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中图分类号：C961 文献标识码：A 文章编号：1002-2007（2009）01-0079-04
我国古代的官吏考核早在秦代已经出现，兴于唐朝，完善于清朝。虽然制度带有一定时代和阶级烙印，但是历史发展具有连续性，不应该割断渊源去单看一个制度。从今天的眼光进行审视，其中很多思想和理论仍然具有重要的价值。
一
绩效评估在古代叫考课，也叫考绩和核真，在“史记”和“资治通鉴”等著作上，都有很多有关与此的介绍。虽然内容很琐碎，但是，运用文化和历史的视角，可以看出绩效评估的主要内容。
明主治吏不治民——明确绩效评估对象。自古代以来，中国一直是个疆域广阔的国家。为了加强封建君主专制统治，历代都通过一套很好的“治吏”制度来进行治理。治民先治吏，是历代王朝实行统治的共同政治经验。这是因为，官吏的管理与权力的运用相伴而行。从历史上看，治国有三个核心内容：任人、信赏、必罚，其实就是讲的吏治问题，吏治如何成为评价一个君主是否有作为，是否能够治理好国家的重要标准。在古代的许多重要著作中，都认为吏治的好坏关系到国家的兴旺，吏治好，官得其人，民得其善，国则可以大治，可以久安。而从封建制度中综合看来，“治吏”制度无外乎选拔、考绩、品级、奖惩、俸禄、休致、养忧等一整套的官吏管理方式，但每个朝代的重点都放在考绩和奖惩上，考绩和奖惩制度执行的好坏，成为一个朝代兴盛的主要原因，中国历史上几个朝代的兴盛，都是名君、良臣治吏有方得来的。例如，汉朝自建立后，一直承奉“无为之治”，让老百姓安心生产，轻徭赋，减少官吏对民的干预和管制，结果是举国上下，民心相从，同心建设，使汉朝国力大增；刘邦善于听从好的建议，建立了一系列的对各级官员的治理条例，对那些不遵从的，从严处罚，包括他的后几代都采取了“黄老无为”的治国理念，使得汉朝成了最先兴盛的朝代。后来的唐、明、宋、清的各代明君大都采取了“治吏不治民”的兴国之圣策。
治吏之重在于考课——把握绩效评估的关键。每个朝代的治吏之道都是重视对官吏的政绩进行考核，但强调的是要对其结果进行核实和核用。总体来看，古代的考课主要包括了六点：第一，通常，鉴别一个官吏的好坏，能力的高低，应该以政绩为依据，而且要以实际的，实实在在的，经过核真的政绩为依据，不能只是同从一部分人，甚至就是身边的工作人员或臣下的说法来判定；第二，要真真正正判定一个官吏的政绩，一定要实地考察，到其所在的管辖范围实地考察，看他施政的实际效果，而不应该只听其之语或其他人之言，就下结论；第三，对在取得实际考核后，对确有实绩的，要进行嘉奖；对考核后劣绩的，要严惩不贷；第四，对于官吏的考核不能根据什么品德、操守，或自己标称的好管，而要察其言，更重要的是观其行，要求有实际的政绩，而不是拿百姓的血汗来摆自己的“政绩”的劣迹；第五，嘉奖好的官员和惩罚劣绩的官员，是君主治吏的重要方法，抓住典型，奖好惩坏抓好坏两头、带中间的方法来改变吏风；第六，实绩考核、核真可以直接影响到施政甚至整个朝政，考绩、核真做得好，吏治则清明，国家则强盛。
德礼为政教之本——确定绩效评估的地位。中国古代百姓视官吏为父母，故官吏的道德、素质状况不仅直接影响着王朝的统治效果，而且对整个社会的道德状况有广泛影响——“官德如风，民德如草，官风正则民风纯”。[1]鉴于官吏在社会道德体系中的这种主导地位，历代统治者在治国理政的实践中，都始终把对官吏的道德、素质放在一个十分突出的位置。以“六德”（即知、仁、圣、义、中、和）与“六行”（即孝、友、睦、姻、任、恤）作为选拔官吏的标准，是对“德”要求的典范。在《云梦秦简·为吏之道》中曾记载：“为吏之道，必精洁正直，慎谨坚固，审悉无私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。”是对“德”的具体描述。尤其是历朝名君统治期间，对“德”的考核都放在一个突出地位。可见，官吏守则中，“德”要求占很大比重。从汉代以后，儒家思想得到统治者高度重视，更是把“德”置于首位，在四科取士中第一条就是要求“德行高妙，志节清白”[2]；如唐朝统治者在“德礼为政教之本”[3]思想的指导下，从官员的选任到考绩到监察等一整套职官管理制度中，每一个环节都高度重视官员的“德礼”。此后的历代王朝也都信奉：“礼乐者治本之膏梁”，在察举贤才时，“以德行为本，而及余次之。”[4]
