中东和平进程及美国中东政策笔谈，本文主要内容关键词为：中东论文,笔谈论文,美国论文,进程论文,和平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
和平进程不会逆转，马德里模式可以突破
1973年第四次阿以战争是一场既没有胜利者，也没有失败者的战争。巴列夫防线“不可逾越”、以色列“不可战胜”的神话破灭；阿拉伯国家不再是上次战争的战败国，而是这次战争的参加国。阿以力量对比总体上呈相对均衡态势，政治解决阿以争端的可能性出现。然而，要使可能性变为现实，阿以间还要经过一段时间的较量。1973年第四次阿以战争是个分水岭，如果把阿以间通过政治的、非军事手段解决它们之间的争端称之为和平进程的话，那么，和平进程自1973年以来经历了三个阶段，出现了三个模式。
一、日内瓦和会：日内瓦模式
1973年战争后，美苏两家积极倡导召开国际会议，处理战争遗留问题，落实安理会第338号决议。1973年12月21日，国际会议在日内瓦召开。由于阿以双方对通过政治谈判解决双方的争端还没有足够的准备，日内瓦和会没有取得任何实质性的结果。然而，和会开创了阿以双方坐在一起共商和平大计的局面，构筑了阿以直接谈判的框架。和会作为“谈判解决中东问题的国际论坛”，经基辛格的“穿梭外交”达成了埃以和叙以部队脱离接触协议，稳定了中东局势。后美苏曾多次磋商重开日内瓦和会，但终因意见分歧没有成为现实。日内瓦和会构成了阿以谈判的日内瓦模式，其特点是：2+1+A（阿拉伯国家），即：由美苏两家主持，以色列为一方，阿拉伯当事国为另一方（叙利亚拒绝与会，只有埃及和约旦参加）。日内瓦模式的缺点是：1.主持国美苏两家意见不一，各唱各的调。苏联提出“一揽子解决方案”，要求通过和会解决阿以间所有主要问题。这在当时是不可能的，今后也是困难的。美国则偏袒以色列，寻求有利于以色列的解决方案，遭到阿拉伯国家的反对。国际力量的分散使阿以间很难达成协议。2.以色列方面，反对阿以争端国际化，对由联合国主持阿以谈判心存疑虑。同时，不情愿与阿拉伯集体对阵，以避免出现“以一对众”尴尬的孤立局面，主张阿以争端“一对一”地解决。3.阿拉伯方面，虽以集体方式参加和会，但内部意见分歧，不能用一个声音与以对话。日内瓦模式的缺陷使和会不能取得成功。
二、戴维营会谈：戴维营模式
阿拉伯方面不能协调立场用一个声音与以色列对话，埃及国内外形势的发展要求打破埃以间不战不和的局面，埃及总统萨达特于1977年11月迈出了历史性的一步，出访耶路撒冷。后在美国积极推动下，埃、以、美在戴维营举行了最高级别的会谈。会谈是艰苦的，但最终达成《戴维营协议》，以后埃以签订和约，两国关系正常化。戴维营会谈是1+1+1的模式，美国作为主持国，又是调解人，直接参加会谈，多少次谈判濒临破裂，由于美国的积极干预，会谈得以继续，并取得成果。戴维营会谈是埃及与以色列最高领导人直接面对面的谈判，避免了很多周折，抓住了瞬息即逝的机遇，达成了和解。戴维营模式克服了日内瓦模式上述的弊端，然而它最大的缺陷是：1.阿拉伯方面不再作为一个整体与以色列对阵，支持阿拉伯的苏联亦被排斥在会谈之外，只有偏袒以色列的美国参加，这样就形成了对以色列有利的谈判局面。阿拉伯国家对戴维营会谈以及达成的协议的不满使埃及在阿拉伯世界孤立了，会谈的主角萨达特总统被暗杀身亡。2.阿以争端的核心是巴勒斯坦问题。虽然在戴维营会谈中，萨达特力争把巴勒斯坦问题列入会谈议程，但是由于没有巴勒斯坦人参加，埃及的地位是虚弱的。巴勒斯坦问题没有更多涉及，更谈不上解决，这引起了巴勒斯坦人民的不满，巴勒斯坦局势没有改变。
三、马德里和会：马德里模式
海湾战争后，美国力图把中东建成由它主导的“世界新秩序”的样板，积极推动阿以谈判。1991年10月底中东和平国际会议在马德里召开。马德里和会形成了和平进程的第三个模式：马德里模式。马德里模式是日内瓦模式(2+1+A)和戴维营模式(1+1+1)的结合。和会全体会议采用日内瓦模式：美苏两家主持，以色列为一方，阿拉伯当事国为另一方，但是它与日内瓦和会有3点主要的不同：1.苏联已不能与美国抗衡，在和会上只是一个陪衬。2.会议的规模扩大了，不仅有众多的国际组织和国家与会，更主要的是所有阿拉伯当事国都参加了会议，包括叙利亚、黎巴嫩，甚至巴勒斯坦人。3.会议的指导原则明确地定在“土地换和平”上，这为公正、合理解决阿以争端奠定了稳固的基础。全体会议后，阿以谈判在两股轨道上齐头并进。双边谈判是以色列分别与巴勒斯坦人、约旦、黎巴嫩、叙利亚四方直接谈判，主要解决土地与和平问题。其谈判模式是1+1+1，开始美国作为调解人，从1993年4月后美国作为“正式伙伴”参加谈判。多边谈判主要着眼于中东未来的安排，起“调节气氛”的作用，除军控工作组由美、俄主持外，其余4组分别由美国（水资源组）、加拿大（难民组）、日本（环境组）、欧盟（经济发展组）主持，参加谈判的有40多个国家和国际组织，叙利亚和黎巴嫩拒绝与会。马德里和会和由它构筑的马德里谈判模式到1995年底取得了两项重大成果：约旦—以色列签订了和约，实现了关系正常化；巴勒斯坦—以色列达成了《奥斯陆协议》，巴勒斯坦自治向前迈进了一大步。
