渐进政治改革与民主的转型(下)，本文主要内容关键词为：民主论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四、中国政治体制改革的基本动力：危机推动加利益驱动
中国政治体制改革何以会发生，又何以会持续?这是学术界普遍关心的一个问题。探讨 中国政治体制改革的发生和持续机理，需要研究政治改革的动力机制。分析政治改革的 动力机制可以从多种角度进行，笔者主要从新制度经济学的角度进行分析。
从新制度经济学的角度来看，改革实际上是一个打破旧体制、建立新体制的制度创新 的过程，政治改革是一个政治制度创新的过程，中央和地方各级政府是制度创新的主体 。如果按照经济学的通行做法把制度变迁区分为由个人或群体自发发起的诱致性制度变 迁和政府发起的强制性制度变迁的话[17]，政治改革显然是一种政府主导下的强制性的 制度变迁。各级政府是新制度的供给者和旧制度的改革者。那么政府为什么要改革旧制 度、供给新制度呢?这是因为政府作为改革的推动者实际上也是一种理性经济人，要通 过成本收益计算做出对自身来说利益最大化的理性选择。只有在制度需求方坚决拒绝旧 制度而呼吁新制度、旧制度的实施成本过大难以为继、改革的发动者意识到危机迫在眉 睫时，改革才会被提上议事日程，旧的制度均衡才会被打破。换言之，只有旧制度面临 强大挑战、遭遇严重危机时，改革的发动者才会感觉到改革的压力和必要性。只有在确 定新制度的预期收益大于预期成本时，制度的供给者才有动力去进行制度创新以供给新 制度，否则就会出现制度供给不足或制度短缺状态。简单地说就是，危机意识推动体制 改革，利益预期驱动制度创新。
中国政治改革的发生机理是这两种因素同时发挥作用的结果。对外开放和全球化使中 国的政治体制面临着激烈的外部竞争的严峻挑战和外来体制示范效应的强大压力，中国 的领导层、知识分子和普通民众都能感受到这种挑战和压力。“文化大革命”的惨痛教 训使深受其害的人们认识到旧的政治体制“权力过分集中”的根本弊端而普遍产生厌弃 心理。改革开放以后，党和国家的合法性基础从革命的合法性转向经济建设的合法性， 经济发展、人民生活水平提高等政绩表现成为赢得民众支持等政治收益的主要手段。发 展型国家成为这一时期国家的基本特征。能否推动经济发展，能否适应经济体制改革的 需要，成为改革的发动者是否推进政治体制改革和如何选择政治体制改革优先顺序的首 要动机。由此不难理解为什么政治改革是一种适应性改革，为什么行政改革在政治改革 中居于优先地位的原因。其原因就在于，适应经济发展和经济体制改革的需要而推进政 治体制改革能够获得较大的预期政治收益，而行政改革是政治改革中最能促进经济发展 和经济体制改革而又不危及政治稳定和政治领导权的改革。
中国的政治改革呈现出波浪式推进的特征。进入改革中期以后，政治体制改革出现了 新的压力，政治腐败的猖獗，国家能力的弱化，收入分配严重不公，非制度化政治参与 浪潮对政治稳定的冲击，苏联东欧剧变以及加入世贸组织，所有这些都对现有政治体制 形成沉重的压力，政治改革的呼声日益高涨。政绩合法性有着自身不可克服的局限性， 在经济发展遭遇瓶颈、贫富分化日益严重的情况下，权力更迭的程序合法性的重要性日 益凸显出来。建立长效的、动态的政治稳定机制，遏止日益猖獗的政治腐败与促进经济 发展和社会公正一道成为推动政治改革的强大的内在动力。走向选举民主制和法治化的 政治改革成为缓解日益逼近的政治压力和获得预期政治收益方面合乎理性的政策选择。 新一轮政治改革的发生条件已经具备。
创新性的制度安排是否具有生命力和持续性取决于什么条件呢?或者说，成功的制度创 新的条件是什么呢?按照新制度经济学的观点，成功的制度创新应当实现各方报酬递增 ，使受制度影响的各方均能从新的制度安排中受益，实现多赢或共赢的博弈结局，或者 至少能够满足卡尔多标准(注：卡尔多提出：“任何潜在的变动都要受到以下的测验： 要问所有因革新结果受到有害影响的人，认为革新给他们带来的不便最低要有多少货币 的补偿。同样，也要问所有因革新获得的人，估计最高愿意让出多少钱而又不放弃已得 的利益。只要后者的总和大于前者的总和，就可断定这是社会合意的革新。”其意思是 说，这样的改革要获得社会的支持，得以进行下去，改革的受益者或改革的发动者在不 损坏既得利益的前提下必须对改革中相对利益受损者进行足够的补偿。)，使利益受损 害者获得足够的补偿，从而减少改革的阻力。同时还应当实现制度实施成本的递减，使 新制度的成本效益比优于旧的制度安排。只有这样，新的制度安排才能获得有关各方的 支持并能持续下去和推广开来。此外，对新制度的意识形态支持也很重要。人们对制度 的支持，既有利益的考量，也有对制度公正性的评价。意识形态的作用就是引导人们意 识到特定制度的公正性从而自觉地予以支持，这样可以节约制度实施的成本。
