国家公务员制度之职位分类与党政职能分开，本文主要内容关键词为：党政论文,职能论文,公务员制度论文,职位论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国建立之初，基于历史的原因，我国形成了党政一体化的高度集权的政治体制。其主要表现为：中央和地方各级党组织为决策机构，有关的政治、经济和文化方面的事务，均由党组织研究决定，交同级政府部门执行。在机构上，各级党组织都设立了与各级政府部门相对应的“对口部”，设置了不在政府部门任职却主管政府部门的专职书记或常委。“对口部”、专职书记或常委领导对应的政府部门，作出决策或直接指挥具体的行政事务。在人事上，各级党委的组织部门和“对口部”直接任免各级国家机关的干部，有时甚至不征求政府部门负责人的意见，不按法定的任免程序办事。这样，各级党组织就在直接行使各级政府的部分职能，有时甚至取而代之。这种政治体制的后果是：党和政府共同管理着同样的行政事务，从事同样内容的工作，行使共同的职能，不可避免地造成了机构重叠、人员臃肿、环节繁多、效率低下。党的权力过分集中，妨碍了政府机关独立的、有实效的工作系统，使得在组织形式和功能配置上基本合理的国家政权体系有其名而无其实，进而难以有效地履行其职责。同时，由于党包揽了一切政务及经济领导工作，使党的机构陷入繁复庞杂的行政事务中，把大量精力耗费于处理日常事务上，无法集中精力调查研究，党的决策活动受到影响，削弱了党的政治领导，有碍于党的自身建设，并且使党的机构也剧烈膨胀。
三中全会以后的政治体制改革，正在逐步改变这种党政一体化的模式。如决策权归于各级人大，党通过对人大的领导贯彻党的方针和政策。各级党组织和政府部门从机构人员上分开，党组织不再直接指挥政府部门的具体事务。在政府部门的人事体制上，也有较大的变化。
建国初期，我国的干部管理沿用了战争年代的管理体制，除军队系统单独管理之外，都是由中央及各级党委组织部统一管理。从1953年开始，逐渐建立了在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。按1953年的中央决定，各级党组织管理的范围是党政机关下两级机构中担任主要领导职务的干部。全体干部分为九类，在中央及各级党委组织部的统一管理下，由中央及各级党委的各部门分别进行管理。
我国原有的干部人事制度的主要弊病是：1.管理对象笼统庞杂。不论党和国家机关的工作人员，还是群众团体的工作人员，不论是企事业单位的管理人员，还是各类专业技术人员，统统都叫“国家干部”，都作为国家干部来管理。除各级行政机关的工作人员之外，演员、运动员、中小学教师、医生和护士等皆属于国家干部。2.管理权限过分集中。凡是国家干部，都由各级党委统一管理，造成干部管理上的党政不分，政企不分，管得过多，统得过死，用人与治事相脱节。3.管理方式单一。忽视各类人员工作性质、社会责任和职业特点的不同，基本是用管理党政干部的方法来管理各类人员。如企业、研究所、医院、学校、剧团都要定行政级别等。4.管理制度不健全，用人缺乏法制。建国以来，党和政府在人事管理上制定了若干政策、规定、条例，但很少有法规性的规定，没有法律效力。
上述弊病，大致可以归结为两个方面：其一，人事权高度集中，把不该管、管不了、管不好的事也由上面统管起来。这种权力过分集中的政治体制和当前正在深入发展的经济体制改革形势是不相适应的，因此，“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥”。其二，缺乏科学的人事管理方法。包括管理对象庞杂、管理方式单一和管理法规不健全等等。这些弊病严重影响了行政效能，并产生了许多用人上的“不正之风”或腐败行为。至于形成这些问题的主要原因，则正如邓小平同志指出的那样：“效率不高同机构臃肿、人浮于事；作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。我们要坚持党的领导，不能放弃这一条，但是党要善于领导。”即关键在于解决党政不分或以党代政的问题。
