了公民权利与自由的内容，开启了立法重视权利的风气，1989年出台了 “民告官”的行政诉讼法，确立了中国司法审查制度，1995年国家赔偿法颁行，从根本 上否定了权力违法免责的特权，1996年行政处罚法开始了对最容易侵害公民权利与自由 的行政处罚权的全面的法律规制，近十几年来全社会关爱人权的热情深深地感染着高层 次的立法，控束行政权的行政许可法、行政强制法、行政收费法会在不久的将来陆续面 世，立法并已经开始改变那种重视实体轻视程序的立法习惯，越来越多的程序立法表明 了控制权力和保障权利的立法思想。控制权力和保障权利的立法思想为人们描绘着由权 力社会走向权利社会的明朗前景。
权力与权利之间明显的强弱对比，使控制权力和保障权利的立法思路和倾向更符合法 治的精神和要求。当然，不能将权利服从权力简单地视为人治，也不要把权力臣服于权 利简单地讲成法治。法治既保障自由，亦确立权威。既不让权威侵越自由，亦不许自由 损害权威。权威与自由并重，这是法治的精义所在。权力与权利不会是绝对对立的，两 者应该可以归于法治的旗下，建立一种不分主次的平衡关系，在相互尊重、相互制约、 相互促进中走向统一。反思以往，否定“权力本位”的立法倾向，不一定非要反构“权 利本位”的立法思维。(注：立法上的“权力本位”不仅使权力进入这样一种状态，法 律容忍权力对权利的绝对优越和权威，保持侵权态势，没有责任制约，而且使权利与自 由的空间萎缩，并且凡权利与自由在的领域必有权力存在，随时保持着对权利和自由的 威胁。克服立法上的权力本位倾向，如果非要确立立法领域的“权利本位”的话，权利 本位也只意味着在无需权力介入的领域，应当保持权利和自由的清静。比如市场经济条 件下，凡市场、权利、自由、信用能自生秩序的领域，立法优先考虑的是如何使这一领 域免受权力干扰。问题是这样的领域到底能有多少。)立法可以将权利置于权力之前给 予特别的关怀，但不必把权利摆在权力之上，让权力低权利一等，从而分别两者的法律 地位，祈望这种地位的分别能够将权利置于安全的境地，避免权力的侵扰和实现权利的 保障。如同“权力本位”的立法思路导致立法在权力与权利关系上失度从而牺牲了自由 一样，无法保证“权利本位”的立法思维不会引致立法在权力与权利关系上的另种失度 从而损伤权威。立法应当走出两类“本位”的认识误区，树立和强化立法平衡观念，( 注：立法平衡，实质上就是利益平衡问题。利益在法律上的表现符号无非就是权利义务 及其变种或相关联的表现形式，比如职权职责、违法责任等，法律上的利益关系大致就 是权利与义务、职权与职责、违法与责任以及公权与私权之间的关系。立法平衡主要表 现为上述对应要素的大致平衡。公权与私权的平衡是立法平衡的基本层面。立法特别是 行政领域的立法需要一种平衡的思维。)在权力与权利关系上权衡左右，实现权力与权 利的制度上的平衡。
立法是一个利益和价值主导的过程，是立法者进行价值判断和选择的过程。立法过程 关涉到的价值构成一个复杂的体系，其中平等、自由、人权、秩序、公平、效率等是立 法关注的基本价值。立法过程的价值判断和选择应当有一个基本取向，不同的立法或不 同时期的立法，价值取向会有所不同。比如公平与效率，是立法价值选择中既相互联系 又常有矛盾的一对范畴，尽管追求效率有时要牺牲公平，维护公平有时要失去效率，但 从理论走入生活的公平和效率常常会共存和互补。是确立效率优先还是确定公平优位， 就体现了不同的立法价值取向。当然，立法过程涉及的每一项价值也须区分不同层面， 比如思想自由与言论自由、机会平等与分配平等、政治人权与经济人权等，不同层面的 同一类价值在立法中的地位也会有所不同，立法的价值取向不应是单一和机械的，而应 是复合式的和有机的。但是，任何一种立法价值取向都不能违反立法平衡的思维定势。 立法的平衡思维将引导立法对平等、自由、秩序、公平、效率等价值同考并虑，实现立 法上的价值兼顾。(注：“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社 会结构的经济结构相对性的基本价值。在这些价值中，较为重要的是自由、安全和平等 。有关这些价值的先后顺序可能会因时因地而不同，这完全取决于一个法律制度在性质 上是属于原始的、封建的、资本主义的还是社会主义的。再者，所有法律制度都将上述 价值服从于对公益作出的某些迫切需要的考虑，而赋予公益的范围和内容则在各种形式 的社会组织中相去甚远。但是，尽管因社会和经济制度的特定性质不同而引起的表现形 式也不尽相同，我却依然相信，一种完全无视或忽视上述某些价值的一个或多个价值的 社会秩序，不能被认为是一种真正的法律秩序。”博登海默：《法理学——法哲学及其 方法》之《作者致中文版前言》，华夏出版社，1987.1.)立法上的价值兼顾不是简单的 同等考量，也不是建构立法价值的主附关系，而是立法价值选择上的平衡理念。评估立 法质量的一项重要指标是看立法是否实现了上述价值的相互依存和有机结合。
