美国联邦政府人力资源管理改革追踪与评析，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,美国论文,人力资源管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新公共管理在一般意义上被认为是纠正传统公共行政在效率、收益、回应性等问题上所遭遇失败的一种选择，但作为其理念支持的管理主义在弥补这些缺陷的过程中却并非发挥着如《圣经》一样的作用。美国小布什政府联邦人力资源管理改革的特征表明，不能与公共性有效协调的管理主义存在着自身的限度和矛盾。
兴起于20世纪80年代的“新公共管理运动”在西方公共行政改革实践的过程，大体上可以划分为两个阶段，即“威斯特敏斯特”阶段和“重塑政府”阶段[1]。前者指第一个十年中，以英国、新西兰为代表的，主要围绕经济自由化和公营部门私有化而进行的改革；后者指第二个十年中，以美国为代表的，主要围绕政府核心服务职能及其有效性而进行的改革。尽管在新的历史结点上，这两方面的改革仍然交织互动并在不同的维度和层次上影响着具有不同政治制度、处于不同发展阶段、拥有不同历史文化传统的国家，但其基线，或者说其向前推进的主轴——管理主义的理念——却已清晰可辨。作为可能引起公共行政学范式转换的新公共管理运动的主要推动者，美国的改革路径对于世界的引领作用无疑是巨大的。因此，将视野转向美国并对其官僚体制的核心——人力资源管理——进行追踪与评析也许能更深刻地理解这场远未结束的运动，进而透视管理主义的全景。
一、美国联邦政府人力资源管理改革的基本内容
人力资源管理是公共管理中最重要也是最传统的组成部分。在过去二十多年的新公共管理改革浪潮中，几乎每一届美国联邦政府的每一次改革都或多或少地涉及人力资源管理的改革。正如经合组织2002年5月在一次有关“人才——未来政府的核心”的论坛中所指出的：“构建现代化的人力资源模式是新公共管理改革的基石，是建立效能政府的根本所在。”[2]而小布什政府更是将“人力资源的战略管理（Strategic Management of Human Capital）”放在了其总统“管理议程”的首要位置。
小布什政府认为，要改革政府，就必须重思（rethink）政府，而目前已被联邦审计总署列入“危险名单”的人力资源管理问题，是政府面临的最严峻的挑战，具体表现在五个方面：第一，长期的、与工作量不成比例的、无明确目标指向的人员缩减及雇佣冻结影响了联邦政府的工作绩效。许多拥有新知识、新技术、新观念的人才不能被及时吸纳、补充到政府体系之内，联邦政府雇员的平均年龄已从1990年的42岁上升到了现在的46岁。第二，人员的削减与层级数目，尤其是上层层级数目的增加产生了一种矛盾的结果，即监督者越来越多，承担责任者却越来越少；工作量越来越大，技能却越来越不能满足公众的需要。第三，“重塑政府”的改革忽略了对联邦政府人力资源管理的革新。美国联邦政府的人力资源政策仍然是1945年的“一个号码适合所有人（one-size-fits-all）”的统一模式，赏罚不均、责任不清。政府的薪酬体制不能真实反映当前市场上的人才价值，绝大多数州的薪酬体制都亟待调整。第四，到2010年，将会有71％的正式雇员按时或提前退休，没有适当的计划，联邦政府的雇员将无法应对未来政府的繁重事务。第五，功绩制保护委员会对2000名新雇员的调查表明，新雇员在找工作期间遇到了很多问题。例如，40％的人不知道联邦政府的招聘启事被公布在网上，14％的人认为联邦政府的人才招聘启事没有给出充分的信息以让他们做出决定是否应聘，25％的人认为等待联邦政府的雇佣决定需要花很长时间。
鉴于以上问题，小布什政府制定了新的改革方案。第一，以公民为中心，减少政府层级数目，缩短公民与决策者之间的距离。在这一原则的基础上，每一个机构必须根据自身的目标设定和雇员的结构分析情况提交一份5年期的重组计划，并将其作为新财政年度预算的一部分。第二，重构组织以实现目标并追求卓越。每一个机构要就削减管理者人数、减少组织层级数目、缩短决策时间、改变控制幅度、增加一线服务雇员等问题寻找出有效的解决途径。第三，行政管理要引进信息技术。知识管理是人力资源战略管理的一部分，它有助于更新、掌握并传播与管理任务相关的许多知识和信息。第四，下放权力，使各个机构能够运用弹性体制以吸引并培养自己所需的人才。通过规章的删减、修订以提高管理的灵活性，实行绩效工资激励，调整雇员技能的不平衡，允许使用招聘、留任及奖励优秀雇员等各种方法达到上述目的。显然，这些改革方案是与其组织目标、任务及核心价值密切相关的。
这些方案由美国联邦政府管理预算办公室来监督执行。管理预算办公室通过引入人力资源计分卡制度对联邦政府各个机构进行评级以确保其责任的实现。人力资源计分卡是一套包括了绩效目标、具体步骤及步骤实施在内的测评工具。它将根据机构对雇员的评估、培训和奖励情况，雇员目标的实现情况，机构领导的效能情况等对联邦政府各个机构做出绿色、黄色、红色的评级标识。这一评级标识与交通信号灯的颜色相同，绿色表示优，黄色表示一般，红色表示差。
