宪政思维视角下的国家审计权力简析，本文主要内容关键词为：宪政论文,视角论文,权力论文,思维论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、什么是宪政思维
什么是宪政思维，这是首先要解决的问题。宪政思维是以宪政的观念和意识来看待和对待国家权力的良性运作问题，并以宪政价值作为分析、判断问题的依据，然后依此做出判断结论来解决现实问题的过程。
根据宪政的普遍原理，有了宪法和宪政意识，不一定会具有宪政思维，但是，如果想要具备宪政思维，必须先要具备宪法、宪政意识。而这种宪法、宪政意识的体现就是宪政价值。这也是宪政思维关注的核心内容，是宪政思维的出发点和归属。目前，宪政已经被视为推进民主政治的一种制度和实践保障，在各国的国家治理实践中得到应用。我国也应该积极从中吸取智慧，与民主法治建设相结合，分析和判断我国国家治理结构中各种权力的良性运作问题。
那么，宪政价值的核心又是什么？为此，我们梳理了宪政价值的相关文献，将其普遍的价值核心总结为：民主、法治、人民主权、分权与制衡等价值观念。其中与本文直接相关的价值理念主要体现为人民主权、分权与制衡理念。
人民主权的核心理念强调权力民赋，即国家的权力是属于人民所有。这也是现代宪政所要追求的重要价值理念，同时，它也是现代宪政的道德前提和基础。根据宪法规定，我国的一切权力属于人民，人民当家做主是进行国家事务管理的主要方式和途径。具体采用的方式是通过选举人大代表组成权力机关——人民代表大会，然后由权力机关产生其他国家机关，这形成了公共委托代理关系，即人民委托国家机关行使其权力，代表人民管理国家事务。同样，党的权力也来自于人民，必须服从、服务于人民，并将执政目的和奋斗目标定位在实现广大人民根本利益的基础上。
分权与制衡强调的是权力的相互监督，即一种权力来约束另外一种权力。为什么要强调权力彼此的相互监督？因为权力的集中化容易形成专制和暴政，容易冲破原有的边界，侵犯它本不应涉及的权力领域，例如，更多的私人领域，甚至出现公共权力非公共化的倾向。如果权力不受到限制，就容易形成滥用，甚至形成腐败，造成权力寻租，阻挠和干扰、甚至中断政治的发展。因此，到了近代，对于那些崇尚民主与法治的国家来说，都通过分权与限权，使得任何权力一方都有了“对抗天敌”的存在，实现对人民权力的保障，防止权力的集中所带来的负面影响，自然界法则如此，社会领域在这一方面也是如此，这也是现代宪政的价值所共同追求的目标。
二、宪政与国家审计权力之间的必然联系
在一个国家的权力配置中，政府作为公共受托责任的代理者往往拥有其他权力无法比拟的“至高无上”。虽然我们总是在强调宪政的分权与制衡的价值理念在国家治理中的重要作用和意义，但是在实践活动中，政府由于自利性还是会出现事与愿违的问题，导致社会经济事务政府管理的社会福利损失和效率低下，这就是我们通常所说的“政府失灵”。这种失灵的表现形式是决策失误，政府提供公共品的浪费和低效、内部性与政府无限膨胀、寻租及官员腐败等。这些可以归结为公共委托代理问题。那么，谁来制衡这种“至高无上”的权力？哪一种权力能够发挥这一作用？从世界各国民主与法治建设的经验来看，他们无疑都选择了国家审计权力对公共权力拥有者的政府进行制衡和约束。
审计机关作为一个独立、专职的机构，在国家权力的制衡与监督机制中发挥着重要的作用。从目前来看，那些拥有成文宪法的大多数国家也恰恰在宪法中确定了国家审计监督制度。对此，最高审计机关国际组织在《利马宣言》中指出：“最高审计机关的建立及其独立性的程度应在宪法中予以规定。”可见，作为一个国家的基本政治制度之一的国家审计制度纳入宪法制度体系已经为人们普遍接受，这样，国家审计就具有了宪法付诸于实践的意义。对此，我国制定宪法时也考虑到了这一点。2004年我国《宪法》关于国家审计制度体系的设立，从立法上再次明确了国家审计作为我国基本政治制度之一的政治地位。这样，国家审计就与宪法、宪政建立了必然的联系。