克服立法中的本位意识，发展立法平衡思维，需要立法特别是行政领域的立法更新利 益观念，立法中的利益安排不再是机械地遵循国家、集体、个人的依次排序，公益应当 得到维护，私益也应当获得保障，由于公共权力的优越而使公益处于优位，并不意味着 当公益与私益相矛盾时必定牺牲私益。当然，也不能因为全社会认真看待权利而在公益 与私益比较中过于看重私益。讨论权力与权利的关系最终是要在利益争执中展开。立法 中掂量权力与权利的关系，平衡思维具有重要意义。理论上认为权力应是公共利益的代 表，不应与地方和部门的狭隘利益相牵连。如果立法尤其是行政领域立法实践中对权力 作出制度性安排时牵扯进了不正当的地方利益或部门利益，将或者使公益处于被侵蚀的 境况或者置私益于危险境地或者使两者同时面临不利处境。实践立法平衡思想，必须清 除立法中的地方主义和部门主义，消除地方和部门的狭隘的利益观念。
三
市场经济需要法律为其确立交易和竞争规则，政府行为需要法律为其提供实体和程序 规范，伴着政治民主化的不断进展，政治生活也逐步被纳入法治的视野之下，随着对传 统文化的深入反思，在人们的思维层面上法律信仰已渐渐萌发。法律正以前所未有的强 劲态势作用于政治、经济和社会生活的方方面面。法律的这种强劲势态表现为法律文件 的铺天盖地，几百部法律、上千部行政法规、成千部地方性法规、不计其数的行政规章 ，(注：中国的民主和法制建设经历了一个曲折的发展过程。1954年制定宪法和建立人 民代表大会制度，标志着中国民主与法制建设的良好开端。1954年到1957年上半年，中 国初步建立起了一些对于国家机构和司法制度来说十分重要的法律制度。之后，民主法 制建设的进程停滞不前。“文革”期间，民主与法制建设遭到全面破坏。改革开放以后 ，立法进入快车道。自1979年到1993年，全国人大及其常委会共制定248部法律和若干 有关法律问题的决定，国务院颁布700多件行政法规，30个省、自治区、直辖市人大及 其常委会制定和批准了3000多个地方性法规。参见《深圳特区法制》1995年第2期，第6 1～62页。李鹏在为人民日报《民主和法制》周刊100期作的《为建设社会主义法治国家 而努力》的新世纪寄语中，总结了十一届三中全会以来立法取得的巨大成就：截至2000 年，中国已经制定了380多件法律和有关法律问题的决定、800多件行政法规、8000多件 地方性法规。毫无疑问，立法上的巨大进展基本形成了政治、经济和社会生活的主要方 面有法可依的局面，基本形成了以宪法为核心和基础的有中国特色的社会主义法律体系 的框架，为依法治国、建立社会主义法治国家提供了前提条件。但是无需讳言，成百上 万的法律、法规，尤其是数以千万计的行政规章和难以计数的行政规范性文件，在建立 和维持秩序、规范和指导生活的同时难保不产生负面效应。)正左右着社会的经济生活 、政府的行政行为甚至人们的思想观念。当然，不能天真地认为这就是一种法治现象， 相反，人们已经深切地感触到立法的膨胀并对立法膨胀及其引发的问题表现出忧虑。
政府及其行政部门为加强管理和执法力度，通过立法寻求管理和执法依据，起初被认 为是行政领域消除人治思想、张扬法治观念的表现，近几年来人们才意识到政府及其部 门经常想方设法据此扩张管理权限并对地方或部门利益作出特殊安排。行政领域的立法 过多地从政府甚至行政部门角度出发，把立法当作谋求有效管理的手段，没有去充分考 虑社会对法律资源的需求，也没有充分注意立法后法所规范的社会关系能否健康发展， 没有把公民权利和社会自由摆在应有位置，甚至没有把公共利益摆在应有的位置；行政 领域的立法还被当作谋取权力和利益的手段，政府及其部门不是站在国家或政府的高度 上在立法中衡量各种利益关系，而是过分地看重地方或部门的权力和利益，从而导致把 应该考虑进来的抛弃在立法之外，把不应该考虑的想方设法纳入立法考虑之中，甚至以 地方或部门利益为核心在立法中作出特殊的利益安排，最终导致政府或部门在立法中争 权限、划地盘，(注：1990年，为了贯彻中央治理整顿方针，加强工程建设管理，建设 部牵头组织了国务院三十多个部门修订、完善了《全国勘察设计单位资格认证管理暂行 办法》，并按此办法进行了全面的资格复查换证工作。但同年5月原轻工业部与国家技 术监督局联合发布了《全国室内装饰设计单位、施工企业管理规定》等有关法规标准， 并明确轻工业部为室内装饰业的归口管理部门，要求从事室内装饰业的设计、施工单位 按其规定认证领证。对此，各地有关单位纷纷来电、来函，询问国务院有关部门如何执 行。国务院建设行政主管部门和轻工业部难以形成一致意见，分别报国务院办公厅、中 央编委，请求协调。几经反复，难以统一。1992年国务院办公厅以国办通[1992]31号文 批复，明确装饰业为两个行业，即“建筑装饰业由建设部管理”，“室内装饰工程由轻 工业部管理”，并明确“建设装饰工程止于六面体的处理”。文件下发后，地方对其分 工范围难以划分，混战仍在继续，致使一个行业出现两个管理部门、两种资格条件、两 套定额标准、两套规范，甚至出现有些地方为争批企业资格，不惜降低标准的现象，导 致装饰队伍和装饰工程质量失控。沈岿：《平衡论——一种行政法认知模式》，北京大 学出版社1999年版，第221～222页，类似利用立法划分地盘、争夺权限的现象比较普遍 ，造成立法膨胀、执法重复、增加权力运行成本、限制相对人自由、减低效率、损害政 府形象等严重的负面效应。)