阿以间的矛盾是尖锐的，阿以争端错综复杂，这就决定了阿以争端的解决要有一段较长时间。马德里模式如同日内瓦模式和戴维营模式，只是和平进程中的一个模式，它不是全能的，不可能包揽解决阿以争端的所有问题。随着形势的发展，将会出现更适合解决阿以争端的其他模式。其实在马德里的框架内已经出现了巴勒斯坦－以色列直接秘密谈判的新模式：奥斯陆模式。“挪威丛林密谈”躲过了国际社会的视线，也排斥了美国的干预，巴以面对面、心平气和地谈判解决了它们之间的问题，把一份完整的《奥斯陆协议》放在国际社会面前。模式只是解决问题的形式，哪种模式有利于解决问题，就应采取哪种模式。日内瓦模式、戴维营模式、马德里模式并没有穷尽解决复杂的阿以争端的所有模式。今后，形势和任务的变化将会在中东和平进程中出现新的阿以谈判模式。
在下述两种情况下，马德里模式有可能被别的模式所取代。1.阿以谈判圆满地完成了马德里和会所提出的任务：“土地换和平”，马德里模式的历史使命结束，阿以间的其他问题需要有新的谈判模式。2.中东形势变化，阿以间出现自和谈以来前所未有的严重局面，马德里谈判模式无法继续下去，需要有新的模式。目前，阿以和谈正处在第二种情况的量变过程之中。以色列右派执政以来，顽固坚持其强硬立场，拒不履行前政府达成的协议、谅解，偏离和会提出的“土地换和平”的原则，对国际社会的呼吁置若罔闻，致使叙以、黎以谈判中断，巴以谈判原地踏步，巴勒斯坦局势紧张。如果以色列继续其强硬路线，不理睬国际社会的努力，一意孤行，以致危及中东和平，损害西方大国和世界各国的利益，美国或许会被迫改变它的政策，马德里模式或许会被另一种模式取代。
从日内瓦和会到戴维营会谈，中间间隔5年，从戴维营会谈到马德里和会，间隔13年，这充分说明了中东和平进程的长期性和复杂性。或许现在正是中东各国人民，特别是以色列人民在认真思考中东地区未来安排问题，调整他们由于几十年来的仇视、对立所形成的偏见和互不信任的情绪的时期。同时，和平进程在经历了到1995年底的“和谈春天”之后，中东各种政治势力需要重新组合，以确定他们对下一步中东和谈的立场。中东各国，特别是阿拉伯国家需要协调它们之间的立场，以确保在中东地区实现公正的和平。一段时间的低潮或许更有利于下一个高潮的到来。届时，或许是马德里模式的继续，或许是另一种更有利于解决阿以争端的模式。应当给中东和平进程以时间！
结论：1.到目前为止，看不到阿以双方准备以战争方式解决它们遗留下来的更为复杂问题的迹象，除国际潮流的影响外，中东各国人民也反对战争。因此，各国都已明确宣布：和平谈判是它们的战略选择。中东和平进程不会逆转。2.对中东问题的复杂性和长期性，必须有充分的准备，解决阿以争端绝非一朝一夕之事。阿以谈判模式的更替，不是和平进程的终结，相信会有更好的模式来解决阿以间棘手的问题。
总之，对中东和平进程，无需悲观！
从戴维营到奥斯陆 ——巴以谈判困境的形成与出路
巴以谈判自1993年9月取得突破以来，已经步履蹒跚地走过了4个半年头。其间，恶性偶发事件有所增加。这些偶发事件都具有一定的必然性，是巴以现实矛盾和潜在矛盾的交叉暴露。这种局面严重动摇了谈判双方对和平前景的信心，并引起了当事方和非当事方对巴以和谈模式的疑问，出现了对奥斯陆渐进模式的否定和尽快过渡到“一揽子解决”的戴维营模式的见解。但是，这种过渡能否实现，却不仅仅取决于人们的愿望或决策者的判断。从以下比较可以看出：客观条件始终制约着巴以和平进程的发展，以奥斯陆模式到戴维营模式的转变必然是十分困难的。
一、毕其功于一役：戴维营谈判的一揽子解决模式及其可行性
1979年埃及和以色列签署的《戴维营协议》完成了阿以和平进程的第一次突破，一揽子解决了为实现两国关系正常化而需要解决的所有问题。戴维营谈判只进行了短短两周时间，整个埃以和平进程善始善终，在10个月之内便完成了历史使命。埃以戴维营促和模式的成功得益于如下基本条件：
（一）双方地位平等，求和愿望真诚。埃及和以色列均为独立主权国家，由于埃及不可忽视的军事实力及其在1973年战争初期的辉煌战绩，埃以双方实际上并无战败国和战胜国之分，综合国力不相上下，在谈判桌前的地位是平等的。经过30年的较量，双方都真诚地希望实现两国间的永久和平，萨达特总统戏剧性地突访耶路撒冷不仅打破了两国人民之间长期存在的心理障碍，而且为谈判创造了空前良好的开局。
