农民收入增长缓慢的政策性原因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,政策性论文,农民收入论文,缓慢论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，为了促进农民增收，各级政府采取了不少措施但效果并不明显，农民收入增长缓慢的趋势并没有得到有效扼制。根据历史资料，自1978年以来，我国农村人均总收入平均每年增长15.2％，在以农村改革为主的1978-1985年，农村居民人均总收入平均每年增长20.11％，在城市改革后的1985—1999年，农村居民人均总收入平均年增长12.9％，其中1985-1996年，农村居民人均总收入平均年增长16.2％。可以说，这些年农民收入增幅有快有慢，但基本都在两位数以上。然而到了“九五”期间农民收入增幅逐年下降，1996年为8.99％，1997年为4.6％，1998年为4.3％，1999年为3.8％，2000年更是回落到2.1％，远低于同期城镇居民收入增长的6.8％。2000年城乡居民收入差距扩大到2.79∶1，超过1978年。2001年城乡居民收入更是扩大到2.9∶1。中国农村人口占70％，而农村市场份额仅占40％，农民储蓄仅占20％的份额。农民收入增长缓慢，不仅影响农民生活水平的提高，农业的再生产投入和农村的社会稳定，而且直接影响农村小康的实现。笔者以为影响农民收入增长的根源在体制，在于现行的某些政策的局限，突出表现在以下几个方面：
一、农村现行的土地制度限制了农民收入的提高
中国家庭联产承包责任制是广大农民在实践中的伟大创举，它根本上降低了劳动的监督成本，这一制度对调动农民生产积极性曾起过积极作用，但从一定程度上讲，它只是解放了压抑已久的生产积极性。到20世纪80年代中期这种制度的优势已基本释放完毕。随着社会主义市场经济的发展这种制度的弊端也日益显现。
首先，土地经营无法形成规模。从产权制度来讲家庭联产承包责任制带来的土地产权关系模糊，使国家、集体和农产之间工地收益合理分配的问题无法得到有效解决，无法在更大范围内实现土地资源的流转和合理配置。我国1982年宪法第10条第2款规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”由此可见，农民的土地所有者是集体，这就出现了这样一对矛盾：家庭承包制赖以存在的是土地，但农民却不能自由支配土地。现行的土地分配遵循平均分享的公平原则，实质上是一种“均田制”。它以自然村为基础，以村在册户口为依据将土地分成若干等级，然后平均分给每一位农民，土地只限于自然村之内进行分配，农民从集体取得承包地使用权是无偿或基本无偿的。农地流转主要是通过集体组织动用行政力量进行调整，或者农民之间自发的无偿、低偿转包两种机制实现的。未经发包方同意承包方将土地转让外来者承包也不行。这种土地的分配方法造成农户土地十分分散，它限制了市场调节功能。土地分散有余，而统一不足。无法进行规模化专业化生产。小农生产经营模式本身缺乏吸纳资金和技术的机制。大型的农机设备难以进入我国农业生产中去。而没有大量的农业生产设备、加工机械和其他设备，也就无法形成对现代化基础设施的有效需要，不能吸引有关部门和企业资本进入，无法实现土地的规模效益。
其次，小农生产模式面临较大的市场风险，使农民在市场经济中处于劣势。农业收入（农、林、牧、渔等收入），是农民收入的重要组成部分，占50％以上。农产品市场接近于完全竞争市场，与其他产品市场相比，由于小农生产的分散性，使得信息交流传播极不便利，生产者不能科学有效灵活地进行农业结构调整，生产出适销对路的产品；不能合理地调节收入与支出；不能有效地利用外来资本和农业高新技术，生产方面很难形成规模经营，难以形成有市场发言能力的利益集团。农民面临着粮站系统的买方垄断和生产资料供销系统的卖方垄断，不能有效阻止农业生产资料的价格上涨和粮食价格的下跌，因而在市场竞争中处于较为不利的地位。最后，小农生产模式本身存在运行效率低、政策成本高的缺陷。