云南省临沧市生态环境局环境科学研究与环境工程评估中心
摘要：当前我国环境管理的核心是改善环境质量。减少污染物排放是实现环境质量改善的根本手段。固定污染源是我国污染物排放主要来源，且达标排放情况不容乐观。为促进企业达标排放，并有效控制区域流域污染物排放量，我国实施了新排污许可制度。自2016年底新排污制度实施以来，虽然取得了比较好的效果，但是在推行中还存在很多问题，尤其是在基层实施中，面临众多挑战。如何解决新排污制度执行中存在的问题，成为环境保护工作探讨的重要话题。本文就排污许可制度在基层实施中存在的问题进行分析，提出具体的建议措施。
关键词：国家排污许可制度；基层实施；存在问题；策略讨论
全面实施排污许可制度，是党中央、国务院从推进生态文明建设全局出发，全面深化环境治理基础制度改革的一项重要部署，是贯彻落实党的十九大“强化排污者责任”“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”要求的重要举措，也是提高固定污染源管理效能、改善环境质量的重要制度保障。然而，自实施以来，虽然取得一定成效，但是具体执行中还存在很多问题，尤其是基层在推行排污许可制度中还面临很多困难，要从基层实践中找问题，探寻有效的解决方法和策略。
一、国家排污许可证制度在基层实施中面临的问题
（一）基层排污许可证审核人员配置不足
《排污许可管理办法（试行）》中明确市级环境保护主管部门负责排污许可证的核发，国家和省级环境保护主管部门负责制度的实施和监督。也就意味着市级生态环境局承担所有固定污染源排污许可证的发证工作任务。排污许可证从内容的深度和广度上均较高，且各个行业要求均有所不同，对企业填报人员和生态环境局审核人员专业性和技术性要求相对较高。但目前的现实是绝大多数市级生态环境部门行政资源和人员配置不足，工作人员大多身兼数职，且缺少系统和专业的培训，专业性掌握不足，虽然国家允许第三方机构提供审核技术支持，但基层财政困难，资金投入极为有限，大多数无能力聘请第三方机构帮助审核，一定程度影响排污许可证审核的效率及核发质量。
（二）基层对排污许可制的认识不足
从2016年《控制污染物排放许可制实施方案》印发后，国家又陆续出台了《排污许可证管理暂行规定》和《排污许可管理办法（试行）》等相关法规及文件，排污许可制一直在不断推进中。但这些政策文件逐级往下推行的过程中，会因为一些客观因素的影响出现理解偏差或认识不到位。对于一些基层生态环境部门、排污单位来讲，大多不能深入了解国家对排污许可制的顶层设计目标及其实施的必要性和重要性，特别是《排污许可管理办法（试行）》出台后，县级生态环境部门不参与核发，从而减少了作为实施证后监管主体的县级在该制度推行中的参与程度。另一方面，国家在推行排污许可制度过程中也缺少对基层具体工作的深入了解，虽然组织开展基层调研，但偏重于技术调研，而排污许可制最终落实到基层是以行政审批的形式体现，涉及管理工作的方方面面，基层的具体情况与国家政策实际操作之间缺少沟通渠道。
（二）社会监督参与度不高 虽然近年来国家一直在宣传环境保护重要性，鼓励政府人员和大众参与到环境保护活动中，但是我国环保工作在基层推行中仍然参与度不高，尤其是与发达国家相比，环境保护工作的规模和次数，层次和质量方面还存在很大差距，公众参与度收效甚微。排污许可证制度在我国处于改革试行阶段，有关利益群体参与意识缺乏。虽然排污许可制度中有信息公开的环节，但就目前来看，公众参与监督的作用发挥不明显。
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（三）证后监管执法落实难
尽管已经出台的排污许可相关制度文件中涵盖了法律责任相关内容，但国家尚未出台排污许可证后监督管理相关文件，证后监管缺少专项法律方面的指导。执法是督促企业落实排污许可证各项要求的强有力措施，但由于基层生态环境执法部门不知如何规范开展证后执法监管，导致排污许可证未得到有效落实。环境执法部门不能及时针对企业违反排污许可证的行为予以准确的处罚，造成企业降低了对排污许可证的重视或对排污许可证产生疑惑，企业持有排污许可证的意义也就降低了。