（二）谈判目标明确，和平条件明确，实质上没有回旋余地。埃以之间存在着公认的国际边界，以色列退回国际边界是同埃及实现和平的不可动摇的前提。西奈半岛是埃以两国的战略缓冲地带，以色列在确保安全的条件下退出西奈半岛，不仅无损于自身利益，而且恰是其占领西奈半岛的目的。在形式上，它只是1957年撤离的重演。因此，埃以和谈的内容、目标和条件都是明确的，实质上没有回旋余地。
（三）双方领导人均能控制内部局势，反对势力难成气候。以埃及收复失地和以色列得到安全保障为前提的埃以和谈符合两国人民的根本利益，得到了两国绝大多数人民的支持，内部反对势力难成气候。萨达特在清除了亲苏势力之后已牢牢地控制了国内局势，完全收复失地的和谈条件使得所有潜在的反对势力无话可说；贝京政府在和谈问题上得到了以色列各主要政党支持，使其能够放手对少数西奈定居者的抵抗采取强硬措施，谈判过程和协议实施过程始终没有因内部干扰而停顿或陷入困境。
（四）美国全力调解，外来干扰被完全排除。早在1973年战争之前，埃及就摆脱了苏联的控制。在埃以和谈的整个过程中，苏联没有施展任何影响，冷战规律对埃以关系的破坏作用被完全杜绝，使得埃以和谈没有受到多方大国利益的干扰，这是和谈取得成功的一个极为重要的因素。
此外，戴维营谈判“背水一战”的特性也是促成谈判成功的因素之一。正如卡特总统所说，“进了戴维营，就是断了后路，成败在此一举”，这种基于冷静的审时度势而采取的不留后路、势在必成的大胆举动，迫使卡特总统不得不尽全力劝使埃以双方各作退让，最终实现了这一历史性和解。
戴维营的成功告诉世人：地位平等的谈判对手、明确的谈判目标、较为一致的内部立场和良好的谈判环境是保证重大谈判取得成功的基本条件。
二、摸着石头过河：奥斯陆进程的谨慎开局和艰难进展
同埃以谈判相比，巴勒斯坦和以色列之间的谈判是在非常脆弱的基础上和非常不利的谈判环境中进行的，上述各项基本条件均不具备，或不完全具备。为得出必要的结论并对巴以谈判的出路进行不超脱实际的分析，我们不妨列举一下巴以谈判中的相应条件：
（一）双方地位悬殊，求和愿望出于无奈。巴以谈判双方的地位是不平等的，一方是控制对方土地的主权国家，另一方是被占领区原住民的代表。尽管巴勒斯坦方面早已宣布建国，并得到了大多数国家的承认，但却没有得到谈判对手以色列的承认。巴勒斯坦方面同意以巴解组织的身份参加谈判，实质上是放弃了独立国家代表的身份，从而也放弃了相应的一些权利。此外，双方的求和愿望也都是很勉强的，与其说是愿望，不如说是出于无奈。
（二）谈判目标模糊，涉及内容过多，回旋余地过大。双方的谈判目标相差过大，巴勒斯坦方面希望在尽可能多的土地上建立一个完全意义上的独立主权国家，而以色列的目标则是尽可能限制巴勒斯坦实体的地位、功能和领地。况且，构成以色列本土和其占领区之间的界线只是两条（约以和埃以）停战分界线，有其明显的临时性特征及不合理性，并非不可调整；遍布占领区的犹太定居点已既成事实，使得领土划分难度极大；而耶路撒冷问题则过于敏感，并且牵涉到多方利益。尽管联合国有关决议和相关的国际准则被作为谈判的基础，但讨价还价的余地是很大的，任何一种方案都难以满足双方的要求，谈判难度超过了双方的承受能力。
（三）领导层难以控制内部局势，反对势力空前猖獗。以色列议会是以95票对18票通过埃以和平条约的，按照以色列的标准，可以说是举国一致了，但奥斯陆协议却险些未能通过议会这一关，投赞成票的议员只有61位，仅以一票的优势获得通过。因此，对以色列来讲，巴以和平进程是勉强启动的。在巴勒斯坦一方，环境更为险恶，反对同以色列和解的极端势力以一系列精选时机的恐怖袭击破坏巴解组织的和平努力。这些恐怖袭击达到了目的，不仅成为犹太极端分子杀害拉宾的原因之一，而且为以色列强硬势力提供了否定奥斯陆和平进程的依据，最终扭转了以色列公众的立场，促使他们选择了敌视奥斯陆协议的内塔尼亚胡政府。其结果是：巴以双方谈判立场的差异越来越大。这种局面是奥斯陆协议的签订者们未曾预料到的。
（四）美国调解不力，外来干扰难以排除。由美国作主的埃以和解足以改变美苏在中东抗衡的均势，从根本上消弱苏联在该地区的影响，这是卡特政府竭尽全力促成埃以和谈的主要动机。戴维营模式的一个显著特点是排除了一切外来干扰，有利于谈判的成功。而巴以谈判的环境与此不同，它处于马德里框架之中，在理论上并非美国一家作主，持“公正立场”的俄罗斯和英、法等国出于自身利益的考虑，越来越积极地对和谈施加影响，这不仅很难起到促成作用，反而使问题趋于复杂化。鉴于耶路撒冷的最终地位涉及所有穆斯林的利益，阿拉伯国家的态度更是不容忽视，促使巴解组织不得不强化的这一问题上的立场，谈判难度是空前的。