八十年代以来，通过一系列的人事制度改革，上述问题已有所改善，引入了一些新的人事管理方法，党管干部的范围和方式也有重大的变化。一方面，本着“管少、管好、管活”的原则，适当下放了各级党组织管理干部的范围，另一方面，对于不同部门不同层次的干部，采用不同的管理，方式程序趋于法制化、规范化。在政府部门、国有企业和事业单位分类管理的基础上，行政部门的工作人员又分为选举产生、人大批准和直接任命等几种类型，均按照现行法律程序任免。各级党组织不再直接任免国家机关的干部，而由党组织推荐，经人大选举或批准任免各级政府领导人。但是，如果仔细分析我国政府部门现行的人事制度，却还有许多缺陷。其主要症结似乎仍然在党管干部的范围、内容和方式上有某些不完善之处，其次才是人事管理的一些具体环节不够科学规范。究其原因，大致有以下两个方面：首先，对于党管干部的含义的认识，有一个逐步发展和深入的过程。在政策上体现为时而强调党政分开，忽而又趋于党政一体，认识上存在着模糊和混乱，缺乏一个宏观的、明晰的指导思想，从而影响到人事体制改革和党管干部模式改革的政策创新和推行。基于这个原因，党管干部模式的改革基本上是在旧的大框架下展开的，只是一种局部的改革，面未能突破旧的模式框架。如由管两级到原则上只管一级，党管干部的范围在总体上并无大的变化，只是调整了负责管理的党组织的层级。其他部分的变化，往往只是要求严格执行相关的法律程序而已。其次，囿于传统的成见，在党管干部的范围和方式上裹足不前，影响到整个人事体制改革的进程，没能找到一个有效而可行的管理模式，也没能及时吸收西方国家的一些成熟的人事管理经验，这一点又反过来影响到对党管干部的含义的界定。因此，尽管我国在近十多年中人事体制改革取得了相当的进展，但多半只是对一些局部环节的修修补补，原有的人事权过于集中的弊病并未全然消除。
我国的公务员制变自1983年开始酝酿，经过十多年的争论和修改，终于在1993年10月颁发了《国家公务员暂行条例》。作者认为，以推行国家公务员制度为契机，突破旧的模式框架，对我国现有的人事体制进行大的改革，就能够较好地解决上述各种弊病，从而提高行政效能并有效地减少腐败。而如果不能从根本上转变观念，则人事权过于集中的问题必然无法得到解决，推行国家公务员制度难免流于形式。
我国公务员的分类方法，在历次草案中均分为政务和事务两大类，但在颁布的《国家公务员暂行条例》中，却修改为：“国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务”。“非领导职务是指办事员、科员、副科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员”。而领导职务是指国务院总理、副总理、国务委员、省部级正副职、司厅级正副职、县处级正副职、乡科级正副职等。可以看出，这种分类方法实际上是沿用了现有的干部管理框架，即领导干部主要由各级党组织和组织部管理。非领导人员由各级政府的人事部门管理。在实际执行中，配备为调研员以上的“非领导职务”的公务员一般都有担任领导职务的资历，比如配备为巡视员者，往往是担任副厅长时间较长的人员。同时，按照许多地区和部门的实际作法，“非领导职务”中正副主任科员以上的职务的人员配备通常要按照干部管理权限由同级党组织确定。如巡视员由省委常委会确定，助理巡视员由省委组织部确定；市（地）政府的调研员和助理调研员由市（地）委组织部确定；县政府的正副主任科员由县委组织部确定。也就是说，其程序完全和提拨一名领导干部相同。这样，各级政府的人事部门往往在实际上只有权力任用最低几个层级的“非领导职务”。
