民营银行进入与商业银行经营监管框架的调整，本文主要内容关键词为：商业银行论文,民营论文,框架论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民营银行问题经过学术界的热烈讨论乃至积极实践，在监管层的低调操作下，已经有所突破——浙商银行的出现。然而民营银行的市场准入规则、业务经营监管和市场退出规则都尚不完善，民营银行真正成为一支重要的金融力量还有待时日。本文试图提供一个建设、完善民营银行日常经营监管框架的思路。
一、监管框架的构建原则
1.必须避免所有制歧视。决不应该针对民营银行建立一套专门的监管框架，而是应该针对民营银行进入带来的特殊风险，对现有的商业银行监管框架进行调整和完善，使之能够适应民营银行进入市场后的监管需要。其原因有两方面，一是防止对民营资本的“非国民待遇”，二是对所谓“民营银行”作出一个准确的定义比较困难，因而不具备可操作性。
2.对商业银行监管框架的调整要考虑民营银行特殊的行为偏好。民营银行相对于国有商业银行、股份制商业银行和城市商业银行而言，其行为的主要特点如下：(1)追求利润最大化、股东利益最大化的动机强烈；(2)行为短期化倾向；(3)寻租偏好；(4)信息披露的选择性更强，民营银行与其他所有制银行（尤其是国有大型银行）不同，其声誉比较脆弱，易受损害，而一旦信誉受损就可能立即遭遇挤兑，因此民营银行对披露不利信息会持更为保守的态度。
以上的行为特点导致民营银行的下列风险尤其突出：(1)损害债权人利益风险，股东追逐其自身利益最大化而损害债权人利益风险（比如不正当的关联交易）；(2)为追逐利润，违规经营风险；(3)监管失效风险（民营银行和监管者之间的寻租活动导致监管失效）。而我国现有商业银行的监管框架是在对其他所有制银行监管过程中逐步建立起来的，面对民营银行的行为偏好，必须进行调整和完善。
3.监管框架应该通过国家法律、行政法规、规章等多种形式实现。我国的法律体系比较接近大陆法系，“英美法系实行的是判例制度，而大陆法系实行的是成文法制度”，成文法的修改和调整周期比较长，而“判例法制度可以缓解‘法律的不完备性’问题”。①民营银行的监管框架必然有一个不断完善的过程，监管框架不可能全部以国家法律的形式体现，而行政法规、规章等比较灵活、修订周期较短的法律形式在监管框架的不断完善过程中有不可替代的作用。另一方面，行政法规和规章的制订中也应注意，法规和规章的内容必须与国家法律一致，而且应避免过于频繁和不恰当地修订，从而导致法规、规章制定主体权威受损和监管活动的低效。
二、监管框架的博弈论观察
模型1，监管中的寻租活动。博弈参与人：商业银行(B)、监管当局(R)；参与人行动空间：B的行动空间＝｛违规经营，稳健经营｝＝｛r,s｝，R的行动空间＝｛不加强监管，加强监管｝＝｛n,y｝。博弈过程：B选择s或r，R观察到B的选择，决定选择n或y（银行进行寻租活动时即透露了其违规经营活动，因此该模型假定参与人R可以观察到参与人B的选择）。
各参与人主要的成本和收益。参与人B：被加强监管的成本CB1，违规经营被处罚CB2，提供贿赂CB3，违规经营收益EB；参与人R：加强监管的成本CR1（反映监管资源的稀缺性），渎职被惩罚CR2，接受贿赂ER。
假定：(1)CR2＞＞CR1，即监管当局若有渎职行为，成本很高。(2)CB2＞＞CB1，CB2＞＞CB3，即银行违规经营被处罚的损失巨大。(3)CBx＞＞CRx，EB＞＞ER，即银行的成本和收益远远高于监管当局的成本和收益，因此银行收益中拿出较小的一部分进行贿赂，就可以弥补监管者的有关成本。
附图
情况1：没有寻租活动。图1为没有寻租行为情况下的博弈扩展式，各参与人在各种行动组合下的支付为：
UB1=EB,UR1=-CR2
UB2=-CB1-CB2,UR2=-CR1
UB3=0,UR3=0
UB4=-CB1,UR4=-CR1
此博弈的逆向归纳解为(s,n)，即银行选择稳健地经营，而监管当局可以不必进一步加强监管。这对于社会来说是最佳状态：金融秩序稳定，监管资源得到节约。