三、困境的形成与出路
以上例证表明，巴以和平进程与埃以和平进程原本就不始于同一个起点，也不是在同一环境下进行的。由于不具备必要的谈判基础和谈判环境，巴以和平进程无法毕其功于一役，只能采取摸着石头过河的渐进模式，走一步，看一步，直至双方建立足够的信任，方能在新的基础上进入一揽子解决阶段，即所谓“最终阶段的谈判”。
不幸的是，奥斯陆和平进程已经很难按照既定方针走下去了。其原因在于以上4项基本条件不仅无一得到改善，反而有所恶化。不管人们承认与否，巴以和平进程至少在形式上是“一方让与，一方索取”的过程，如果让与方得不到所期望的回报，这个进程显然会陷于停顿，甚至终止。
显然，“重新设计”巴以和平进程的见解不无道理。既然以往的历程在很大程度上遭到了失败，既定模式必然会被新的模式所取代。目前，巴以和谈面临的最大难题是：巴以关系没有因谈判已取得的进展而趋于正常化，双方的信任程度降低；以色列安全环境的恶化直接影响了今后的“让与”幅度；巴勒斯坦方面很难对否定和平进程的极端势力实施彻底镇压。这些问题交互影响，互为因果，绝非“施加压力”所能解决，也不是哪一方更迭领导人所能根除的。
认识到这一点，便不难找出答案：巴以和平进程有必要进入一个调整阶段，目的在于巩固以往的成果，加强彼此的信任程度。具体作法无外乎实行认真彻底的安全合作，积极稳妥地推动以往协议中确立的经济合作与基本建设项目等。需要强调的是：这一调整阶段的成功与否离不开国际社会的理解与支持。只有在巩固原有成果的基础上，“重新设计”才能成为可能。巴以和平进程无疑是会持续下去的，“摸着石头过河”迟早会走进另一个“戴维营”，当前的首要任务是为“走进戴维营”奠定基础，而不是强迫某一方违心接受什么条件。这同奥斯陆协议的精神是吻合的，只是形式上有所改进。
用历史发展眼光看阿以冲突与中东和平前景
如果以1897年召开的第一届世界犹太复国运动大会为阿以冲突的起点，那么，阿以冲突发展到今天已有100年了。如以现代以色列国建立的1948年为起点，阿以冲突亦历经半个世纪了。自1991年马德里和会以来，中东和平进程在艰难曲折中前进。目前，中东和平进程陷于僵局。但我们若以历史发展的眼光看待阿以冲突的历史，就没有理由对中东的和平前景过于悲观。
犹太复国运动最初也是最终的目标是“在巴勒斯坦为犹太民族建立一个由公共法律所保障的犹太人之家”。在犹太人看来，1948年5月14日以色列国宣告成立只是恢复了他们在巴勒斯坦的“自然的和历史的权利”。而阿拉伯人为了捍卫“民族权利”，从一开始就不承认以色列国的生存权。由于双方都以为有权享有在巴勒斯坦的主权，因此，阿以冲突最初表现为全面对抗与战争也就不可避免了。阿以冲突从1948年至1973年是全面对抗的阶段。1973年以后，阿拉伯世界的重要国家埃及首先认识到战争解决不了问题，战争更不能给埃及的国家利益带来好处，于是有了萨达特总统史无前例的“耶路撒冷之行”以及后来的《戴维营协议》，实现了埃及与以色列之间的和平。埃及与以色列的和平，其意义远大于今日巴以之间的相互承认和约旦与以色列之间的和平。在以色列看来，1979年与埃及的和平是迄今为止阿以之间取得的最重大的和平成果。犹太民族在历史上就有信奉“契约”的传统，他们注重用条约的形式确立双方的关系。因此，以色列在建国后一直希望与阿拉伯国家通过条约的形式获得承认。但时至今日，以色列人一直认为，阿拉伯人并未承认他们在这一地区的生存权利。以色列人的基本逻辑是，只有这一地区的所有阿拉伯国家都与之签订和平条约，他们的生存权以及国家安全才能有保障。
实际上，无论是以色列人还是阿拉伯人，他们应该认识到，今日阿以关系要比10年前的阿以关系好得多，而这10年只是阿以冲突100年的1/10或者半个世纪的1/5。10年前，被以色列占领的加沙和约旦河西岸地区的巴勒斯坦人起义正如火如荼，而阿拉法特只能在别人的土地上遥控自己的人民反抗以色列人的统治；10年前，以色列的法律明令禁止以色列人与巴解组织有关人员接触，摩萨迪特工更是只要有机会就设法将包括阿拉法特在内的巴解领导人置于死地。今天，以色列与巴解这两个以前誓不两立的对手已实现和解，阿拉法特回到了他多年来魂牵梦萦的家乡，巴勒斯坦人朝着他们建国的目标迈出了重要的一步。以色列与约旦也实现了和平，尽管现在的和平是一种“冷”和平，但两国边界的开放总比过去隔着小小的约旦河无法实现人员的交流要进步一些。以色列与叙利亚、黎巴嫩虽然没有取得谈判突破，但必要时双方面对面的谈判已不再是一件难事。从我们旁观者的眼光看，阿以关系发展到今天，双方认识到只有通过谈判才能达到目的，这已经是一种进步，一种从幻想回到现实的进步，一种从感性回归理性的进步。阿以矛盾从产生到发展，最后获得解决，离不开事物发展的基本规律。从这一角度看问题，阿以冲突从战争走向谈判用了几十年时间，其和平进程再用几代人的时间，不会令后人奇怪。