为什么国家审计具有如此的作用，能够得到各国宪法的首肯。应该看到，国家审计从组织地位上来看，它具有较高的独立性、层次性和专职性。从审计方法、手段上来看，它具有特殊性，拥有其他国家权力不能替代的制衡与补充作用。尤其是它在经济案件中对于贪污腐败案件的查处、控制政府权力的滥用可以发挥巨大的作用。此外，我们应该认识到，政府权力的分权与制衡不能影响效率，必须做到既相互协调配合又相互制衡，各项业务流程避免脱节扯皮现象，减少冲突和内耗，以保证政府日常活动的连续性和有效性，这也是对分权与制衡原则的深化和补充。国家审计恰恰可以通过绩效审计、政府部门内部控制评价来实现这种效率性和流程的连续有效性，这也是其他制衡权力无法比拟的。宪法关于国家审计制度的设立决定了国家审计没有资格、也不应该背离宪政要义与价值理念，应正视人民主权、分权与制衡、民主、法治等宪政价值，从宪政思维的视角对我国国家审计制度进行重新审视，这有利于建立一个全新的探索国家审计现实问题的理论之源。
三、宪政思维下国家审计权力来源的本质
国家审计权力从哪里来？其来源本质问题决定了国家审计应该为谁服务？服务的具体职责是什么？对此，我国2004年的《宪法》规定：“人民是国家的主人，社会主义国家的一切财富属于人民。”撇开国家审计的单一权力，可以看出国家权力来源于最广大的人民。但人民的概念还是过于空泛，如果单纯的强调国家权力来源于人民，为人民所拥有，容易导致研究的表面化和外在化。
为此，我们将国家权力笼统的分为分散的私权和公权。私权的拥有者是那些公共资源的所有者，即分散于各个阶层和组织的社会公众。公权的拥有者是那些在政府行政机关负责执行公共权力、促进公共秩序良性运行、实现政府高效运作的执行者——政府。为了促进公权的有效充分运行，私权主体往往需要让渡自己的部分公共资源，通过缴纳税收等直接的物质利益来实现政府的运转。这时，公共委托代理的契约关系就产生了。但是，在这一层级的委托代理关系中，私权作为公共权力的委托者，由于其分散性、信息的不对称性，其在委托代理所形成的权责结构中始终是处于弱势地位。社会公众虽然是赋予权力的一方，但同时还是被管理者。现实中，作为公共权力拥有者的政府，虽然是代理者，但是由于其作为直接的施政者，权力为少数行使者所拥有，其管理的直接性，使其变成了直接的权力主体，加之信息的非公开性与不对称性，容易使之形成强势代理者。这时二者之间的差距会由于代理者的自利、缺少制衡不断加大，最终导致权力滥用、过失、寻租、渎职行为的发生。为了防止这种公共权力的私人异化倾向，防止公权的不确定性发生，国家审计权力作为一种权力制约的需要应运而生。因此，国家审计本质上是一个国家依法用一种权力制约、监督公共权力的行为。国家审计权力从何而来，其实质是私权赋予国家审计的，赋予的目的在于通过独立的审计监督实现对配置与使用公共权力的制衡，维护公共利益，防止公共权力异化为私人独享的权力。如果没有实现，公共权力应该承担必要的违约责任，得到相应的责任追究。在这个分析基础上，我们自然就会推出国家审计权力为谁服务、监督谁的命题。
四、宪政思维下的国家审计权力设置模式分析
为了形成公共权力的有效运作，运用宪政的分权与制衡理念，公共权力内部分化形成了立法、行政、司法三种独立的权力，这就是我们通常所说的三权分立。这三种性质不同的权力，都在各自的职责范围内行使着属于自己的权力，不允许相互侵犯。这种分权有效地防止了政府内部公共权力的集中，避免了腐败和权力滥用土壤的形成。