情况2，有寻租活动。若银行为了追逐违规经营的收益UB1而采取寻租活动，允诺从自己的收益中拿出一部分作为给监管者的回报，前提是监管者对违规的经营不加强监管，不予处罚。以UB1’和UR1’表示有寻租活动下(r,n)行动组合的支付，UB1’=EB-CB3，UR1’=ER-CR2。当UR1’＞UR2，且UB1’＞UB3时，即ER-CR2＞-CR1,EB-CB3＞0时，逆向归纳解为(r,n)。也就是只要参与人B提供的贿赂只是其违规经营收益的一部分，而且这笔贿赂使参与人R感到能够弥补其渎职带来的损失，就可以诱使参与人R选择n。直观来看，如果银行的违规经营收益非常大，拿出一部分来就可以大到使监管者愿意接受因为渎职带来的行政、刑事责任。或者监管者认为其渎职行为被发现的概率较小，则CR2的期望值较低，也有可能使其愿意冒险。而当UR1’小于UR2或UB1’小于UB3时都将导致寻租失败，这给我们提供了防止寻租活动的主要思路：提高监管者渎职成本和提高银行的寻租成本。
模型2，监管中的信息不对称。博弈参与人与模型1相同，参与人行动空间：B的行动空间＝｛高风险经营且提供准确信息，高风险经营而提供虚假信息，稳健经营｝=｛rt,rf,s｝，R的行动空间＝｛不加强监管，加强监管｝=｛n,y｝。博弈过程：参与人B选择行动∈｛rt,rf,s｝，参与人可以观察到B的选择是否rt，从而选择行动∈｛n,y｝（该模型中参与人B可以提供虚假资料，使得rf和s对于参与人R属于同一信息集，即参与人R无法分辨参与人B是稳健地经营还是试图通过虚假资料掩盖其高风险经营的事实）。各参与人的成本与收益：参与人B作假成本CB4，其他同模型1。
博弈扩展式如图2
附图
各参与人在各种行动组合下的支付为：
UB1=EB,UR1=-CR2
UB2=-CB1=CB2,UR2=-CR1
UB3=EB-CB4,UR3=-CR2
UB4=-CB1-CB2-CB4,UR4=-CR1
UB5=0,UR5=0
UB6=-CB1,UR6=-CR1
该博弈中参与人R最左边的决策节开始的博弈构成一个子博弈，由于CR2＞CR1，所以UR2＞UR1，该子博弈的最终收益可以以(UB2,UR2)替代。参与人R在轮到他行动时，若观察到参与人B的选择不是rt，则对博弈进行到其信息集的哪一个节点的概率有推断p和1-p。
该博弈模型没有一个纯战略的精炼贝叶斯均衡，分析如下：参与人R在选择n时的支付为：p·UR3+(1-p)UR5=p·(-CR2)，参与人R选择y时的支付为：p·UR4+(1-p)UR6=-CR1，则当推断P＜
时，参与人R选择n，当推断p＞时，参与人将选择y。直观地看来可以理解为，监管当局判断银行违规经营且提供虚假信息的概率小到一定程度时，将选择不加强监管，而如果这种概率大到一定程度时，将选择加强监管。若给定参与人R的推断和最优策略为(p＜,n)，则参与人B必定选择rf，而此时p=1，与R的推断不符；类似地，给定参与人R的推断和最优策略为(p＞y)，则参与人B必定选择s，而此时p=0，与R的推断不符。因此本博弈模型没有纯战略的精炼贝叶斯均衡，只有混合战略的精炼贝叶斯均衡，鉴于篇幅问题，此处不给出混合战略的精炼贝叶斯均衡的求解，而只笼统地得出结论：信息不对称条件下的监管中，银行有以一定概率采取违规经营的动机，同时监管当局也不可能对所有的违规经营加强监管。即信息不对称下的监管效率较低，因此加强银行信息披露的监管成为提高监管效率的重要因素。
三、监管框架的构建和调整
所谓监管框架主要包括监管主体、监管客体、监管目标和监管内容四个部分。根据民营银行的特殊风险和上述博弈模型给出的思路，我国现有的商业银行日常经营监管框架构建和调整思路包括：
1.监管主体。银监会是我国的商业银行监管当局，这一点毋须讨论。但是监管权力在监管当局内部的分配问题则需要加以考察。一般而言，可以分为集权式和分权式两种情况。根据模型1，防止寻租活动的基本思路是提高监管者的渎职成本和提高银行寻租成本。集权式与分权式相比较起来，同时具有这两方面的优势：集权式监管中，监管权力集中，寻租目标也集中在最高监管当局，因此寻租成本相对较高；另一方面最高监管当局自身所受的监管和关注较多，其渎职行为被发现的概率较高，渎职的期望成本较高。因此集中式监管有利于防止寻租。但是集中式监管中，最高监管当局的负担比较重。因此在民营银行放开的早期，适宜采用比较集中的监管权力分配方式，随着民营银行监管框架的逐步完善，可以逐渐进行分权。