察吏安民、视情办吏——强调绩效评估的体制与机制。对官吏进行巡视，以监察其勤政廉政情况很早就有。夏商周时设有“方伯”对下属的各个异姓诸侯和分封的同姓诸侯进行巡查。春秋战国时，各国巡视、监察的内容不仅包括察举查办腐败犯法行为，还将“不慈孝父母，不长弟于乡里，骄躁淫暴，不用上令者”[5]纳入巡察之列。秦统一调派人员巡视和分级定人巡查，并称之为监御史和监察史，从中央到地方组成了一个较为严密的独立巡查网络。汉代时把中央监察、巡查网络分为三级，巡查按级负责；对政绩突出、成绩显赫的监察吏，加官晋爵以资嘉奖和鼓励。唐代将巡查设为御史台，其下分为三院——台院、殿院、察院：台院“掌纠举百僚，推鞫狱讼”；殿院“掌殿廷供奉之仪式”；察院“掌分察百僚，巡按郡县，纠视刑狱，肃整朝仪”，使巡查、监察制度更趋完善，其内部的分工也更加明确，对所巡查的对象实行了归口管理，成立了中央最高监察机关“御史台”，专司监察之职。宋代监察制度还规定了监察官出巡制，要求诸路监司要定期巡按所辖州县。明朝皇帝派遣官员充任巡按使，代天子巡狩，权力更大，设六科给事中，对礼、户、吏、兵、刑、工六部官员进行督察，并就六部活动向皇帝进行规谏。清初统治者接受了历代封建政权的经验教训，巡查制度在明朝的基础上进一步发展，建立了巡按制度，设立了巡道机构，甚至设立“东厂”，并给予相当高的地位和权力。清朝又明确规定了“巡察史”，每年都派都察院官员到各地巡视、监察。[6]
民唯邦本、本固邦兴——突出绩效评估的作用。“有民则有国，无民则何国可言”，是“天下非一人之天下，乃天下人之天下也”的思想，认为只有以仁义道德为天下兴利除害，使天下人与之共利害，同生死，共忧患，共苦乐，这样便可以收揽、固结民心，使万民归心。中国古代社会出现的几个盛世，诸如“文景之治”、“贞观之治”、“康乾之治”等，都与民本政治的实践有关；而那几个短命的王朝如秦与隋，或是社会黑暗的时代，无不是民本政治被束之高阁之时。比较典型的正反两个方面的事例是秦与西汉、隋与唐初。秦始皇统一中国，草创君主专制主义中央集权制度，成为“千古一帝”，但他藐视民众，最终导致秦朝二世而亡。秦亡汉兴，拨乱反正，轻徭薄赋，约法省禁，休养生息，使西汉走向强盛。隋炀帝残暴无道，民众揭竿而起；唐朝建立后，与民更始。在中国历代帝王中，唐太宗是民本政治最杰出的实践者，他对民本政治有深刻的认识。他经常对臣子说：“民为贵，社稷次之，君为轻。”
二
在中国古代社会，无论什么朝代，也无论在何种社会形态下，统治者都以一定标准考核课责在任官吏的功过行能，并据以升降赏罚。这说明重政绩考核，凭政绩用人，是各个朝代奖勤罚懒、选贤用能、整饬社会、改善吏治的重要措施和共同特点，也足见政绩对官员升迁和吏治建设的重要作用，是古代官僚政治得以良好运行的重要保证，只有对官吏进行严格而又有效的考核，可以使官吏尽忠职守，提高效率。可以对官员发挥监督，约束、鞭策与激励的作用，可以说对官员清廉、百姓乐作，乃至国力的强盛都发挥了巨大的功能，同时也是过去君主统治官吏，控制朝众的有效手段。
