市场经济条件下的民族政策问题，本文主要内容关键词为：民族政策论文,条件下论文,市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文章编号]1001-5558(2000)02-0165-09
[中图分类号]G95 [文献标识码]A
在社会主义基本政治制度不变，生产资料公有制为主体的条件下建立市场经济体制，这是我国的伟大创举。经过改革开放20年的艰苦探索，社会主义市场经济已初露端倪。社会主义市场经济对我们每一个人来说都是新鲜事物，它为民族工作的发展带来难得的机遇，也带来前所未有的挑战。一方面，市场经济打破了少数民族的封闭状态，在全国统一的大市场中，各民族间的经济文化交往会更加密切，两个离不开的观念会更加深入人心。在市场经济条件下，各民族将更加开放，思想观念会逐步更新，竞争能力和发展能力会大大提高，这些变化必然能促进民族地区经济社会的进一步发展，必然会进一步增强了中华民族的凝聚力。但另一方面，市场经济也拉开了各地区的发展差距，会在一定时期内造成少数民族的心理不平衡。在竞争中，随着自主意识的增强和利益摩擦的增多，难免产生一些民族之间的纠纷和矛盾。另外，世界民族主义浪潮的影响和敌对势力进行的民族分裂活动，都会对我国的民族关系带来影响，给我们正确处理民族问题增加了难度。在社会主义市场经济条件下如何坚持和完善党的民族政策，是摆在我们面前亟待研究解决的重要课题，也是个全新的课题。深入研究这一问题，既有深远的理论意义，也有很强的现实意义。
在建立社会主义市场经济的过程中，随着政治、经济、文化等领域改革的深入发展，随着这些领域相关政策的发展变化，我国的民族政策也将发生相应的变化。我们研究在市场经济条件下坚持和完善党的民族政策，不能主观地、先验地设定一个政策框架和模式，不能预先设计出每项政策的具体内容，因为这样做是没有实践依据的。但这样说也并不是意味着我们对民族政策的未来走向丝毫不能把握或预测。通过对市场经济条件下民族政策运行环境特点的分析，我们对涉及民族政策发展的一些理论的变化以及民族政策的一些发展趋势是可以有个大致的了解的。
一、民族政策运行环境的影响
影响公共政策变化的因素有很多，如政策问题性质的改变，政策主体对政策问题的确认标准和认知程度的改变，政策运行环境的改变等等。就民族政策来说，在整个社会主义初级阶段，我国民族问题的性质和民族工作的基本任务都不会发生根本性的改变，因此，不论是在计划经济条件下还是在市场经济条件下，在较长的时期内，我国民族问题本身变化对民族政策的影响是不会太突出的。就对政策问题的确认来看，民族问题的存在也是不依人们的意志为转移的，从古今中外的历史来看，不论那个国家，其社会性质如何，经济体制怎样变化，只要存在民族问题，就要制定解决民族问题的政策。中国共产党有一贯重视民族问题和民族政策的传统，因此，在社会主义市场经济条件下，党和国家坚持和完善我国民族政策的方针也是不会改变的。
在市场经济条件下，影响民族政策变化的主要因素是政策运行环境的改变。我国体制改革的核心内容是从计划经济体制转向社会主义市场经济体制，这是社会主义制度的自我完善，也是一场深刻的革命。改革必然带来社会面貌的深刻变化，必然对民族政策的发展产生直接或间接的影响。目前，我国的经济体制已发生了根本性的变化，我们要认真研究这些变化地制定、执行民族政策产生了哪些影响。对新体制下民族政策运行环境的变化把握清楚了，就能比较容易地把握民族政策的发展趋势。
民族政策运行环境对民族政策的影响问题，可用系统理论来分析。按照系统理论，系统是由某种有规律的、相互影响和相互制约的形式联结起来的各种事物的一个有机整体。民族政策作为一个相对自主的政策系统，它同时也是社会大系统的一个子系统，它的制定和发展必然受到社会大系统某种程度的影响和制约。一般来说，那种处于民族政策系统之外，对民族政策产生影响的一切事物，就是民族政策的运行环境。概括起来，构成民族政策系统环境的事物大体可分为政治、经济、文化三个方面。就政治方面来说，包括国家和政党的性质，国家的权利格局和法制程度，政治权利的集中或分权程度等；就经济方面而言，包括经济制度和基本经济结构，自由经济政策或计划经济政策，经济规划的集中或分散程度，财政、税收政策和资源开发政策等；就文化方面来说，包括意识形态、价值标准、道德风尚、行为规范、民族心理、传统习惯等等（注：参见张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第40页。）。