疏通各种立法环节，行政部门甚至绕过政府法制工作机构 直接公关、游说人大，将在政府环节上无法过关的不必要的权力要求和不正当的利益要 求通过人大反映进立法中。(注：疏通立法环节的表现形式很多，例如，一位对中国法 律制度长期进行考察的外国学者注意到：“(国务院)各部门会运用各种各样的方式使他 们所希望的立法项目进入年度立法规划。”他引用一位国务院法制局官员的话进行印证 ：“通常而言，某部会派该部法制司(处)的领导来国务院法制局，试图以各种方式说服 我们相信他们部的工作是如何的重要。他们同时也会提出，如果他们所提出的立法项目 今年不能得到通过，那么在他们所主管的某特定领域的社会活动将无法可依。假如所有 这些仍然不能起作用，他们就会频繁请示‘中央领导同志’——要么是政治局委员，要 么是国务院领导——以获得一个有利于他们的批示。”参见应松年、袁曙宏主编：《走 向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第344页。类 似现象显然不仅存在于中央一级立法，在地方各级立法中，此类现象恐怕有过之而无不 及。)扩张权力和追逐利益，引导地方和部门步入了一个立法误区，从而导致了地方立 法和部门立法的极度膨胀。立法膨胀从某种意义上讲也是“法律万能观”所致。“法律 万能观”认为法律能够规制方方面面，广泛和复杂的经济和社会生活中的一切问题可以 因为法律的存在而迎刃而解。因而凡事必立法，由此产生欧美式的法化现象。(注：“ 立法万能观”过分夸大了立法和法律的作用，仿佛法律是社会生活中的灵丹圣药，忽视 了立法和法律自身的局限性，立法万能将导致法律的调控范围日趋扩大，法律在政治、 经济和社会生活中的功能日益显著，形成人们对法律的过度依赖并发展成社会法化现象 。在欧美国家已经出现了对社会法化现象进行批判和反思的动向。有学者认为，关注欧 美国家法化现象所引发的问题，对于在中国防止法治走向极端及有可能出现的问题具有 重大的现实意义。参见杨解君著：《走向法治的缺失言说——法理、行政法的思考》， 法律出版社2001年版，第48页。法律万能观显然是反理性的，实证地讲，“有法比没有 法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”的立法思维明显理性不足，因为“今天的绝 大多数政治科学家都相信，法律能成就的事情很少，或者无论如何也是大大少于预期的 可能。”乔·萨托利著：《民主新论》，第328页。)
立法膨胀带来了一系列的负面效应。首先，并不是所有立法都是基于社会需求，相当 数量的立法并没考量立法供给与社会需求的关系，立法不是以社会需求为基础和原动力 ，而是盲目追求“大而全且快”，立法上建立完整法律体系甚至提出建立完整的市场经 济法律体系、为经济和社会生活提供充足的法律制度资源等主观愿望与立法必要性有很 大出入，仓促立法和膨胀立法可能造成立法资源和制度资源的浪费；(注：自1980年代 以来形成的一场席卷全球的“不规制”运动，使立法问题实际上已经实现了话语转换， 变为不立法问题。许多国家在关于立法的法律规定中，不立法的考虑与规定占据了绝对 的优先地位。比如，荷兰《立法指导原则》首先要求界定立法的目的并评估社会自律能 力。德国《联邦法律案注意要点》规定应明确是否有必要制定法律，如果不制定会发生 什么。加拿大《公平对待公民立法法》规定除非有清楚的证据表明存在问题并且政府干 预有必要，否则政府不应该立法。芬兰《行政机关正确起草法律规范手册》规定只有通 过任何其他方法不能达到目的时才应该立法，立法应该基于实际的必要性。周汉华.变 法模式与中国立法法[J].中国社会科学，2000，(1).)其次，并不是所有的立法都能增 进人们的利益，相当数量的立法产出了这样的法条：它们制造着特权和不平等，抵销着 已经为宪法或其它法律宣告的权利，扼制着自由、生机和创造力，抑制着经济增长和社 会发展的效率，用壁垒和封锁分割着市场，不厌其烦和不计成本地加重社会负担并麻烦 着人们的生活。(注：在法国，一天晚上，乔治·蓬皮杜总理的一名年轻下属拿来一迭 待签署的法令，惹得蓬皮杜大发雷霆：“别再拿这些东西烦法国人了!我们国家的法令 、文件、规定发得太多、太滥了。人们真是难以忍受了。”那位受到斥责的年轻下属就 是现任法国总统雅克·希拉克。希拉克领导的法国依然盛行文牍主义。法国人蒂埃里· 德雅尔丹新近出版了一本书，名为《别再烦法国人了》。根据蒂埃里书中的统计，法国 现有的法律共有8000多项，法令和各项决定起码有12.5万项，还有大约38万条规定…… 在德国，在英国，在欧盟，在中国，在其他国家和地区，都存在相差不大的同样情形： 法条多多，麻烦多多。这些法条和麻烦在经济领域的表现是国家以立法形式对市场进行 干预可能给社会造成巨大负担。在政府干预较少的美国，政府对市场进行干预所造成的 直接社会成本仍超过国民生产总值的4%，达到财政预算的15～25%，以至于国际学术界 越来越多地将国家以立法形式对市场进行干预所造成的社会成本与通常的财政支出相提 并论。