《条例》的分类方法有很大的缺陷，对此已有一些专家学者提出了意见。首先，“领导职务”实际上包含着两种差异很大的人员，即政务类分务员和事务类公务员。其中，政务类公务员相当于我国宪法规定的“各级人民政府的组成人员”。比如，宪法第86条规定，国务院由下列人员组成：总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。即国务院各部副部长以及下属各司、厅、局、处的正副职均非国务院的组成人员。地方公务员中也一样，有一大部分正副局、处、科职务并非同级人民政府的组成人员。即同样级别的“领导职务”在不同层级的人民政府中，可能是也可能不是政府组成人员。比如同为处科级正副职务，在县乡为人民政府组成人员，在国务院和省、市、自治区则不是。政府组成人员和“非组成人员”两类公务员的任职条件、产生方式、管理办法、管理机构以及评价的依据均有较大的差异。这方面国内学者早有精当的分析：任职条件不同，是指两者的职业素质要求不同。前者在政府中更多地担负着政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，因此他们必须具有良好的政治索质、领导能力和广泛的群众基础；后者在政府中更多地担负着行政业务的管理，他们必须具有比较合理的知识结构和行政管理能力。有了这个基本的差别，也就顺理成章有了以下差别：产生方式不同，前者由各级党组织依照法定程序向人大推荐，由各级人民代表大会选举产生，或由人大常委会决定任命；后者主要按照功绩制原则即通过公开竞争考试择优录用，按考核成绩或考试结果晋升。管理办法不同，前者严格按照宪 法和组织法管理，实行任期制，并接受社会的公开监督，各级人大按法定程序予以罢免；后者严格按照公务员法规进行管理，接受行政首长的领导和监督，实行常任制，非因法定事由，并经法定程序不受免职或处罚 。管理机构不同，前者由党中央和各级党委管理，后者则由各级人民政府人事部门管理。工作评价的依据不同，对前者的工作评价，主要依据本届政府的政绩，而后者则有明确的职位规范，主要以完成本职位的工作实绩为依据。
事实上，大多数国家的公务员法规主要都是针对事务类公务员，因为从职位分类、考试录用、考核、奖惩、职务升降任免、工资、保险福利、纪律、培训、退休、申诉控告、管理机构以及监督等等也就是构成公务员制度的每一个环节，都或多或少甚至根本不能应用于政务类公务员。按照我国的《暂行条例》，“各级人民政府的组成人员”虽然也列入公务员中的“领导职务”，但但他们的任免等管理实际上是受宪法和各级组织法的约束，而不适宜用《条例》的有关条款进行管理。如人事部制定的《国家公务员职务升降暂行规定》即明确说明“本规定适用于于各级人民政府组成、员及驻外、全权大使以外的国家公务员。”再比如，“各级人民政府的组成人员”被选举或由人大任命之后，就应当得到相应职务的工资待遇，而不应该受事务类公务员兼顾资历的工资等级的限制。他们在下一届政府中如果没有得到原来的职务或没有职务，仅仅是选举或任命上的变化，并不意味着出于任何“法定事由”或者该公务员有什么“过失”。他们在失去原有有职务后，原来的一切待遇也相应消失，他们本人也许不再是公务员，可以是工人、农民，也可以教书或以其他方式谋生，当然，这一类公务员的退休待遇方面的规定也会与事务类公务员有很大的不同。
作者认为，推行国家公务员制度，应该以改变原来的党管干部的模式为起点，通过将国家公务员划分为政务类和事务类两种，明晰党管干部的范围、方式和内容，从而改革现有的过度集权的人事体制，使我国的人事体制走上民主化法治化的轨道。按照这个思路，党管干部将明确界定为管理政务类公务员，即依据宪法和各级组织法培养、考察和推荐 “各级人民政府的组成人员”的候选人，由他们来担负政治方向、政治原则的领导责任和重大决策的任务，监督他们是否执行党的路线、方针和政策，并对不法和违纪人员通过有关的机构和法律程序予以罢免。这样，管理的范围和方式明确了。既体现了“管少、管好、管活”的原则，也将从根本上改变人事权过于集中的弊病。对于事务类公务员，党将不实施上述管理，而由各级政府的人事部门严格按照国家公务员法规条文进行从考试录用直到申诉控告等一系列环节的管理，实现人事制度的科学化、民主化和法治化。党的领导将体现在公务员制度的有关法规的制定、修改及监督实施上。当然，在公务员制度推行的初期，可以借鉴美国的经验，逐步扩大实行功绩制的事务类公务员的范围，逐渐缩小政务类公务员的职数，这也是稳妥可行的。
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