从政治、经济、文化三个方面来进行纵向分析，可以看出体制转变所造成的民族政策运行环境的基本变化。我国的社会主义市场经济体制尚在建设之中，建立一个完善的市场经济体制需要一个漫长的历史过程，目前还很难拿出一个基本定型的框架来详细分析它对民族政策所产生的影响。但党的十五大提出了中国共产党在社会主义初级阶段的基本纲领，这一基本纲领进一步明确了什么是有中国特色的社会主义的经济、政治和文化。它既是对我国改革开放以来主要历史经验的科学总结，同时也是对未来社会面貌的一个粗线条的勾勒。因此，我们可以以十五大概括的基本纲领为指导，来分析在从计划经济转到社会主义市场经济过程中，民族政策运行的外部环境变化对民族政策发展所造成的影响。
从政治上看，我国政治体制改革的方向是建设社会主义民主政治，其特点是在中国共产党的领导下，坚持和完善人民民主专政，坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度以及民族区域自治制度，这是现存制度的进一步完善。在基本政治制度不变的条件下，适应建立市场经济的要求，要建设精简、高效、廉洁的政府，进一步发扬民主，健全法制，实行依法治国方略等等。我们将体制改革前后政治领域发生的变化进行比较，可以肯定地说，中国共产党的性质和国家性质不会改变，这一方面对民族政策的影响是一如既往，不会改变的。但随着政治体制改革的进一步深化，这一领域的一些具体政策也将发生变化，如实行市场经济要求进一步发展和完善民主制度。目前我国在基层实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，在城乡基层组织实行直接选举，将来这种办法会逐步扩大到更高的行政管理层次。目前在一些技术岗位聘任人员实行竞争上岗，将来这种竞争会更加广泛和激烈。这种选举、竞争的机制对一些领导岗位固定留给少数民族成员或要求民族干部占有一定比例的民族干部政策提出挑战。再如在市场经济条件下必然要求建立“小政府、大社会”的社会结构，因此必然要求改变政府对经济的直接干预，实行政企分开，健全法制，完善监督机制。这些变化必然要求民族政策的制定要适应新的形势，如对政策涉及的企事业单位要减少一些直接的行政干预，要更加注重宏观调控和社会服务，更加注重法制建设，更加注意政策执行的监督等等。
从经济上看，这方面的变化可谓翻天覆地，意义非常深远。计划经济模式与市场经济模式的最根本区别是资源配置的方式不同。有的专家认为这种区别主要表现在五个方面：资源配置的主体不同，引导资源配置的信息和传输方式不同，引导资源配置的调控方式不同，制约资源配置的利益基础不同，制约资源配置的产权条件不同。（注：参见刘炳瑛等《市场经济研究》，中共中央党校出版社1993年版，第48-51页。）概括起来说，在计划经济条件下国家是资源配置的主体，国家集中掌握主要资源，通过下达指令性计划进行集中分配，这种方式虽然能集中力量在特殊时期起到市场起不到的作用，但在正常的经济发展时期也暴露出统得过多、统得过死的弊端；而在市场经济中，市场则成为资源配置的主体，它能随着市场运行中商品、劳务和各种生产要素供求变动所引起的价格变化，引导资源向需求大、价格高、效益好的部门和企业流动，从而达到资源优化配置。在计划经济条件下，企业是政府行政部门的附属物，国家强调全民所有制财产的整体性和全体人民利益的一致性，不允许企业有自主权和追求自己的特殊利益；而在市场经济条件下，企业是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，企业可以按照等价交换的原则，实现自己的最大利润，达到资源的优化配置。