1997年的中东和平进程是1991年马德里和会以来遭受严重挫折的一年。不可否认，以色列内塔尼亚胡政府的强硬立场是和平进程陷于停滞的主要原因。但也应该看到，内塔尼亚胡政府在以色列国内是有一定基础的。1996年内塔尼亚胡的上台不是偶然的。以色列公众当年投内塔尼亚胡的票，不是因为他们投票赞成内塔尼亚胡上台执政后要采取的措施，而是他们用选票来获取对和平进程进行反思的时间。拉宾和佩雷斯这两位政治家的理想和超前的思维使以色列公众明显跟不上步子。以色列国内需要时间对和平进程进行消化，需要重新反思和平给他们的现实带来了什么。恐怖活动和不安全感这种最直接的感性认识使得他们放弃了对拉宾和佩雷斯的支持。内塔尼亚胡的上台执政是选民对一种已知的和平进程的否定，但也不是对当时未知的内塔尼亚胡的和平进程的肯定。事实上，内塔尼亚胡今日在国内的支持率已比他当选时大为下降，任期刚过一年半，就已发生多次内阁危机，虽然都涉险过关，但这意味着他今后将面临更多的“信任投票”。因此，单从以色列国内政治这一方面来看，1998年的中东和平进程就更难以把握。
美国中东政策调整及对中东和平进程的影响
近年来，美国开始调整其中东政策，中东在美国外交中的位置明显后移。
海湾战争后，美国提出“东遏两伊、西促和谈”的中东政策是有其特定背景的。首先，美在冷战后把建立“中东新秩序”作为它领导的“世界新秩序”的试验样板。中东是欧、亚、非三大洲的结合部，又拥有世界石油2/3的储量，是美重大战略利益所在。而中东地区在冷战后，以美苏划线的旧格局及力量均势都被打破，原来被两极格局抑制的各种矛盾及伊斯兰原教旨主义、泛突厥主义、地区霸权主义等思潮都相继爆发，形势很不稳定。美在全球要重点打击的5个目标中，有3个（伊朗、伊拉克、利比亚）就在中东，其中两伊更被美国看成是中东动乱的“震源”。其次，海湾战争后，作为美国反伊同盟军的阿拉伯国家，强烈不满美国对伊拉克和以色列的侵略采取完全不同的标准。美国为稳住埃及、叙利亚及海湾合作委员会六国，急需推动中东和平进程，缓和阿以矛盾。再次，美欲借在海湾大胜的余威，利用其政治、外交、军事方面的主导地位，力促阿以和谈，也是为了在和平环境下，建立以以色列为龙头的“中东经济新秩序”，不仅垄断中东军火贸易，而且以推动多边经济合作、建立“中东大市场”为名，抢占更多的市场份额，大捞“和平红利”。
毫无疑问，自1993年以来美国执行“东遏两伊、西促和谈”的中东政策已经取得了阶段性成果。阿以和谈大有进展，巴以、约以谈判都取得历史性突破，达成了多项协议。美对两伊的遏制使遭到重创的萨达姆政权难以恢复元气，使伊朗延缓发展，在输出伊斯兰革命方面也有所和缓，保证了美在海湾的石油利益。
美国通过“东遏两伊、西促和谈”，已基本确立了在中东地区的主导权。中东地区不战不和又充满矛盾、危机四伏的局面，使美有理由继续保持在海湾的军事存在，使沙、科等国依赖美国的保护并大量购买美国军火，使巴、叙、黎等有求于美推动以色列走和谈道路。这对美相当有利。
从另一角度看，随着国际和中东形势的发展变化，美国的“东遏两伊、西促和谈”政策愈来愈显出它的局限性。因此，根据美国全球战略安排，调整其中东政策已势在必行。
美国将中东在其外交中的位置后移主要出于以下考虑。一是北约东扩和亚太安全成为美外交的重中之重。美国逆世界多极化的潮流而行，想独家控制世界，搞“新的美国世纪”。欧洲仍是其战略重点。克林顿大抓北约东扩，建设新的北约。亚洲在美全球战略中的地位迅速上升。克林顿首先调整东亚战略。中国的崛起使美不得不调整对华政策，把对华外交放到突出的地位。为此，克林顿政府推出以美军事前沿部署为基础，以双边同盟为轴心，以多边安全对话为补充，以接触政策为手段的亚太安全战略。二是改变过分依赖中东石油的局面，谋求从多方进口石油，强调能源来源多样化，保证能源安全。美国认为中东局势难以稳定，不再是可靠的石油来源地。1995年5月美国防部发表的《美国对中东安全战略》报告称，中东是一个“以冲突和不稳定、财富和权力的分布严重失衡、激烈的宗教和意识形态冲突、普遍寻求大规模毁灭性武器和内部政治发展前途未卜为特点的地区”。该报告认为，“即使阿拉伯和以色列达成全面的解决办法后，还可能出现其他区域性的冲突，还面临其他严重的社会和经济挑战”。