家庭联产承包责任制这种小规模、分散化的经营只能选择传统的精耕细作的生产模式，这种生产模式是以劳动力的高投入为代价的，尽管提高了土地产出率，但却阻碍了对传统农业的改造和整体农业生产效率的提高，2000年，我国农业GDP份额已下降到15.9％，而农业的就业份额仍然在50％。农业与非农业劳动生产率差距逐渐扩大，已从1990年的3.93倍扩大到2000年的5.29倍。单位面积的产量增幅有限。每个劳动力的产值也低得可怜。据统计，美国一个劳动力的年产值相当于我国200个劳动力的年产值。农业比较效益低下，导致土地的粗放耕作，甚至抛荒；从管理成本看，在以分散的小规模农产家庭经营为主体的组织机构之下，农业经营和纳税主体的高度分散，必然导致农村税费收取和监督难度增加，成本提高，降低了管理效率。
二、分税制的不利影响
由于地方政府职能的不断强化和扩张造成了政府机构重叠人员庞杂，耗费巨大。总体运营费用大大超过农民的实际承受能力。虽然国家明令不得加重农民负担，但自1994年由于分税制的实行，分税制主要规定中央政府与省一级政府之间的事权划分，确定两者之间的分税范围，却没有规定省以下政府之间的财权关系。分税制实行的结果是省政府对地级市政府实行财政包干，地级市政府又与县、区政府实行财政包干。这样逐级包干，好的财源总是被上一级政府抓走，其结果是地级市以上各级政府的财政有保证，而县乡政府的财政常入不敷出，削弱了乡镇政府的财政能力。乡镇地方预算内财政收入大多是“吃饭财政”，甚至是“讨饭财政”。据有关资料显示全国75％的乡政府发工资都有问题。乡镇政府只好从制度外财政收入来解决供给不足的问题，这势必又会加重农民负担。从1994年到1999年，全国农民人均纯收入年均增长12.6％；而农民人均承担的农业各税、提留统筹费、社会负担和两工（积累工和义务工），却分别增长了12.7％、10.3％、29.3％和1.9％。此外农民负担还出现了越来越复杂化、隐蔽化的趋势。
三、现行的户籍制度导致农业剩余劳动力向城市转移的成本过高
我国的户籍制度几十年来几乎没有什么大的改革，现行的刚性户口管理制度，把农民牢牢地拴在土地上，使农民的迁徙自由和择业自由受到了极大限制。农村人口进城受这一制度限制较大，已明显不适应经济发展的要求。我国是一个人口众多的国家，目前农村人口约9亿，劳动力有4.5亿，其中有近2亿的剩余劳动力。根据每年新增劳动年龄人口和劳动的实际参与率测算，“十五”期间，我国农村每年将新增劳动力850万人。如此庞大的劳动力大军在城乡二元的社会结构下，被限制在农村，不能按市场的要求自由流动，制约了农民向非农产业获取更高的收入。自1990—2000年以来，农民收入中的工资报酬性收入（主要为外出打工收入）的比重不断上升。2001年农民的打工收入人均为375.7元，比上年增加41.1元，增长12.3％，对全年农民收入增长的贡献率达到36.4％。打工收入成了农民增收的主要来源。为了避免农民进城就业对城市人口就业的冲击，不少大中城市都对农民进城就业加强了管制，制定了许多限制农民进城的政策。如限制外来农村劳动力从事某些行业和工种。农民进城就业除了携带身份证外，还须有计划生育证明、外出务工证明、健康证等供流入地管理部门检查，他们为这些证明付出了不少费用，在流入地办理暂住证后每月也须交纳费用，有些地方甚至还会收取一些非常规的费用。各种管制以及由管制带来的收费增加了农民进城就业的成本，减少了农民的纯收入。
四、国家对农业投入不足，农民增收缺乏后劲
近年来由于国家财力有限，再加上国有企业运行困难，下岗职工需要安置，以致于国家财政对农业的投入显得力不从心。主要表现在以下三个方面：
首先，国家对农村基础设施的投入不足。农业和非农产业的发展都离不开基础设施的建设。与城市基础设施建设的投入相比，政府在农村基础建设上的投入的明显不足，而农业作为初级产业，产品附加值低，本身资金积累能力低，依靠农民自身进行基础设施建设显然不现实。从基础建设投资看：“五五”期间，基础建设投资中农业投资比重占3.9％，“六五”为2.3％，“七五”期间为1.5％，“八五”期间为1.1％，20世纪90年代以来，1991年为1.6％，1992年为1.4％，1993年为1.0％，1994年为0.9％。从财政农业支出看：1978年国家财政用于农业的支出占13.43％，而到了1999年这一比重则下降为8.23％，20世纪90年代以来财政支农的比重一直呈下降趋势。与此同时，国家财政在支农减少的情况下来自农业的税收却大幅度增加，在分税制改革的最初三年间，国家财政的支农支出增长了68％，而农业税收却增长了近两倍。据研究，人均国民生产总值在300美元—1200美元的国家全社会固定资产投资用于农业的比重在10％左右比较合适，相比而言，中国的农业投资是比较低的。