徐湘林教授对政治改革得以持续进行的条件进行了比较全面和具体的分析。他指出， 政治改革持续进行必须具备五个基本条件：首先，政治改革必须能够解决所面临的社会 政治危机；其次，政治改革必须能够维持和巩固执政者(党)的政治地位，为其增加政治 资源和合法性；第三，政治改革必须能够维持政治体制的相对稳定性和继承性；第四， 现行政治体制必须具有相对的自我调整能力；最后，执政者必须具有在实践中学习的能 力，能够在实践中不断地吸取经验教训和新的知识，并能够认识和把握政治改革的成果 。他认为中国渐进政治改革同时满足了以上五个条件，因而能够顺利实施和持续进行[1 8]。康晓光认为，中国政府具有很强的学习能力和保守能力，能够同时实现“成功的变 化”和“成功的保守”，这也是中国改革取得成功的重要原因[19]。
地方政府改革与创新构成中国政治改革的一个重要组成部分。地方政府作为制度创新 的主体，在政府改革与创新方面进行了许多有益的探索。地方政府进行制度创新的动因 与中央政府既有相似之处，又有不同之处。相似之处在于，来自其他地区的外部竞争和 先进制度的示范效应，旧制度安排困难重重难以为继，这些外部的压力足够大就会推动 相关的地方政府进行制度创新。不同之处在于，他们推进改革所面临的预期政治收益和 政治成本的内容不尽相同。中央政府预期政治收益主要是增强政治合法性，实现长治久 安。地方政府预期的政治收益和成本都来自上级政府，这是因为在自上而下的任命制下 地方政府官员的升降奖惩取决于上级政府，上级政府所规定的政绩考核指标和各种“一 票否决制”，对地方政府官员的行为起着引导作用。招商引资数量、经济发展总量和速 度等经济考核指标决定着官员的仕途升迁，治安和上访等“一票否决制”、党风廉正建 设责任制等则对官员起着惩戒作用。政绩和仕途升迁考虑成为地方政府官员进行制度创 新的主要动力。地方政府官员为改善投资环境，促进当地经济发展，维护社会稳定，减 少政治腐败，促进社会公正，而进行着多种多样的政治改革、行政改革和公共服务提供 方式的改革。与此相联系，地方政府改革与创新的可持续性和可推广性，在很大程度上 取决于其上级政府特别是中央政府的态度，上级政府如果支持、奖励勇于改革创新的地 方官员并积极推广创新性的制度安排，地方政府的改革与创新就会进入一个良性循环的 轨道，反之地方政府的改革与创新就会日益萎缩。
五、中国政治体制改革的历史进程：阶段、进展和问题
自1978年中国实行改革开放以来，中国的政治体制改革已经进入了第26个春秋。对中 国政治体制改革进程的阶段划分，目前比较流行的是“四阶段说”，黄卫平、王贵秀、 王怀超均持此种看法，尽管他们对这四个阶段的具体分期和基本内容概括不尽相同。黄 卫平认为，从1978年底到1985年是中国政治体制改革的奠定基础期，重点是进行机构改 革和重建农村基层政权；从1986年到1989年上半年是中国政治体制改革的宣传热点期， 重点是解决党政分开问题和继续进行机构改革；从1989年下半年到1991年底是中国政治 体制改革的历史转折期，重点是保持政治稳定；从1992年以来政治体制改革进入隐性发 展期，重点是适应市场经济发展的需要推进机构改革和法制建设，实行寓政治改革于经 济改革之中的战略[20]。王贵秀的四个阶段划分是，第一阶段是党的十一届三中全会到 1980年提出政治体制改革任务，第二阶段是从1980年到十三大规划政治体制改革蓝图， 第三阶段是从十三大到十四大在曲折中前进，第四阶段是从十五大到现在政治体制改革 思路有了新的突破[21]。王怀超认为，从20世纪70年代末到80年代中期是政治体制改革 的初步探索阶段，80年代中后期是政治体制改革的全面部署阶段，从80年代末到90年代 中期是政治体制改革总结经验调整思路阶段，从90年代中后期至今是适应社会主义市场 经济发展要求继续推进政治体制改革时期[22]。中国政治体制改革呈现出波浪式前进的 特征，这四个阶段中先后进行了四轮政府机构改革，同时基层民主建设也在稳步推进， 保持了改革内容的某种连续性。另一方面，20世纪90年代后政治体制改革思路也做出了 重大调整，不再强调解决原有政治体制的总病根——“权力过分集中”，也不再强调“ 党政分开”，重点强调加强党的领导，但同时加快了公务员制度建设步伐，并逐步在党 政领导干部选拔任用中引入了群众参与机制，还接受了“法治”、“人权”和“权力监 督制约”等概念并加强了相关的制度建设。