2.监管客体。如前所述，不应当把民营银行当作一类特殊的监管对象，而采取特殊的监管措施。然而各个具体的商业银行之间确有不同，需要有所区别地加以监管。区别的依据可以是：第一，按照银行的规模和经营地域的大小进行区分，比如：大型的全国性商业银行，中型全国性商业银行，区域性商业银行，城市商业银行等等。第二，对每一个具体的银行都根据其经营地域、业务范围、行为特点、风险偏好、经营状况等因素进行区别对待，进行“个性化”的监管。
3.监管目标。银监会提出了四条监管经验、四大监管目标以及六条良好监管标准，指出了关于监管目标的原则性要求。进一步考虑到民营银行进入可能带来的特殊风险，监管目标中特别需要注意的几个方面是：保护存款人即债权人的利益，减少金融犯罪、维护金融稳定。良好监管标准中需要特别注意的内容是：对各类监管科学合理地设限，致力于公平竞争，对监管者和被监管者都实施严格明确的问责制，高效节约地使用监管资源。
4.监管内容。针对民营银行的进入，商业银行日常经营的监管可根据以下思路进行调整和完善：
(1)确保股权相对分散。股权集中和股权分散两种情况各有优缺点，甚至有研究表明股权的集中和分散与公司治理效果没有明显的相关关系。但是银行不同于一般的企业，银行的公司治理中对债权人利益的保护要重于对小股东的保护，因此考虑判断银行股权结构优劣的思路侧重点有所不同。股权集中的民营银行更容易形成家族式的银行；更容易产生不正当的关联交易；股东大会和董事会更容易使侵害存款人利益的决策付诸实施；更容易造成监管中的信息不对称。因此民营银行的股权结构必须保持相对的分散（过度分散可能带来内部人控制问题）。
由于股权集中的危害较大，笔者认为可以作这样的制度安排：第一，建议监管当局设立专门的股权集中监管部门，负责判断复杂的间接持股可能带来的股权集中。目前银行在每年年初须向监管部门报告上年末股东名册和上年度股权变动，但是对间接持股的判断依然是控制股权集中的难点。第二，建立股权变动的动态监控机制，对一定规模的每笔股权变动要求及时上报备案，对将导致股权集中的股权变动必须报批，同时要求提供间接持股的详细信息，这一机制可以改变当前的股权变动报告制度周期偏长的现状，确保对股权集中倾向的动态监控。
(2)进一步完善股东大会（股东会）、董事会、监事会和高级管理层制度。这种制度的本质在于通过权力分离实现互相制衡。但如果股权主体提供足够高的利益，导致其他主体改变其效用函数而放弃行使其权力，就可以形成事实上的“三权合一”。因而又通过独立董事制度、外部监事制度、聘用职业经理人等进一步保证权力制衡。《股份制商业银行公司治理指引》、《股份制商业银行董事会尽职指引（试行）》等构筑了相关的制度，但其中可能仍然存在需要调整的地方：一是监管部门仅建立惩罚机制，而未建立激励机制；第二，惩罚机制极为严厉（严重失职者将被终身禁止担任银行独立董事、外部监事②），缺乏层次。因此笔者建议：第一，监管当局建立银行公司治理机制的评价体系，通过打分进行评价，公开评价结果，促使公司治理机制成为银行声誉的重要因素；第二，监管当局建立独立董事、外部监事、职业经理人等个人的评价体系，同样公开评价结果，从而建立层次丰富的惩罚和激励机制；第三，保证股权一定程度的分散，形成大股东之间的权力制衡。
(3)促进银行建立完善决策体系、内控机制和风险管理体制。银行业监管部门颁布了一系列这一方面的指引和评价体系，如《商业银行内部控制指引》、《商业银行内部控制评价试行办法》等等。民营银行的行为特点之一是高风险偏好，上述规范性文件对于加强民营银行的风险管理和控制有重要意义。另一方面，对于如何建立科学的决策体系，通过科学的决策对风险进行管理和控制，监管当局尚未有专门的指导性文件出台。