为此，美国确定里海（中亚）为21世纪重要能源供应基地。据世界能源机构估算，里海地区是世界上仅次于中东的富油地区，储量达2000亿桶左右。美国目前每天用油约1830万桶，50%依靠进口，到2010年，进口石油比例将增加到70%。因此，美国寻找中东之外的新的战略能源基地就成为当务之急。1997年4月，美国务院向国会提交了《里海地区能源发展报告》，参议院外交委员会举行“里海—中亚听证会”，议员们强调“开发里海有利于减少美国对波斯湾地区能源供应的依赖性”。7月底，该委员会通过决议，宣布中亚和外高加索是对美具有切身重要意义的地区。另外，从拉美国家就近进口石油对美有很大吸引力。委内瑞拉、墨西哥、哥伦比亚、厄瓜多尔等拉美国家及加拿大有丰富的石油资源，委内瑞拉已取代沙特成为美国头号石油供应国，美从委进口石油占其全部进口额的18%。美国公司已同委签订到2002年的石油合同，今后10年将为此投资300亿美元。在此背景下，1997年以来克林顿加强了对拉美的工作，5月访问墨西哥、随后出席在哥斯达黎加举行的中美洲国家首脑会议和在巴巴多斯举行的加勒比首脑会议，1998年将出席在智利圣地亚哥举行的第二届美洲首脑会议。克林顿连续三次访问拉美与他对中东外交的冷漠形成鲜明对比。三是美国认为欧、俄、日的挑战动摇不了其在中东的优势地位。中东地区多极化趋势有所发展。欧、俄、日相继对中东发动外交攻势，以“公正面目”插手阿以和谈，拉拢阿拉伯国家。欧、俄、日与美在中东的争夺，目前突出表现在经济利益方面。但无论是欧盟的“南下战略：构筑欧洲－地中海经济区”，还是日本的“能源外交”都改变不了美国的优势。这使克林顿感到现在用不着对中东倾注过多的精力。
调整中的美国中东政策主要包括：一是在中东加强军事力量，构建新的安全格局。1.加强在海湾的军事存在，直接威慑两伊，保证美在海湾的石油利益。2.巩固美以战略同盟，继续给以大量军事援助。3.组建军事联盟，形成新的安全格局。美国积极推动以色列和土耳其结成军事联盟，并和约旦加强军事合作，对叙利亚形成南北夹击之势，进而威慑两伊，使中东地区军力对比更有利于亲美国家。二是对两伊的政策将有一定的灵活性。美国逐渐发现对两伊只打棍棒的政策存在缺陷，已不能适应目前的形势。1997年底，美国和伊朗两国总统都发表了旨在改善双边关系的讲话。美国许多战略家认为，美对伊拉克的遏制并未完全奏效，美国实际上“没有对付伊拉克的有效战略”。看来，尽管目前对伊态度仍很强硬；但在1996年的核查危机之后，美国将面临俄、法和阿拉伯国家要求尽快结束对伊拉克长达7年制裁的更大压力。美可能考虑在保持军事威胁的同时，程度不同地分别解除对两伊的经济制裁。三是继续促进和谈，但知难而“缓”，力度减弱。这是中东在美国外交中位置后移的重要表现。
推动和平进程，主导阿以和谈，是美保持其在中东优势地位的重要方面。但美越来越清楚地意识到，中东和平进程是一个非常艰难、长期的过程，尤其是以色列以内塔尼亚胡为首的强硬派执政时，不易取得新的突破。一是内塔尼亚胡很难改变其顽固立场；二是现在要谈的问题如犹太人定居点、以色列从约旦河西岸分阶段撤军、耶路撒冷的法律地位、巴勒斯坦建国、归还戈兰高地等等，都是极其关键、敏感的问题。所以，克林顿在他第二个总统任期以来，并不急不可待地“西促和谈”。新任国务卿奥尔布赖特—改前任国务卿克里斯托弗在4年任期内21次出访中东的做法，一直拖到1997年9月才首次访问中东，得出“形势很糟糕”的结论，对和谈前景比较悲观。11月下旬，内塔尼亚胡访美期间，美国向他施加了一点压力；但内氏仍然空谈“计划在6至8个月内与巴达成最后和平协议”；而在实质性问题上，仅表示“以军可再撤出约旦河西岸6%至8%的领土”，而70%的领土仍由以控制，令巴勒斯坦方面不满。看来，美国促和的紧迫感和积极性均已降低，不会冒着损害美以同盟关系和得罪国内犹太势力的风险去硬压以色列让步；宁肯等待时机，看以工党领袖巴拉克是否能取代内塔尼亚胡上台，上台后又是否回到拉宾倡导的积极和谈的路线上来。估计只要阿以和谈没有取得重大突破的可能，克林顿和奥尔布赖特就不会亲自出马作徒劳的努力，仍将派中东事务协调员罗斯同各方联络。
中东战略地位与美国中东政策调整
一、中东是美国全球战略的基础