周汉华.变法模式与中国立法法[J].中国社会科学，2000，(1).)这样的法条越多 ，人们生活中的麻烦就越多；再次，并不是所有的法律都能产生实效，相当数量的立法 还给法律体系制造了麻烦，立法冲突与立法膨胀相伴而生，当法的统治已变成法的倾盆 大雨时，法律适用将遭遇麻烦。(注：庞德曾就法律数量过多对执法的影响作过描绘： “其数量之巨大，卷帙之浩繁，尽管为了便于寻找合用的法规而不断增加了设备，仍然 使得在法学家运用该词的第二种意义上去理解和熟悉全套法律成为远远超出一个人能力 之外的事情。甚至在他们判案、执法、开业或者讲授的某一专门管辖范围内也不可能办 到。……有人说得好，法的统治已变成了法的倾盆大雨了。这种情况已成了执行法律的 一个严重问题。”罗·庞德.通过法律的社会控制：法律的任务[M].北京：商务印书馆 ，1984.112-113.立法膨胀及其产生的规范冲突导致执法和司法无所适从，造成有法难 依的现象。“那些无用的法令把那些必须的法令削弱了”(孟德斯鸠语)，使立法实效大 打折扣。)法律体系庞杂，法律规范浩繁，人们遵守法律也会遇到难题，甚至发生“制 定的准则越多，违反准则的人就越多”的现象。可以这样认为，立法膨胀使得法律实效 与法律数量之间呈现为一种递减律或耗散律。(注：杨解君.走向法治的缺失言说——法 理、行政法的思考[M].北京：法律出版社，2001.48-51.)又次，并不是所有的法律都为 人们所认可和信赖，相当数量的法条因利益冲突为人们消极抵制，也有相当数量的法律 规范因无实效而失去人们的信任，法律因立法膨胀、法条冲突、规范失效而一定程度上 减弱和丧失权威，从而消蚀了人们本不成熟的法律信仰。
走出立法膨胀的误区，必须明确一些认识。法不等于法治，法与法治之间有相当远的 距离。有了法，即使法产生了实效，也不一定走向法治。那种不管经济和社会规律、不 讲人民利益最高原则和人权保障原则、放任权力扩张和蛮横、容许特权存在和肆虐的法 ，永远是远离法治的。立法应当讲求人文精神和立法伦理，“恶法非法”应当成为一种 立法观念，立法不懈追求制度文明，才能为法治提供真实的前提。立法讲求人文关怀和 伦理水准，必须做到宽容立法，立法宽容意味着对人性和自由的尊重。(注：宽容是民 主政治的一项不可缺少的条件，应当成为立法的一项良好品质。民主政治下的立法宽容 是对人性与自由的恰当态度。“一个国家的宽容程度与大多数居民的个性自由程度成正 比”。房龙.宽容[M].北京：三联书店，1985.266.“立法者如果希望鼓励一个民族具有 人性，那么他自己首先应该树立榜样。要求自己不仅对人的生命，而且对一切能影响人 之感受的环境情状，都给以极大的尊重……温和的法律能使一个民族的生活方式具有人 性；政府的精神会在公民中间得到尊重。”边沁.立法理论——刑法典原理[M].北京： 中国人民公安大学出版社，1993.150.边沁关于刑事立法的理论阐释，显然不止适用于 刑事立法，对于其他所有公法的制定不无教导意义。)法并不是越多越好，法再多，由 于立法不考虑执法而有法难依，由于执法不尊重立法而有法不依，立法既减低效益又缺 失权威。立法也应当讲求产出和收益，讲求立法成本和经济分析，“立法效益”应当成 为一种立法观念。立法求真，反映规律，立法求善，体现民意，立法求美，寻求统一， 立法求效，追求效益，而不刻意求多，立法膨胀反而会影响立法的真、善、美、效，损 伤法治的真实前提。
四
法律制度包含着理念和精神、原则和规则、实体规范和程序规范等内容。就立法特征 讲，英美法系国家注重程序立法，而大陆法系国家倾向实体立法，当然这仅是相对而言 。从立法发展看，两大法系的立法特点正趋向融合。中国立法长期以来遵循着重实体立 法轻程序立法的传统。(注：公道地讲，尽管长期以来没有专门的程序立法(诉讼法除外 )，但在法律制度中存在大量程序规范，问题是这些程序规范并不约束权力，而主要是 针对权利。立法特别是行政领域的立法习惯也善于通过设置程序壁垒，对立法设定的实 体权利予以限制甚至剥夺。有些程序规制是合理的，比如游行示威是公民的一项权利， 但这项权利的行使需要经过相当严格的审批程序，主要是考虑游行示威这项权利与政治 、社会稳定密切相关，设定程序限制是一种正当考虑。至于游行示威法中的程序设定是 否合理、是否存在权利主张的多余成本，则有待认真的立法检讨。与此不同，行政领域 立法中设置的许多许可、审批等方面的程序壁垒则重在突出和扩张行政权力，增加人们 服从和付出的义务，为公民、法人权利的主张和实现设置障碍。此类程序规范与现代程 序精神相去甚远。克服重实体轻程序的立法倾向，必须首先更新程序观念。)形成重实 体轻程序的立法倾向缘于立法在程序问题上的两个认识误点。