(4)限制关联交易。通过关联交易损害存款人的利益，是各界对民营银行持有戒心的主要原因之一。目前控制非法关联交易的主要依据是2004年银监会颁布的《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》（下简称为《办法》）。控制关联交易的关键机构是商业银行内部向董事会和监事会负责的关联交易控制委员会，因此《办法》主要试图通过商业银行内部的公司治理和内控机制进行关联交易控制，而来自监管当局的外部监管则显得较弱。考虑到民营银行较高的关联交易倾向，笔者认为该办法有必要从以下几个方面作进一步调整和完善：第一，加强监管当局对商业银行内部关联交易控制机制的监管和指导，《办法》中仅要求将关联交易控制制度报银监会备案，③有必要进一步赋予监管当局对关联交易控制机制作出评估、指导和要求改进的权力。第二，综合商业银行的公司治理情况评价其关联交易控制制度，失败的公司治理机制无法保证银行内部的权力分离，通过内部制衡进行关联交易控制自然无法实现。第三，对新设银行禁止从事关联交易。因为即便相关的内部、外部监控制度建设得十分完善，也无法完全排除不正当的关联交易，因此有学者提出，为消除社会的疑虑，民营资本可以主动承诺在一定的年限之内不进行关联交易。④鉴于不正当关联交易的巨大危害，笔者支持这种观点，而且认为这应该成为一种强制，而不仅是民营银行的承诺。因此可以在《办法》中明确“新设银行在X年内不得进行关联交易”，并规定相应的法律责任。
(5)逐渐从合规监管推进到风险监管。当前调整的主要思路有：第一，加强风险监管，减少对商业银行业务具体操作的过度干预。比如修订中的《贷款通则》减少了原来对商业银行信贷业务具体操作方式的细致规定，而《商业银行集团客户授信业务风险管理指引》、《股份制商业银行风险评级体系（暂行）》、《贷款风险分类指导原则》、《商业银行市场风险管理指引》等指导性办法则重点突出了风险监管。第二，加强对关键指标的监管，如《商业银行资本充足率管理办法》、《商业银行不良资产监测和考核暂行办法》等。
(6)强化信息披露制度。民营银行声誉的脆弱性导致民营银行更容易遭到挤兑，因此不仅民营银行自身对于信息披露有所选择，监管者考虑到民营银行披露不利信息将带来的严重后果，亦有可能对不实信息披露采取默认甚至鼓励的态度。因此信息披露制度中必须对这种可能进行相应规定。为了防止上述情况出现，有必要做出以下的制度安排：第一，一贯地严惩出于任何目的的信息阻碍或不实信息披露，因为即便是为了防止挤兑，监管者默许或帮助隐瞒不利信息也是错误的，一旦这样的“默契”形成，信息披露制度将会失效，民营银行将形成更高的风险偏好；第二，建立科学的、透明的商业银行救援制度，对正常经营但遇到危机的银行给予适当形式的救援，降低其信息阻碍或作不实信息披露的诱因，对蓄意违规经营的银行则区别对待；第三，建立适当的商业银行市场退出制度，建立存款保险制度，消除监管者默许或鼓励信息阻碍、不实信息披露的诱因。
(7)对监管者的监管。博弈模型揭示有效的商业银行监管需要对监管者的监管，一套监管者的监管制度包括监管者的绩效评价机制、激励机制和惩罚机制。目前的激励方式主要是行政激励，即通过官职的升迁进行激励。但是这一机制在监管者感觉升迁无望时（比如接近退休年龄）就会失效，因此必须安排适当的物质激励，比如对保持廉洁自律者在退休后提供一笔奖金。惩罚机制主要体现为行政惩罚和刑事惩罚。为统筹考虑各方面因素，可以建立对监管者的综合评价机制，其中包含监管当局内部上级对下级机构的评价、最高行政当局的评价、被监管者的评价和社会评价等多方面因素，形成科学的监管者评价体系，从而使激励和惩罚具有科学的依据。
注释：
①尹中立：《全流通不好使——浅析我国上市公司的治理效率问题》，《时代经贸》2004年第8期。
②中国人民银行：《股份制商业银行独立董事和外部监事制度指引》2002年6月。
③中国银监会：《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》2004年4月。
④巴曙松：《关注民营金融机构的利益输送管道》，《杭州金融研修学院学报》2004年第10期。
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