当然，也要看到古代考课制度的局限性：一是就考课的内容来看，多华而不实，里面过多强调仁义道德，过多地强调了“德”的作用，而对最重要的实绩方面，只是占一小部分，减弱了考课的实际功效，造成了古代的官吏大多追求名节，而不是实事求是的工作作风，只讲究个人修养，不敢在实际的政务上放开手脚，而是被“德”捆住了手脚；二是考课过大强调了人为因素，造成了靠主观印象考核的不良现象。例如，其中包含了太大的人为因素，没有制度秩序的保障；再者就是古代对官员的考核任用上有许多分类，以贵贱区分为基础的阶级分类，以民族优劣为前提的民族分类，以出身和资历为基础的等级分类，以籍贯和亲属为区别的嫡亲分类等等，反映了浓厚的封建意识，使很多优秀的官吏被压制甚至埋没，而有些“庸才”却被重用；再一就是考绩与应用脱节，有靠关系和论资排辈的陋习。
三
考绩制度对过去的社会发展和时代的进步，发挥了重要的作用。应该说，实行良好的“考核制度”是中华民族的一个优良传统，是中华文明的精华之一，对今天政府绩效评估也有借鉴意义。
1.加强绩效评估文化建设。绩效文化是一种强调“绩效”为中心的行政文化。绩效文化是政府绩效管理之魂，要通过培育绩效文化以推动政府绩效评估。从古代绩效管理思想文化理论上看，绩效文化包括了四个基本理念：第一，公众满意理念。公众是否满意直接反映了公众对政府的认识与了解情况，直接关系到政府的生存、改进和发展。第二，公共服务理念。政府管理能否以绩效思想为核心，以服务公众为中心，以社会公众需要为导向，以公共服务为核心，决定了政府历史作为，也决定了民众与政府的关系，从根本上也决定了该政府的历史命运。从中国历史各个王朝的兴衰成败可以得到明确的验证。第三，公共责任理念。责任是政府追求绩效的支柱信念。虽然中国古代王朝不是民主政治，但是，政治的一般要求是回应社会和民众的基本要求，稳定自己的统治秩序。第四，社会效益理念。效益是政府追求绩效的核心内容。古代政府的管理也强调注重效率和社会效果。行政效率和行政效能是一个政府存在和发展的基础，政府活动无效率或效能也就无效益可言，至少是一种低效益运行。用现代行政管理角度看，加强政府绩效管理，就一定要实施政府绩效评估。戴维·奥斯本指出：“如果我们在做一件不该做的事情上工作效率很高，那是最愚蠢不过了。”[7]推进绩效文化建设，要吸取传统行政文化的精华，同时突出新时代绩效文明的特色。
2.加强绩效评估体制建设。绩效体制是政府绩效管理之魂，推动政府绩效评估需要优化绩效体制。从整体看，古代的政府绩效评估都与加强政府绩效管理的体制相联系。对于当前政府绩效评估而言，要把外部评价、群众参与度、服务满意度作为评估依据之一。把自下而上的评议制度与自上而下的评议制度结合起来，把绩效评估机构建设与非正规评估机构结合起来，把专业的评估人员评估与非专业人员的评估结合起来。为此，需要强化权力机关和民间机构对政府部门的评估，落实公民评议政府的制度安排，建立多重评估机制构建科学的地方政府绩效评体系，实施“360度”的全方位评估。提高政府绩效，必须在各级政府机构内部建立充分竞争机制，把市场竞争原则适度引入到非市场组织的政府机构之间，这样能更充分和更广泛地利用市场力量与社会力量，降低行政成本，提高政府绩效。
3.加强绩效评估信息系统建设。绩效评估需要信息的搜集、筛选、加工、输出、反馈。对评估对象认识的科学性是评估合理性的前提，认识和判断都是建立在对其相关信息的了解基础上，所以必须确定详细丰富、有说服力的相关信息资料来评估产出成果的有效性。古代绩效评估的失效在很大程度上是由于信息失真和滞后所造成的。对于现代行政管理而言，现代信息技术在政府绩效评估中具有重要意义。评估主体只有更完全地了解政府及其活动，才能作出客观的评定；政府只有更完全地了解公众，才能提供他们需要的服务，从而改进政府的服务，提高绩效。在政府公共部门之间，政府公共部门与公众之间进行的信息交流，对绩效的改善和评估是极其重要。在信息化技术飞速发展的今天，“电子政务”是加强政府信息沟通，提高政府透明度，推进政府绩效评估的重要措施，也是今后政府绩效评估和管理的发展趋势和必然要求。
收稿日期：2008－10－21