一是长期以来程序被理解为司法或诉讼程序。(注：程序法即与司法和审判相关的诉讼 法曾经是被法学界相当普遍地接受和认同的观点。《中国大百科全书·法学》认为：“ 凡规定实现实体法有关诉讼手续的法律为程序法，又称诉讼法，如民事诉讼法、刑事诉 讼法等。”参见《中国大百科全书·法学》，大百科全书出版社1984年版，第80页。《 法学辞典》也有同样的认识：程序法亦称“审判法”、“诉讼法”、“手续法”、“助 法”，“实体法”的对称。参见《法学辞典》(修订版)，上海辞书出版社1984年版，第 914页。)将程序狭隘地限定为司法或诉讼程序，直接影响了中国程序法治的进程，导致 了立法和行政领域的程序虚无主义。从1979年到1989年，十余年的时间构筑了较为完整 的诉讼法体系。但立法很少对行政管理和执法给予程序方面的制度要求。直到行政诉讼 法实施以后，法院将行政程序是否合法作为司法审查的重要方面，并同事实证据、法律 适用、行政权限几乎相提并论，立法才对行政程序予以关注，行政程序才真正被纳入程 序法治的范畴。自20世纪90年代始，程序方面的立法进展很快，1996年出台的行政处罚 法被认为是行政程序立法的里程碑，正在酝酿中的行政许可法、行政强制法、行政收费 法也被认为主要是程序方面的立法，可以预言，行政程序方面的法律在不久的将来能够 走向统一。改变长期以来对程序法的错误定位，将推动程序立法的全面进步。
二是将程序理解为实体的附属。(注：即使在已近成熟的诉讼法立法中也存在这样的认 识误区，比如在前不久的刑事司法改革中，立法部门和司法部门对于保障被告人诉讼权 利的程序规定的惟一解释仍然是“可以更好地查明事实，正确执行法律，防止错案”。 孙莉.程序·程序研究与法治[J].法学，1998，(9).)行政程序立法落后于行政实体立法 ，这是一个不争的事实。这一事实的长期存在还缘于立法上将程序附属于实体的一贯认 识。在对权利义务、职权职责、违法责任等实体内容作出立法配置时附带着对行政程序 作出一些立法安排，主要局限于步骤、形式、期限等程序因素的规定，在立法认识上， 程序相对于实体而言如同手段之于目的或方式之于目标。将程序简单地视为实体内容实 现的手段或方式，直接影响到程序立法的思路，并全面导致了行政领域的程序工具主义 。近些年来，程序法被提升到“准宪法”的地位，“通过程序实现正义”的判断得到广 泛认同，立法与执法逐步摆脱程序工具主义，以及程序法治与控权和人权保障的关联， 促进了诉讼法内涵的深化和程序法范围的扩展。
自然正义原则和正当法律程序原则应当构成现代程序法的基本内容并引领程序方面的 立法发展。(注：自然正义原则是英国行政程序法的最高规范，它包含两个最基本的程 序规则：一是任何人不能作为自己案件的法官；二是任何人在行使可能使他人受到不利 影响的权力时，必须听取对方意见。王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版 社，1987.151.英国由制定法组成的行政程序法规范和由普通法产生的行政程序法判例 都与自然正义原则有着渊源关系。美国宪法第5修正案规定：“未经正当法律程序，不 得剥夺任何人的生命、自由或财产”；第14修正案规定：“无论何时，……亦不得于未 经正当法律程序前使任何人丧失其生命、自由和财产……”。这两条宪法修正案产生的 正当法律程序原则，构成了美国1946年联邦行政程序法以及随后发展着的行政程序法制 度的灵魂。)在英国，凡存在权力的地方，无论权力是由法院、行政机关还是由行政裁 判所或者某些社会团体行使，都需要自然正义原则的看管；在美国，宪法第5修正案和 第14修正案规定的内容基本相同，但它们的历史背景不同。前者是个人对抗联邦政府非 法行为的权利保障，后者则是保护个人权利不受州政府的非法干涉。历史地看，自然正 义原则和正当法律程序原则以及它们指导下发展起来的行政程序法律制度融汇着权力控 制的理念和人权保障的精神，从而构成了法治国家的基础。在国家法治化进程中，克服 落后的程序思想，强化现代程序意识，促进程序立法与法治、控权、人权保障的紧密联 系，具有十分重要的意义。程序立法应当实现几个基本面向：面向法治目标，面向实体 规范，面向权力控制，面向权利保障。现代程序思想指导下的程序立法将生成程序性权 利义务，知情权、申辩权、听证权等程序性权利将有利于公民、法人抵抗不法权力的侵 害，维护自身权益；与知情权、申辩权、听证权等程序权利相对应的程序性义务将有助 于促进对行政权的约束和控制，以及对权利的充分尊重和有效保障。
程序立法原则展现程序法治精神。程序立法所应遵循的民主原则、公正原则和效率原 则，恰是现代法治精神和人权理念的深刻体现。(注：迈克尔·贝勒斯的观点对于程序 立法原则的研究以及对民主原则、公正原则、效率原则的理解具有启发意义。贝勒斯将 程序法的原则归结为：(1)经济成本原则，即应当使法律程序的经济成本最小化；(2)道 德成本原则，即应当使法律程序的道德成本最小化；(3)和平原则，即程序应当是和平 的；(4)自愿原则，即人们应能够自愿地将他们的争执交由法院解决；(5)参与原则，即 当事人应能富有影响地参与法院解决争执的活动；(6)公平原则，即程序应当是公平的 ，平等地对待当事人；(7)可理解原则，即程序应当能为当事人所理解；(8)及时原则， 即程序应能提供及时判决；(9)止争原则，即法院应当作出解决争执的最终决定。迈克 尔·贝勒斯.法律的原则——一个规范的分析[M].北京：中国大百科全书出版社，1996.23-37.)