其次，国家对农村的教育投入不足。基础教育在城市由公共财政提供，而在农村基础教育主要由农民、社区和基层政府提供经费，基础教育实际上构成了农民的一项沉重负担，降低了农民的纯收入。我国教育投资体制自1980年开始实行“划分收支、分级包干”的新财政体制，根据我国的义务教育法及相关法律的规定：提供义务教育属于省、地市、县市、乡镇政府的事权，提供高等教育则属于中央和省政府的事权。地方各级人民政府在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育。农村教育附加由乡级人民政府负责统筹安排，在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。上述教育法规的具体规定实际上意味着农村教育经费必须主要从本乡镇农民中筹措。只要县级以上政府不提供部分资金，那么农村教育资金缺口只能主要由农民自行来承担，这成为造成农民负担越来越重的重要因素。据有关调查分析，全国义务教育投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，而中央财政只负担2％左右。中国农村教育经费短缺现象严重。我国是农业大国，农业人口占全国人口的2/3以上，农村中小学学生占全国中小学的比例是75％。据统计，1995年农村小学生占全国小学生总数的70.5％，而全国小学教育经费中农村仅占48％；农村初中生占全国初中学生总数的57％，而全国初中教育经费中农村仅占29.6％。据国家信息中心预测部和国家发展计划委员会经贸流通司的调查显示，1998年农民的家庭开支中，教育占36.95％，食品28.93％，医疗保健25.86％、水电22.08％、衣着21.61％、住房20.07％、交通邮电15.70％、书报15.58％、电费12.04％、保险10.98％、家政7.08％、娱乐5.67％、旅游5.31％。教育开支成了农民最大的支出，在农民有限的收入中，直接用于扩大再生产的投入越来越少。由于农村的长期落后和农民收入的低迷，农民教育程度较低。农民素质无论从智力情况、非智力情况还是身体素质相对于城市而言都比较低。中国文盲、半文盲绝大部分在农村。1998年在整个农村住户劳动力中，文盲或半文盲占9.56％，具有小学文化程度的34.49％，初中文化占44.99％，高中文化占9.15％，大专及以上占1.46％；平均受教育程度为7.4年。农民素质较低状况反过来也成为制约农民收入增长的障碍。农民作为纳税人，他们应和城市人口一样，享受由国家财政提供基础教育的权利。政府应向农民提供足够的教育机会，设法提高农民素质，加强农村教育。
最后，国家对农业科技的投入不足。由于农业科技投资的风险性较高和农业技术具有的保密性和非排他性特点，决定了政府在农业科技投资中的主导地位。但现状却令人担忧，据有关资料我国农业科研经费所占农业总产值的比重不足0.1％。农业科技推广经费所占农业总产值的比重也不足0.2％。农业科技人员更是少得可怜，目前中国每6000亩耕地才有1名科技人员，每200万亩草原才有一名牧业技术人员，而且许多技术人员的水平和素质还不能适应需要。现有农业科研成果转化率只有30％—40％（多数已转化技术的普及率仅为30％），比发达国家低20—30个百分点。中国农业科技对农业总产值的贡献份额只有30％，远低于发达国家的60％—80％的农业科技贡献份额。中国农业科技总体水平与世界先进水平的差距至少15—20年，一些高新技术的研究水平至少相差3—5年。这说明我国政府对农业科技投入重视不够，应加大财政支出中用于农业科技投入的比重，促进农业发展、农民增收。
政府政策的选择和安排对一国农业的发展至关重要。如何切实增加农民收入，无疑政府政策起着关键作用。政府理应解决好以上四个问题，否则农民收入的增加就难以真正实现。