20多年的渐进政治改革取得了很大的进展。如前所述，改革前的中国政治体制是一种 集权主义和全能主义相交织的政治体制，权力过分集中是这种政治体制的总病根，改革 的核心内容就是通过权力下放，实现政企分开、党政分开、中央和地方适度分权、国家 和社会分开。经过20多年的政治改革，政企分开、政经分开和社会自治方面取得了很大 的进展。市场化取向的经济改革，以及与之相适应进行以转变政府职能、精简政府经济 管理机构为主要内容的机构改革，基本上实现了政府和国有企业的分开，同时也保持了 政府和非国有企业之间的必要的距离，实现了政治和经济分开。随着基层民主建设的逐 步深入，村民自治取得了骄人的成就，城市基层社区居民自治也开始起步。随着国家职 能的收缩和私人部门的发展，各类民间组织和社团也获得了长足的发展，同时国家对公 民社会仍然保持着强控制，后者同时兼有官方和民间的双重特征。20世纪80年代中央向 地方下放立法权、财权和事权的改革，极大地调动了地方发展经济的积极性，地方政府 成为中国经济增长强有力的引擎。分权化改革削弱了中央政府的权威和调控能力，20世 纪90年代中期后中央政府通过实行分税制、人事任免和强化职能部门的垂直领导，加强 了对地方的控制和增强了中央政府的调控能力，但与此同时压抑了地方政府的积极性和 创造性。如何合理地划分各级政府的管理权限，建立起能够充分调动各级政府积极性的 政府间管理体制仍然是一个有待解决的问题。党政不分和党内领导者个人高度集权的问 题，涉及到党和国家领导制度的改革，是政治体制改革中的核心问题。为了解决党内领 导者个人高度集权问题，十一届三中全会以来，逐步确立了集体领导体制，领导者个人 的权力受到领导集体一定的约束，但如何从民主授权机制上加强对领导者的约束问题尚 未完全解决，发展党内民主显得日益迫切。党政分开是政治体制改革中绕不开的一个重 大问题，需要在发展党内民主的基础上，改革党的领导方式和执政方式，逐步实现党组 织和政权组织的职能分开。政治体制改革的攻坚战需要尽快提上议事日程。
在指出政治体制改革取得的成就和进展的同时，我们也要看到政治体制改革相对滞后 所引发的一系列问题。与经济体制改革已经进入攻坚阶段相比较而言，政治体制改革仍 处于外围战阶段[23]。政治体制改革至今仍是一种根据经济体制改革需要而有选择地进 行的适应性改革，政治体制改革各部分之间进展很不平衡，行政管理体制改革进展较大 ，干部人事制度改革取得一定进展，政府间管理体制改革在曲折中前进，党政领导体制 改革、决策机制改革、司法体制改革、权力监督制约机制建设相对滞后，选举民主仍停 留在村级自治组织层次，公民政治参与的制度化水平不高。政治体制改革相对滞后，导 致群体上访等非制度化政治参与行为日益频繁化和激进化，基层党群干群关系日趋紧张 ，“一把手腐败”、用人腐败、司法腐败和公贿等政治领域腐败现象有增无减，党和国 家政权的合法性迅速流失。未来中国能否顺利发展，在很大程度上取决于中国能否走过 政治体制改革这个大关。[24]
六、渐进政治改革的发展前景：改革与革命赛跑