通过对这些改革方案的监督实施，小布什政府希望更优秀的人才能够被补充到文官体系之内，以满足社会对政府服务的需求。其长期目标则是建立并维持一支规模适当、组成合理的技术型、知识型、高绩效的政府雇员队伍，在提高雇员满意度的基础上，改善政府绩效，并最终提高公民对政府服务的满意度。
二、美国联邦政府人力资源改革的管理主义特征
如果说克林顿政府对人力资源管理的改革是大刀阔斧砍裁式的，那么小布什政府对人力资源管理的改革则是细枝末节的修补式。克林顿上台伊始，就于1993年成立了由副总统戈尔挂帅的美国业绩评论委员会，对政府雇员进行了大规模的精简，涉及的人数高达324580名，占联邦雇员总数的16％。继任的小布什政府面临180万正式在册的雇员（这是1950年以来的最低水平），以及与在册雇员人数、技术水平、工资体制、层级数目等不相称的大量繁重工作等一系列问题，这使小布什政府不得不将对人力资源的改革置于其政府改革议程的首位。虽然如此，二者的改革在实质上并无差异，其路径都是管理主义取向的，即强调职业化管理、明确的绩效标准和绩效评估，以结果而不是以程序的正确性来评估管理水平，看重资金的价值，对消费者的需求保持敏感，强调公共服务的针对性而不是普遍性[3]。只不过后者是在前者的基础上进行的局部的增量改革而已。
小布什政府为提高政府绩效而确立的以公民为中心、以结果为导向、以市场为基础的改革三原则，在实质上并没有超越克林顿“重塑”政府时代所勾勒出的新公共管理的框架。1993年美国国会通过的《政府绩效与结果法案》（the Government Performance and Results Act）就贯彻了这样的原则。如裁减不必要的开支并精简规章制度，为公众提供顾客一样的服务，通过减少行政规则授权给雇员，通过减少上级命令和给予基层灵活性以帮助社区，用激励和顾客服务评估来培育卓越的公共服务等。而克林顿政府所实施的改革措施，诸如成立国家劳资伙伴关系委员会拟定规则以放松对联邦人事体制的管制；采取更加灵活的方法雇佣、奖励和激励政府雇员，给予管理者在决定雇员薪金方面更大的灵活性；简化程序，缩短对绩效不良者的通知处理期限；签订绩效合同，建立数字化政府等又都表现为在这一原则基础上的管理主义色彩。小布什政府新的改革方案继续通过实施引进信息技术，实行记分卡的测评方法，实施绩效工资激励、删减规章、提高管理灵活性等手段以回应管理主义，但基本上是对克林顿政府遗留问题的反思与解决。从这一意义上讲，人力资源管理改革虽然急迫，但其在管理方法上却没有获得重大突破。至于其多大程度上已经取得了实质性的进展则更是不能做出准确判断，而惟一可以阐明的是其管理主义的特征。
（一）绩效工资特征
美国联邦人事管理办公室主任凯·科尔斯·詹姆士（Kay Coles James）将联邦政府工资体制的改革作为面向21世纪人力资源管理的首要任务。她指出，要推进文官制度的现代化过程，就必须建立一种能真正实现政府雇员平等的体制——内部平等（与组织内部工作直接挂钩的工资制度）、个体平等（反映个体工作绩效与工作结果的工资制度）和外部平等（与组织外部劳动力市场密切相关的工资制度）。只有将个体与绩效评估统一起来，才能确保管理者与雇员对结果的责任心。工资体制改革的目标是实现雇员工资与雇员绩效的统一性。
（二）弹性管理特征
小布什政府于2001年向国会提交了《管理弹性法案》（Managerial Flexibilily Act），这一法案计划改革各种人力、预算和财产管理规则，并赋予联邦各机构及管理人员在吸引、管理和留用高级人才方面更大的自主决断权和灵活性。这一法案使联邦机构能够自行决定它们什么时候、是否以及怎样给雇员以激励，它给各机构以更大的权力分配奖金以便在招聘、留用人才方面更有效地和私人部门展开竞争。这个法案允许联邦各机构对人力资源管理制度做出适合本部门的恰当修改。而对于高级文官来说，这一法案则为他们提供了与私有部门经理一样的激励。
（三）信息技术特征
小布什政府认为，建立电子政府不仅可以为公民提供低成本高质量的服务，而且也将提高联邦政府的工作绩效。例如，联邦人事统计局采用信息技术缩短了雇佣员工的时间，通过引入电子雇佣系统（electronic hiring system），管理人员可以直接通过网络在24小时之内查看到申请者的简历。这一技术的引进，使人事统计局雇佣计算机专家、统计专家、数理统计人员的时间从以前的6个月减少到了现在的3天。
以上特征都明显地表明了小布什政府新公共管理改革过程中的管理主义取向。
三、管理主义是否一种神话