民主原则是程序设计和程序法制化的基本原则。不讲民主原则的程序往往远离控权精 神和人权理念，以往阻碍公民权利实现的程序壁垒在现行行政法中尚有残存，它们无论 如何也无法与控权和人权等概念相联系。公开、参与和制约构成民主原则的最低要求， 公开被认为是程序法制的新的民主增长点，程序如果允许暗箱操作，权利将会处于一种 不安全的境地，这将意味着对民主的背叛；参与使民主具有程序性，参与中的对话和沟 通使相互关系的形成和发展具有建设性；制约是民主内含着的意思，没有制约便没有民 主，没有在公开背景下、在参与当中形成的弱者借助程序对强者的制约，就没有真正的 程序民主。
公正原则是程序立法应当遵循的基本原则。公正是程序的生命，不讲公正的程序难负 推进法治进程和促进人权保障的使命。公正的程序必然内含着排除外来干扰的机制，它 约束着权力依法律规则运转，对法定因素与法外因素区别对待，无差别地面向相对人， 并且类似情形产生类似处理，不偏不倚达成公平。程序立法的公正原则还意味着程序措 施应当与实现的目的之间具有合理的对应关系，程序的设立与运转既不能片面强调公共 利益而限制和损害个体的权益，亦不能过分看重个体权益的保障而忽视公共利益或将其 摆在次要位置。当为实现某种利益而需要损害另外权益，主要是为实现公共利益而需要 损害个体权益时，一般应采用“最低损害加相应补偿”的办法。
效率原则也是程序立法应当遵循的基本原则。效率是现代行政的重要特征和生命基础 ，通过程序实现效率是行政法制的合理选择。效率原则既要从程序推进行政收益最大化 或者行政投入最小化方面理解，又要从程序便于相对人主张和实现权益以及有效实现人 权保障等方面加以体现。效率原则与民主、公正原则可以并行不悖，陈旧的程序观念常 常牺牲了民主和公正并不见得实现了效率，(注：据《经济参考报》2000年10月30日报 道，青海省西宁市一位私营企业家申办一家批发市场，前后耗时一年半，先后盖了112 枚公章才办齐了各种手续。这些连环套似的公章缺哪一个章都不行。只要一个章盖不上 ，后面的手续就会被卡住。这种繁琐的程序造成了多方皆输的局面，既限制了相对人的 创业自由，又牺牲了管理效率，还影响了地方经济发展。类似的落后程序既谈不上民主 ，又说不上公正，实际上也无效率可言。)现代程序意识消解着它们之间的对立和不合 谐而促进着它们的协调和发展。
程序制度支持程序法治原则。自然正义原则获得回避、听证制度的支持从而实现了自 己不能做自己案件的法官和公正听取当事人意见的基本要求，因而具有了现实价值。只 有建立和完善制度支持系统，程序立法和程序法治所遵循的民主原则、公正原则和效率 原则方能具有实践意义。一定的程序制度对应一定的程序原则，一项程序制度也可能是 几项程序原则的具体展现。考察世界各国程序立法，可以确定如下程序制度与程序的民 主、公正、效率原则密切关联：1、公开是一项重要的程序制度，它既是民主化的前提 ，又是程序公正原则实现的重要保证。公开制度是现代程序的基本特征和主要标志，没 有制度化的公开便无真正的相对人对行政过程的参与和针对行政权的有效监督；2、告 示制度是公开制度的自然延伸，是对公民知情权的回应，是自然正义原则的体现，(注 ：普通法上的自然正义原则应当暗示了第三条关于程序正义的自然法原则——为自己所 作的决定说明理由。当事人要求对影响自己利益的决定说明理由的权利，可以被认为是 体现程序正义的一项基本要求。参见王锡锌：《程序正义之基本要求解释：以行政程序 为例》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷，法律出版社2000年版，第316页。)是 民主和公正的保障。告知权利和明示理由，有利于相对人对行政过程的参与和监督，有 利于维护和保障相对人的权益；3、回避制度是避免自己成为自己案件的法官以实现最 低限度的公正的制度，它不仅是一项司法程序制度，也是一项支持公正原则的行政程序 制度。它能够维持相对人对行政的基本信任并使相对人对实现公正保持信心；4、听证 制度是促进权力者有效听取相对人意见的制度，它对应相对人的陈述权、申辩权、质证 权等防护性权利，有利于弄清事实和明辨是非从而消除各种对相对人的不利，有利于促 进行政过程中的对话和沟通；5、时效制度致力于促进行政效率，迅速、及时、准确是 程序效率原则的基本要求，不仅如此，它还与公正原则相关联，因为“延误正义就是抹 煞正义”(注：“Justice delayed is justice denied”,Standards Relating to Cou rt Delay Reduction,by Committee on Court Delay Reduction,ABA National Confer ence of State Trial Judges,April 1985.)，推迟公正就是践踏公正；6、顺序制度是 形成和稳定行政过程的重要制度，它能够消除程序上的随意性从而使行政过程不再捉摸 不定，既有利于摒弃因程序随意而产生的不公正，又有利于实现效率。程序制度之于程 序原则和程序法治的意义表明，只有重视程序立法，通过程序立法建立和完善程序制度 支持系统，才能促进程序民主、公正和效率原则的实现，才能使程序法治和整个法治融 汇平衡精神，通过控权表示对行政法领域人权的关怀。