冷战结束后，美国的全球战略目标由与苏联争夺世界霸权转变为保持自身的强势地位，维护其世界霸权。美国认为，冷战的结束是以美国为首的西方资本主义国家战胜以苏联为首的社会主义国家为标志的。冷战后大国之间的、全球性的对抗和冲突是可以避免的，但民族主义、地区性的冲突将有所上升。以此为基础形成了以“两洋一区”为重点的美国全球战略。美国全球战略在大西洋－欧洲地区主要是推行北约东扩战略（所谓“建设一个统一和民主的欧洲）；在太平洋－亚太地区主要是重建美日安全保障体系（促成一个合作而不是对抗的亚太共同体）。这是美国全球战略的核心。而在世界战略格局中占有重要的不可替代性地位的中东地区则是美国全球战略中另一个极为重要的地区，也是推行其全球战略的基础。之所以如此，其主要原因有三，即：石油因素、建立世界新秩序过程中的示范作用、接应东西两翼和对周边的辐射作用，从而使中东在美国全球战略中具有不可替代性。
（一）冷战后时代美国中东政策是充满石油味的，即以石油利益为基础的。冷战后世界进一步向多极化发展，各国面临着一场激烈的以经济发展为基础的综合国力竞争。在“苏联威胁”不复存在的情况下，西方资本主义国家之间的矛盾逐渐上升，特别是在经济、贸易领域的争夺日趋尖锐。由于世界各国的经济发展日趋国际化，美、日、欧之间的密切经济联系已不允许采用军事手段来解决相互间的摩擦和矛盾。那么，在未来综合国力竞争中能源便成为重要制约因素之一。石油实际上已经成为重要战略资源。因此，控制了盛产石油的中东地区就等于掌握了制约西方盟友和竞争对手的武器。尽管前不久里海地区发现了大量石油，但并没有降低中东在世界能源构成中的重要地位。其主要原因是：里海的石油储量与中东相比仍是十分有限的（探明储量接近伊拉克的石油储量，商业可开采储量则更少），有关国家海底归属纠纷并未解决，且海下情况复杂、开采成本高。实际上，里海石油根本无法与中东石油在世界能源构成中的地位相提并论。也正因为如此，中东是美国全球战略的一个极重要组成部分，成为其推行“两洋战略”的基础。
（二）冷战时期美国的中东政策是以遏制、抗衡苏联为重心的。冷战后美国中东政策的核心是：“以海湾危机为契机，通过海湾战争和战后中东秩序的安排及推动中东和平进程，确立冷战后美国在中东地区的主导地位，建立一种符合美国利益的地区安全体系。”而冷战后美国中东政策对其全球战略的意义是，向全世界推出“美国模式”的中东新秩序，进而建立美国主导下的世界新秩序。美国总统的国家安全顾问安东尼·莱克就曾明确表示，中东对美国“仍有极大的重要性”，中东可以成为“美国对待冷战后世界的方式的一个范例”。海湾战争后，美国一直坚持对伊拉克实行制裁并多次对伊拉克进行军事打击，以及在最近武器核查危机中的备战举措等，都是美国这一战略意图的具体体现。美国在中东确实曾获得了很大“成功”，而在非洲（例如在索马里）、欧洲则远没有这样顺利。美国在中东的主导地位使其可以“东遏两伊、西促和谈”。但是在1997年似乎未能保持这种强势地位。
（三）美国已经在中东地区确立了主导地位。海湾战争、中东和平进程曾成为美实行软、硬两手的“样板”。因此，美国在谋求其全球战略目标时，中东就可对其在东、西两翼展开的“两洋战略”形成“呼应之势”，从而使美国在东西两翼扩展时更加“得心应手”，顺利推行其全球战略。不仅如此，美国还可以通过中东将其势力和影响向周边地区辐射和扩展，特别是中亚石油探明储量有所增加之后，这一态势就更加明朗。近年来美国政府的官方文件曾多次或专门谈到中东，这些文件主要有：《美国国家安全战略》（布什总统，1990年3月）、《国家能源战略》（1991年）、《国家参与和扩展安全战略》（美国政府，1994年7月21日）、《美国对中东安全战略》（美国国防部，1995年5月17日）和《新世纪国家安全战略》（美国国家安全委员会，1997年5月）等。中东在美国全球战略中具有其不可替代性，由此决定了其在全球战略中的重要地位。仔细分析上述文件，就不难准确把握中东在冷战后美国全球战略中的重要地位。美国政府的文件还曾多次系统地阐述过美国在中东的重大战略利益，主要是：
1.石油利益。21世纪世界各国将更加严重依赖波斯湾石油，特别是美国及其他西方国家的经济发展将越来越多地依赖波斯湾的石油。美国政府也直言不讳地承认，“波斯湾石油对美国的重要性必须从全球角度来理解”。
2.国家安全利益。主要包括遏制激进的民族主义国家的挑战，防止大规模杀伤性武器扩散，打击恐怖主义活动。美国认为世界上最危险的扩散威胁有三个在中东，即伊拉克、伊朗和利比亚。
3.中东主要伙伴的安全。在这些伙伴（主要是以色列和海湾君主国）的安全问题中，以色列的安全占有极为特殊的地位。
4.经贸利益。目前中东地区每年的贸易进口额在2000亿美元左右，且可以吸纳从尖端的防务装备到一般基础性设施以及各类商品等，无论从什么角度看都是十分诱人的庞大市场。中东一直是世界重要的军火贸易市场，1991～1995年中东国家的武器进口额（不包括售后服务和维修）约为550亿美元。据权威部门估测，本世纪最后5年中东国家的武器进口额将为600亿至800亿美元。
二、美国将调整对中东政策