继续推进渐进政治改革既是公民社会逐渐发育成熟的必然要求，同时又是政治领导层 合乎理性的战略选择。当代政治转型理论中最为重要的两种理论模式就是公民社会理论 模式和战略选择理论模式[25]。这两种理论模式互为补充，共同揭示了中国渐进政治改 革和政治转型进一步发展的动力机制。经过20多年的改革开放，中国的公民社会已经初 具雏形。公民的主体意识和权利意识日益增强，各类民间组织和社团日趋活跃并逐步学 会自我管理，中等收入阶层在社会分层结构中所占的地位越来越重要，其力量不断成长 壮大，国家和社会的支配和从属关系正在逐步发生改变。政治国家、私人部门和第三部 门或公民社会开始形成各自相对独立的治理主体。多中心的、自主的治理结构将从根本 上颠覆传统的以国家为中心的命令服从式政府管理方式，强调私人部门和第三部门合作 管理和利益相关者参与决策过程的民主治理成为政治发展的潮流。社会结构的大变革和 公民社会对民主治理的追求成为继续推进渐进政治改革的强大动力。面对来自公民社会 要求民主化改革的强大压力，政治领导层面临着艰难的选择。如果一味拖延或拒绝政治 改革，则将坐失改革的有利时机；如果贸然推行多党制和普选制等激进政治改革，则又 很可能未蒙其利先受其害。无论出现哪种情况，都将带来社会的动荡不安，而这既不符 合社会大多数人求稳求富的普遍心理，更不符合政治领导集团追求长治久安的根本利益 。因此，继续推进渐进政治改革，逐步开放公民政治参与，成为政治领导层合乎理性的 战略选择。
中国渐进政治改革下一步的突破口在哪里?关于政治体制改革的突破口，学术界是仁者 见仁，智者见智。有人主张，党内民主是政治体制改革的突破口；有人认为，基层民主 特别是乡镇长选举方式改革是政治体制改革的新的生长点；还有人认为，政治体制改革 应当法治先行，民主化应当让位于法治化；也有人主张，应当重点建设功能性社团与国 家之间的协商合作机制；还有人提出，以强化国家能力为核心的国家制度建设应当优先 于大规模的民主化而先行一步。这些观点有一个共同的特征，即它们都是建立在建构主 义哲学基础之上，试图按照自己的理想对未来的政治制度进行设计和规划，而渐进政治 改革则是建立在演进主义哲学基础上的，后者强调的是“边干边学”。从20多年渐进政 治改革的历史轨迹来看，渐进政治改革走的是一条“一元多线多点突破”的发展道路。 选举民主首先在村民委员会选举中取得突破，并引发了“两票制”选举党支部书记的重 大制度创新，进而推动了“公推公选”、“三轮两票制”和“直选”等乡镇领导选举方 式的重大改革。自由民主从加强法制建设和转变政府职能开始，逐步向依法行政、依法 执政和建立廉洁效能政府深入，并将以司法公正和司法独立为目标的司法体制改革提上 议事日程。协商民主从决策的科学化、民主化入手，正在向协商决策制度化方向发展。 因此，政治体制改革下一步的突破口应当是在巩固上述体制改革与制度创新成果基础上 ，进一步向广度和深度发展。具体来说，选举民主应当重点发展乡镇一级民主选举，包 括乡镇长民主选举和乡镇党委书记“两票制”选举，并在条件成熟时实行二选联动。自 由民主应当重点加强宪法权威并进一步推动司法体制改革。协商民主应当致力于在大中 城市实现协商决策的制度化，并逐步向上和向下延伸。
在近代以来的中国政治现代化历史上，渐进与激进、改革与革命曾经屡次交替出现。 渐进改革曾多次因贻误时机而被激进的革命所代替，中国的政治现代化命运多舛[26]。 中国这次渐进政治改革到底能走多远?这取决于两大因素：一是改革能否适时推进和取 得突破，二是现有政治制度的容纳量和领导集团的学习能力。首先，我们说中国的渐进 改革是危机推动的，是指危机的规模和烈度尚处在领导集团可以控制的范围之内，同时 领导集团具有强烈的危机意识并认识到改革符合自身的根本利益，能够适时推进改革化 解危机。如果领导集团缺乏改革意愿，任由矛盾和危机积累并最终总爆发，改革的机会 就会悄悄流走，革命则会不期而至。从这个意义上说，改革和革命都在与时间赛跑。正 如朱学勤所说，但凡还能爬坡的地方，当然慎言革命；不过，革命总是跟在改良后头， 革命一旦在改良的后面加快了步伐，改良一定要走得更快[27]。因此，领导集团具有强 烈的危机意识并能够适时推进政治改革并不断取得突破性进展至关重要。其次，正如徐 湘林所指出的那样，中国的改革是以制度化程度非常低为起点的，同时现行政治制度规 范与实际政治运作机制之间存在的较大的差距，这些都为渐进政治改革提供了相当大的 合法性制度空间[28]。康晓光指出，中国的未来是开放的和不确定的，存在着失败的可 能性。能否成功，取决于问题发展的速度和解决问题的速度的竞赛，取决于中国政府的 学习能力和中国人民的创造能力。改革以来，中国政府已经显示出很强的学习能力，中 国的创造力绝不会低于新加坡[29]。因此，我们有理由对中国渐进政治改革和民主政治 转型的前景持谨慎乐观的态度。
收稿日期：2004-02-03