五
法律制度应当具有规范性、权威性、强制性、普遍性，秩序性也是法律制度的一个重 要特征。法律制度的秩序性是一国法律体系一体化的重要保障，而法律体系的一体化是 一个国家法治走向成熟的主要标志。建立和发展有秩序的法律体系，主要取决于立法的 统一和法律的稳定，它们对于一个国家的法治化进程具有重要意义。
法律制度的秩序性要求立法的统一性。任何国家的立法都将造就一个法律体系，它可 能是完整统一的，也可能是庞杂无序的，还可能是支离破碎的。法律体系呈何种情形取 决于宪法威力、立法观念、立法权限、利益导向等因素。立法不尊宪法威严，立法观念 水平参差，立法权限杂乱无章以及立法过程中的不正当利益的驱使，必然导致法律体系 紊乱、法律规范冲突，破坏法律体系的一体化。
突出宪法的法源性质和核心地位，强调宪法的管理职能和司法功能(注：宪法的管理功 能与司法功能是近几年来宪政研究中的热门话题。宪法的管理功能主要体现在立法领域 ，强调其法源性质和根本法地位，任何背离宪法精神和内容的立法都不具有效力根据。 立法领域建立和完善的各种监督和制约机制将使宪法有效发挥维护立法秩序和法治统一 的作用。当然，就维持立法秩序和法治统一而言，宪法的司法化具有特别功效。宪法司 法化是世界各国宪政实践的经验总结。著名的1803年马伯里诉麦迪逊(Marbury v Madsi on)案奠定了美国司法审查制度，即联邦法院法官以宪法为依据审查联邦国会的立法和 行政部门的命令是否符合宪法，开创了宪法司法化的先河。继美国之后，奥地利于1919 年创立了宪法法院，法国1958年宪法创设了宪法委员会，越来越多的国家推行宪法司法 化，在宪法观念上已真正将宪法(constitutional law)作为一个法(law)来看待。世界 各国的宪法司法化不仅有效维护了宪法的权威和法治统一，而且还提供了更圆满的权利 保障。在中国，长期以来，宪法被笼罩上神圣的“母法”光环，具有明显的政治化、政 策化特征，根本法与部门法观念不容，理论和实践上宪法因其根本法地位而基本不具备 部门法功能甚至失去法的特征。宪法首先是法然后才是根本法，将宪法视为部门法与其 根本法地位并不矛盾，离开宪法是部门法来谈宪法是根本法，必然使宪法远离司法，远 离人们的生活，必然使宪法成为空中楼阁。为消除立法对权利的侵害，为弥补被立法“ 省略”的权利保障，为维护立法和法制统一，应当倡导宪法司法化观念，建立和完善宪 法司法化机制。)，发挥宪法在立法中的支配和统率作用，维持立法领域的基本秩序， 是实现立法统一性和法律秩序性的根本保障。法律体系呈金字塔形，宪法位于塔顶，具 有理论上不存争议的最高地位和最高效力，其管理职能的效力应当能够建立和维系法律 体系的基本秩序。但长期以来，宪法在立法实践中的作用比较模糊，“根据宪法，制定 本法”基本上流于形式，偏离宪法基本精神或者对宪法基本内容(比如公民基本权利等) 进行折扣甚至成为立法通病。强化宪法的管理功能并实现宪法司法化，将恢复宪法对立 法的权威，以宪法权威肃立统一的立法秩序。
摆脱陈旧立法观念的束缚，保持立法理念的不断更新和立法观念的同步发展，是促进 立法有序和实现法制统一的重要保证。立法观念决定立法者的境界和立法水平。长期以 来，各级立法中的法律工具主义意识很浓，法律规范里漫溢着浓厚的“官本位”和“义 务本位”观念。随着立法中控权观念的植入和平衡观念的不断创新，立法特别是行政领 域立法的内容和精神有了根本性的转变。行政领域的立法以平衡观念为指导，逐渐淡化 和消除“权力本位”观念，推动行政法制度逐步向善。立法必须建立和遵从等级效力观 念，实践效力等级原则，下位阶法应当呼应上位阶法，立法应当率先垂范实践“越权无 效”的观念。立法应当贯彻人文精神和效益观念以推进制度文明，制度不能泯灭人性和 束缚人的自主性，不能制造特权和差别对待，不能产生和怂恿无用、浪费和低效。观念 统一是立法步调一致和国家法制统一的基本保证。无论中央立法还是地方立法，也不论 人大立法还是政府参与立法或是自行立法，都应当观念并行一律，包括行政领域的准立 法，都应当强化和发展宪政和人权观念。
合理配置和调适立法权限，为每一项立法权准确定位，理顺和重建立法权之间的相互 关系，是建立、维持立法秩序和实现法律协调性的基本保障。立法权的交叉、重叠和各 自为政，必然导致立法冲突与法律不一致、规范相抵触。立法应当建立起制度化的分工 ，明确中央与地方、权力机关与行政机关在立法领域的关系，特别是在委任立法领域， 必须建立有效的委任立法约束机制，(注：在委任立法的历史上，各国大都谨慎从事。 意大利宪法第76条明确规定，只有当确定了原则和领导性指示，在被限定的时间内，并 就一定范围内的问题，始得将立法权交给政府行使。美国联邦法院曾宣称：“除非有法 定标准的限制，否则国会不能授出它的任何立法权。”尽管联邦最高法院后来放弃了明 确标准的原则，但并不意味着传统权力委任理论已经死亡。委任立法的权力必须受到限 制，不是受某种标准的限制，而是受到某种可以理解的原则(intelligible principle) 的限制。