1997年，中东地区是世界主要大国争夺、竞争最激烈的地区之一。美国在中东继续推行“东遏两伊、西促和谈”的政策。然而，在中东地区形势急剧变化、大国激烈争夺的背景下，美国在推行其中东政策过程中则显现出两大问题：“贯彻力度不够”和“政策不适宜性”。从而使美国在海湾战争后一度拥有的“前所未有的强势地位”有所削弱，也给其他大国在中东的争夺造成了“可乘之机”。由于中东在美国全球战略中占有极为重要的地位，是其“两洋一区”为核心的全球战略中的重要组成部分，因此，美国肯定会加强其在中东的主导地位和影响力，那么调整其对中东具体政策和实施方略应就成为必然。
1997年中东地区发生的一系列重大事件成为促使美国调整其中东政策的重要因素，也为美国调整中东政策提供了条件。
（一）中东和平进程停滞不前、陷入僵局。1997年1月15日，以色列同巴勒斯坦自治机构就有关从希伯伦撤军问题达成协议。此后，中东和平进程就一直停滞不前。其原因主要是：内塔尼亚胡执政后一直采取强硬立场，不执行上届政府与巴勒斯坦自治机构达成的有关原则协议，甚至不再把“归还土地换和平”的原则作为解决阿以冲突的基本原则；巴勒斯坦则处于“理与力的背离”的窘境，苦于没有实力、构不成对以色列的压力，无法迫使其落实已经达成的协议，恢复自身的民族权利；由于国内犹太人势力的影响，美国未能对以色列施加足够的压力。由此引起阿拉伯国家的失望和强烈不满，导致中东局势恶化，暴力事件增加；以色列国内矛盾上升，多次出现内阁危机。在这种情况下，如美国对内塔尼亚胡政府施加“压力”推动中东和平进程，既可维护美在中东的利益，又不至于招致美国内犹太势力对政府的太多非难。
（二）两次会议（多哈会议和德黑兰会议）对美国中东政策的考验和挑战。1997年11月16日第四次中东北非经济首脑会议在卡塔尔首都多哈举行。会前，尽管美国为促成此次会议顺利召开施加了政治、外交压力，但一些阿拉伯国家特别是美国在中东的盟友埃及和沙特还是抵制了此次会议，从而使会议并未能取得美国预想的结果。西方媒体认为，此次会议对美国是一种“嘲讽”，表明海湾战争以来美国在中东的“辉煌时代”已经过去。
与此形成鲜明对照的是，同年12月在德黑兰举行的伊斯兰会议组织第8次首脑会议。有50多个国家的首脑或代表出席了会议，会议对地区局势和世界重大问题均给予极大的关注。此次会议对伊朗来说，无疑是打破了美国所采取的孤立和遏制政策，取得了一次政治和外交上的胜利。西方一些外交官认为，是内塔尼亚胡的强硬政策使阿拉伯国家与伊朗和解，导致伊斯兰国家的团结。当然我们还应看到，伊朗温和派领袖哈塔米上台执政对成功举行此次会议、打破孤立伊朗的行动起了重要的作用。
（三）其他大国在中东的争夺和挑战。世界向多极过渡的发展趋势也同样对中东地区国际关系和力量均势的发展有着深刻的影响。俄罗斯、西欧国家经过冷战后的一个“调整期”之后，正以一种新的姿态积极展开在中东的争夺。在政治方面：以“相对公正”的姿态积极介入中东和平进程，批评内塔尼亚胡的强硬立场，敦促以色列执行与巴勒斯坦方面已经达成的协议；在伊拉克武器核查危机过程中积极斡旋，敦促伊拉克执行联合国关于武器核查的所有有关决议，同时反对或不赞成美国单方面对伊拉克采取军事手段。在经济方面：利用美国制裁伊拉克、利比亚、孤立伊朗的时机，积极发展同中东国家的经济合作；俄罗斯还顶住美国的压力，同叙利亚、伊朗开展军贸、军事合作与核合作。俄罗斯、西欧大国的做法迎合了中东国家不甘听任美国摆布的政治需要，自己不仅捞取经济实惠，也扩大了政治影响。
为此，美国不得不调整其中东政策，但具体如何调整也面临着巨大的考验，其政策动向很可能是：
（一）对以色列“施加有限影响”。内塔尼亚胡政府的强硬政策使中东和平进程陷入僵局，引起中东国家特别是阿拉伯国家的不满，并已在一定程度上损害了美国在中东的利益。因此，美国将对以色列施加压力，重新启动中东和平进程。鉴于美国内犹太势力的特殊影响和美以长期保持的特殊关系，克林顿政府施加的压力很可能是“非常有限的”，既可以推动和平进程向前“蠕动”，又不损害美以特殊关系。中东和平进程仍将是一个漫长的阶段。
（二）有条件地调整“双重遏制政策”。尽管美国已经看到其双重遏制政策的局限性，但其调整将是“有条件的”：对伊拉克，如果未能从伊拉克获取重大实际利益，伊拉克政权未发生“变故”，美国对伊拉克政策将不会有实质性改变；对伊朗，鉴于两国在意识形态、在中东利益上的重大分歧，美国与伊朗关系可能会有所改善，例如发展某些经贸关系、使美国的公司或企业也能在伊朗市场上占有一定的份额等，但不会有重大突破。
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