二、国家排污许可证制度在基层实施中的建议
（一）不断增强基层环保力量。基层执行力在很大程度上决定着排污许可制度是否有效实施。要提高执行力，一方面是解决人数问题，另一方面是解决人的素质问题。解决这些问题一是需要提高地方政府的重视，上级政府对下级政府施压，将制度落实情况作为政府主要领导的考核，本级生态环境部门加强汇报沟通，让政府充分认识到排污许可制度实施的必要性、重要性和问题难点，给予扩充机构人员编制和增加资金支持。二是要充分整合技术资源。在资金缺乏的情况下，要想由第三方技术单位负责全部企业申请的技术审核难以做到，但可以用少量资金通过与第三方技术单位部分合作的形式帮助核发，比如请技术单位开展审核技术培训，也可以按照核发的行业，从每个行业里选出有代表性的几家企业，请技术单位给出书面审核意见，核发部门再作为参考，对照审核其余企业。 甚至可以借助企业聘请的第三方填报机构协助完成审核。三是要注重人员的培养。排污许可证作为一项行政审批事项，要兼顾考虑发证质量和服务水平两方面，但基层生态环境部门大多存在人少事多，一人身兼数职的情况，工作人员投入在排污许可这项工作上的精力和时间均有限。可以通过制定培训学习计划，组织业务培训和政策文件集中学习，培训对象也不局限于具体的核发人员，根据培训和学习的具体内容确定具体的部门和人员，做到与排污许可相关联的部门和人员能全面了解掌握排污许可相关制度，并不断提高业务水平。同时，实行A-B角制度，避免因办理人员出差等原因影响排污许可证的受理和发证。
（二）提高公众参与度，完善参与机制
提高公众参与度，不断完善参与和监督机制。在排污许可证受理环节，企业要将相关资料，按照要求在网站、报纸等大众方便知晓的途径予以公开。生态环境部门要建立公众反馈平台，确保公众反馈意见能顺畅传达到核发部门。对于公众的举报及时受理核实，需要召开听证会的，应按程序召开，并及时将听证会结果通过网站，报纸，微博等相关平台进行公告。
（三）加强证后监管，加大执法力度
依证监管是排污许可证实施到位的关键环节。国家要尽快研究制定证后监管相关指导文件，以强化排污者责任，加强排污许可证后管理，推动排污许可证有效执行。在国家尚未出台证后监管指导文件之前，基层环境执法和监察部门可以根据现有的相关法律法规及制度开展执法监管。排污许可证中对企业的主体责任已经细化和明确，执法部门依据证上载明的要求逐条对照检查企业的执行情况，并依据《排污许可管理办法（试行）》和《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等相关法律法规进行处罚。可以将排污许可证后执法与 “双随机”制度和相关专项执法检查相结合，也可以根据核发批次或行业开展阶段性执法检查。另外，要充分借助在线监测设备及时发现企业超标超证问题。
增加企业违法成本，提高企业守法收益。目前，环保执法较弱仍是现实问题，环保制度执行手段和权力相对较软，比如不能像工商税务部门那样进行冻结，查封，扣押等权利，因而应当通过建立完善立法，从法律角度强化环境监管主体地位，进一步赋予环保基层部门相关停、封、查、扣等不同程度的强度执行权，根据社会经济发展状况和实际污染现状进行不同程度的罚款，按比例处罚制度，提高环境违法成本的同时也激励环境保护经济手段[3]。
结束语
国家排污许可制度的落实，需要国家政策的支持和地方的有效实施，基层生态环境部门是排污许可制度落实的主体，不断提高基层生态环境部门的执行力，使之满足排污许可管理要求，提高公众参与，充分调动全社会的力量监督和推动排污许可制度的落实，思考科学、高效的证后监管和执法措施，使排污许可证真正发挥其对于固定污染源“一证式”管理的作用。
参考文献
[3]冶军.新时期排污许可证制度实际操作中的问题与对策分析[J].区域治理,2019,(3):66.
论文作者:王静
论文发表刊物:《科技新时代》2019年7期
论文发表时间:2019/9/10
标签：制度论文; 基层论文; 许可证论文; 生态环境论文; 部门论文; 国家论文; 企业论文; 《科技新时代》2019年7期论文;