参见王名扬：《美国行政法》上册，北京：中国法制出版社1995年版，第302 页。委任立法通常有时间、目的、原则和范围的限制，比如，有的国家的立法机关制定 了专门的“日落法”。根据日落法，授予行政机关的立法权，经过一段时间后，非经立 法机关的再授权，便自动失效。为避免行政机关获得一张“空白支票”，制约委任之立 法权的目的、原则等至为重要。为消除以往委任立法领域的“空白支票”现象，2000年 3月通过的《中华人民共和国立法法》规定：“授权决定应当明确授权的目的、范围。 被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。”)在法律起草、法律解释等 立法环节上也应逐步明确合理分工与制约关系，以消弥立法各方面的不和谐音符。
正确处理各种利益关系，消除与地方主义和部门主义纠缠不清的利益追逐，强调立法 配置资源和安排利益的正当性，是消除立法冲突和实现法制统一的关键所在。立法应以 人民利益为本，以公共利益为重，以多元利益的妥协为基调，而不应掺杂狭隘的利益考 虑。但长期以来，工商行政部门与技术监督部门在“假”与“伪”的区别上较劲、农业 部门与林业部门在“干果”和“鲜果”的管辖上较真、水利部门与矿管部门就河沙采用 的管辖权争论不休，等等，制造了大量的立法“撞车”和规范性文件“打架”现象，都 是部门利益在作怪。这种行政领域立法上争权夺利的现象不仅影响了立法形象，而且混 乱了立法秩序和法律体系。消除立法特别是行政立法中的不纯正的立法动机，逐步克服 争权夺利、划割地盘、瓜分利益等立法倾向，将有利于法制统一化运动，有利于实现法 律的秩序化和法律体系的一体化。
法律制度的秩序性要求法律的稳定性。实际上，道德规范、习惯风俗等，其稳定性并 不弱于法律制度。法律制度的稳定性主要是讲法律不能朝令夕改，特别是指不依领导人 的改变而改变，不依领导人注意力的改变而改变。法律制度的稳定性自然要求立法稳定 ，消除纯粹由人的因素引发的法律变动。但是，任何一项立法都不会是完美无缺的。一 项看起来近乎完善的立法，在实践中也可能显露出漏洞、有失偏颇或者欠缺操作方面的 考虑。所以法律的变动应当是再正常不过的立法现象了。一项立法出台，人们应当认同 其权威，但这并不意味着一片赞美之词，容不得讨论和批评。“法治原则允许并要求批 评法律，政府不能认为批评法律就是破坏法律权威，用法律原则压制法律批评，法律最 高权威不能成为权威主义。”(注：王名扬.美国行政法(上册)[M].北京：中国法制出版 社，1995.118.)立法者亦不能认为法律出台即万事大吉，而应当乐于注视法律的运动过 程和状态，惯于发现法的不足和缺陷，倾心感触社会对立法需求的变化，善于捕捉立法 与执法之间的不和谐的音符，并及时将法律的修改、补充、解释和废止提上议事日程。
警权中“收容审查”的权力曾对人权构成极大的威胁，多年来为社会广泛关注，出于 人权保障的考虑，通过修改法律取消了“收容审查权”。这一立法修正即使再提早若干 年，也不会因此损害法律的稳定性。近几年来，频繁发生的医疗事故纠纷引起社会的相 当关注，从而引起了对有关医疗事故界定及处理的立法的全面检讨。与某一项立法或其 具体规范相关的社会事件可能会引起人们和舆论的广泛注意，进而促使人们对立法或其 具体规范作出评价并启动立法变动程序，这符合立法发展的一般规律。但僵化的“立法 稳定”观念却使现存的法律的修正机制对社会意向和时代要求的反应不甚敏感，因而立 法修正极为少见。
自1982年制定新宪法至1999年，在不到20年的时间里，中国已经三次修宪。最讲求稳 定的宪法都能够经过五、六年就修正一次，(注：1988年第一次修宪，1993年第二次修 宪，1999年第三次修宪。)有些法律、法规甚至部门规章和规定却十几年甚至几十年都 没有变动，(注：立法者正如博登海默批评的那样，倾向于敏捷地注意与直接政治利益 有关的问题。而不注意去修改过时的法典或使充塞传统观念的法律现代化。立法者的这 种倾向常使故法未息，新法又生，先令未收，后令又下。杨解君.走向法治的缺失言说 ——法理、行政法的思考[M].北京：法律出版社，2001.46.)直接影响到法律规范与时 代和社会的对应，法的功效已经大打折扣。近几年来，情况有所变化，特别是为适应加 入世界贸易组织的需要，全国上下展开了法律清理运动，成百上千的法规、规章和不计 其数的规范性文件被修改和废除。人们不禁要问：如果不是要加入世界贸易组织，这些 被修改和废除的规范是不是还要长期存在?这些被修改和废除的法规、规章等只是与世 界贸易组织规则不相适应，与宪法是不是保持了一致?清理法律显然不应该是应急之招 ，而应当是一国之内立法运动和发展的内在要求。
走出“立法稳定”的认识误区，主要在于形成“立法发展”的思维定势，完善立法评 价和修正机制，充分认识立法修改、补充、解释和废止的意义，对法律批评、立法变动 的意见和建议及时作出反馈，及时弥补立法缺陷和修正不合时宜的具体的法律规范，促 成立法稳定和发展的良性循环，从而增强法律的适应性和生命力。
收稿日期：2002-01-10
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