由于国家审计权力本身的独立性、专业性和客观性所形成的权力信息价值性，促成了国家审计的特殊地位和特殊作用，使其逐渐成为国家权力中的视野亮点。这时，公共权力中的三权也看到了这一点，于是都努力地将其纳入权力范围之内，造就了不同国家的审计设置模式。从具体的设置模式来看，包括行政模式、立法模式、司法模式。虽然各国学者在研究的争论过程中还会有许多其他设置模式，但总体上还是集中在这三种设置模式上。
我们认为，目前的模式研究各有侧重点，与各国政体相适应，都有其存在的理由，但是，运用宪政的价值理念思维，如何进行选择和判断这几种模式的优缺点，相信我们会找到另外一种新的思维视角。
一个国家选择和判断国家审计设置模式的标准仍然应该是分权与制衡的宪政价值理念，我们认为，国家审计权力来源的本质是私权的拥有者——社会公众，也就是说，它的本质决定了国家审计应该代表社会公众的利益实现对公共权力的制衡和监督。立法、行政、司法三种国家审计设置模式本身决定了国家审计权力是依附于这三种权力而存在的。而权力制约理论告诉我们，以权力制约权力，是不能将国家审计权力依附于某种公共权力或者派生于某种公共权力范围之内的，否则就达不到制衡的效果，更不符合宪政的分权与制衡价值理念。因此，国家审计权力应该作为三权分立之外的一种权力单独存在，即实现所谓的“四权分立”。这种单独设置国家审计的模式可以解决国家审计权力的独立性问题，还可以解决“谁来监督国家审计权力”的质疑问题。
目前国内大多数学者倾向于我国向立法模式的国家审计设置模式发展，我们认为，立法模式设置的背景是建立在三权分立的政治体制之下的。虽然三权分立有其积极的一面，但也是一把双刃剑，同样存在消极作用，它容易表现为政党之争。国家审计在这种设置模式下，很容易成为政治牺牲品，政治利用的工具，最终背离其来源的本质。加之，在这一设置模式下，审计仅有调查和建议权，没有处理权，审计很难发挥应有的功效。更为重要的是，这种设置模式在我国“议行合一”的体制下不具有现实性，立法模式需要一个强大的立法机构作为支撑，在这一点上，我国不具有可操作性。况且，现实中的西方也逐步发现了这种设置模式的弊端，自身也在寻求不断完善，我国又何必东施效颦。
设置于三权之外的国家审计权力要求其实现真正的机构独立、人员独立、经费独立。为此，我们可以在立法、行政、司法机构之外再单设一个审计委员会，它独立于政府，直接向人民代表大会报告，但审计委员会并不在人大领导之下，而是根据法律独立行使国家审计权力，以体现宪法和私权主体的利益。在成员的组成上，审计人员具有独立性，他可以独立行使审计权力，不能因为行使审计权力而被任意调离，或者撤职、提前退休，当然，它也不具有处理和司法权力。运用宪政价值的分权与制衡理念，这应该是未来我国国家审计权力完善的改革方向。
五、宪政思维下对权力的制衡与监督的实现方式
宪政思维要求制衡和监督政府所拥有的公共权力。现阶段，如果要实现对公共权力的制衡与监督，国家审计可以依赖的最好手段就是加强经济责任审计。经济责任审计是一种具有中国特色的审计制度，是这一时期审计参与反腐败的重要制度建设，也是宪政思维在我国国家审计实践的体现。经济责任审计的直接作用对象是那些公共权力的直接拥有者——政府官员，特别是领导干部的权力制衡和监督。在我国，党政主要领导干部是政府公共权力的主要执行者，宪政思维下对于政府公共权力的制衡与监督，直接体现为对党政主要领导干部的权力进行制衡和监督，因此，经济责任审计就是最有效的实现方式。对此，我国的《宪法》和2006年新修订的《审计法》都给予了宪政的法理支持，也是对新时期加强领导干部的服务纳税人意识、加强行政问责的重要举措。
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