新公共管理在一般意义上被认为是纠正传统公共行政在效率、收益、回应性等问题上所遭遇失败的一种选择。而作为其理念支持的管理主义则在弥补这些缺陷的过程中发挥着似乎如《圣经》一样的作用。但实际情况真的如理沦一样光鲜照人吗？且不说进行跨国意义上的绩效比较研究，仅仅其体系内部就已提供了存在深刻矛盾的明证。
（一）公务员的中立与政治化之间的矛盾
克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）在《公共部门管理主义的悖论——传统的公共管理与公共服务协约》一文中转引马奥（Maor）的观点说明了他对这一问题的看法：改革表面上倾向于使政府提供更为商业化的服务，但事实上却产生了更多而不是更少的官僚政治化。管理主义改革的倡导者所宣称的非政治化的公共管理改革在实践中产生了相反的结果，即管理主义改革带来了政治家对丧失政策执行控制的担心[4]。由此，高级公共职位变得更加富有政治色彩。
（二）灵活管理与规则控制之间的矛盾
乔治·波奈特（Jeorge Boynet）和吉·戴亚（Jay Dahya）借用罗波夫（Rohrbaugh）有关组织绩效的四模式理论，即开放体系模式、人际关系模式、内部控制模式和理性目标模式对公共组织的绩效进行了分析，并在《行政管理的连续性与公共组织绩效》一文中指出：近年，多数公共组织都偏好采用理性目标模式，这一模式位于由内部一外部绩效评估横轴与控制管理一弹性管理纵轴所组成的坐标体系的第四象限。这一模式包括为实现组织目标而设计的严密规则，外界对组织绩效的评估以及绩效评估的标准——生产率和效率[5]。（见图1）
按照这一结论，新公共管理改革不但没有给予组织管理以自主性、灵活性，反倒强化了对组织的控制。胡德和斯考特认为，英国管理主义取向的改革虽然强调扩大管理的自主权，但事实上，却增加了大量新的过程规则和附加控制。约翰斯（Jones）和托马斯（Thompson）在关于美国国防部在国家绩效评估名义下实施的再造活动的论述中，也观察到了新公共管理改革中充斥着更多而不是更少的规则。同样，小布什政府新的绩效评级标准会不会演变成为一种规则并不难想像。比如，行政管理记分卡和人力资源记分卡仍然是包含了许多细目的指标体系，虽然这些被量化的指标包含了对各个机构灵活性的评判，但灵活性问题本身就是难以度量的。这种规则要么在实践中不能有效运用，要么由手段变成了目的本身，一项旨在调整并转向灵活管理的记分卡制度有可能重新以另外的方式来控制变革后再次被僵化的政府。正如罗纳德·桑德斯所言：“一个基于规则的体制中，问题总是要靠制定更多的规则去解决，规则仍然带有更多的应用条件和例外，直到我们陷入其中不能自拔。政府组织被迫集中精力发现和追随这些规则而不是忙于工作。”[6]
（三）管理技术的张扬与公共价值的消退之间的矛盾
在新公共管理中，公民被认为是顾客、消费者或委托人。20世纪50年代萨伊曾说，公共部门和私人部门仅仅在一些不重要的方面是相同的[7]。但自20世纪80年代以后，人们越来越相信，公共部门和私有部门在本质上是一致的，这显然是在强调新公共管理改革浪潮中私有部门管理技术与管理方法在公共部门的广泛使用，而对于管理技术的偏好不可避免地会丧失对于公共价值的追求。虽然小布什政府将以公民为中心作为其提高政府绩效的核心原则，但原则本身并不是所要实现的目的。事实上这在新公共管理的改革过程中是一个涉及公平与效率的问题。对于这一问题，人们也许越来越多地倾向于“效率优先”的原则，但也有更多的研究转向了对于机会平等的讨论。罗西·卡宁汉（Rosie Cunningham）曾分析了新公共管理与机会均等之间的紧张关系，并得出以下结论：第一，新公共管理理念与传统的管理机会均等理念之间的矛盾，诸如文化改变与效率目标间的矛盾、市场价值与平等价值间的矛盾等为管理机会的均等带来了很多问题。第二，组织变革过程中所产生的新的权力关系影响了管理机会均等的政策。第三，组织本身的变化也为管理机会均等的政策实践带来了挑战[8]。阿尔夫德（Alford）认为，采用商业管理的模式只是政策制定者与现实“格斗（grappling）”的手段，这并不意味着它们是新后官僚范式中实施管理机会均等政策的有效方法，它忽视并强化了旧官僚体制中的不平等。政府在假定商业管理模式能解决各种问题时，忽略了它狭隘的管理主义视角[9]。如果说管理主义代表了一种工具理性，那么价值理性该如何在新公共管理的话语体系中被表达。这是一个值得深思的问题，但无论如何都不能不关注管理的公共性问题。
四、结语
对管理主义的质疑与批评并不意味着反对以管理主义为路径取向的新公共管理改革。事实上，无论对新公共管理的批评多么激烈，都不会影响这一改革继续向前推进，我们所要做的不是反复、无休止地到处兜售新公共管理的改革处方，而是要通过反思与批评来理解这一改革处方的效用、限度和范围。
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