我国经济环境的这些变化，对民族政策的发展有哪些影响呢？从与民族政策直接相关的内容看，至少有以下几个方面：一是经济运行的机制变了。在计划经济条件下一切靠计划，分配物质靠计划，经济发展上项目靠计划，平衡各地区的利益靠计划，计划是法律，企事业单位的任何活动都不能超过计划配额的界限。而在市场经济条件下，市场在资源配置中起了基础性的作用。根据市场经济的“双复盖理论”，市场调节是第一次调节，政府的调节是更高层次的调节。按照厉以宁教授的说法，就是“凡是市场做对了，政府就不要干预，政府解决市场所不能解决的问题，政府做市场所不能做的事情。”（注：《权威人士谈从计划经济转向市场经济》，中共中央党校出版社1993年版，第57页。）在民族政策中，涉及许多资源配置问题，因此在市场经济条件下，也应充分发挥市场机制的作用，凡能在市场中解决的问题就要通过市场去解决。在市场经济条件下，民族政策的许多内容属于国家宏观调控的范围。但民族政策不应也不可能包揽与民族问题有关的一切事务，它应该是解决通过市场调节解决不了的少数民族的特殊性问题。二是经济主体多元化，利益主体多元化了。过去在“大锅饭”的体制下，国家强调整体利益，不考虑局部利益，从民族地区调拨资源许多是低价或是无偿的，对民族地区的经济援助大多也是无偿和不计成本的，当时经济领域的一些民族政策是建立在这种高度一致的利益关系基础上的。目前我国的所有制结构发生了很大变化，以公有制为主体、多种经济成分共存的经济格局已经形成。在全国各族人民基本利益一致的前提下，国家承认地方、集体、个人的利益，这样做有利于调动企业和生产经营者的积极性，也有利于鼓励竞争和刺激经济发展。这时国家虽然继续强调区域间的互助，但这种互助建立在互惠的基础上，一般不是无偿的。在这种条件下，如果仍然沿用过去“一平二调”的思路去制定民族政策，去搞无偿使用、平均分配，对一些企业，特别是私营企业就很难行得通了。三是鼓励竞争，强调效率优先，兼顾公平。过去对弱者给予较多关爱，是能叫的孩子多吃奶。而在市场经济条件下，通行的法则是优胜劣汰。国家对在市场竞争中处于劣势的群体仍然给予照顾，但照顾的目的是为了提高竞争和发展能力，而不是包揽一切。四是适应市场经济中政府调控方式的变化，民族政策所运用的手段、方式也要多样化。过去解决民族问题主要靠行政手段，目前除了继续运用行政手段外，还要更加注意运用法律、经济等多种手段。过去国家的行政事务管理重在直接管理，而在市场经济条件下则要注意运用间接手段，注意对政策执行的监督，注意用法律规范管理行为。五是政策覆盖的范围和力度也应有较大的变化。在计划经济时代，权利高度集中，所有政策都由中央统一制定，全国“一刀切”。但在市场经济条件下，许多权利下放到地方，国家承认地方的差异性，尊重地方的自主权。因此除了中央制定统一的民族政策外，地方也能够制定一些适合当地特点的地方民族政策。我国各民族之间的发展程度差异较大，因此，我国的民族政策应适应不同地区不同民族的特点，更加灵活多样。
从文化上看，一是我们有自己的政治优势，在建立市场经济的过程中，有能力建设社会主义精神文明，避免资本主义文化的消极影响；二是社会主义市场经济的文化应该是更加开放的文化，应该更能充分体现文化的多样性。市场经济为各民族文化发展提供了更为雄厚的物质保证，为各民族展现自己丰富多彩的文化提供了更为广阔的舞台。繁荣少数民族文化的政策在新的历史条件下应取得更大的发展，在继承、弘扬各民族优秀文化传统方面取得更大的成绩；三是在从计划经济转向市场经济的过程中，各民族干部群众的思想观念和思维方式都需要有个很大的转变。因此，我们的民族政策应该注意积极引导少数民族群众破除那些有碍民族发展和社会进步的落后传统观念，树立适应市场经济的新思想和新观点。如破除那种国有经济比重越大越好、不注意发展民营经济的落后观念，破除那种生产规模越大越好、不注重经济效益的落后观念，破除那种公吃公喝、轻商贱商的落后观念，破除那种等靠要、不思进取、不重视竞争的落后观念等等。通过转变观念，要树立适应市场经济的新思想和新观念。如树立商品意识、市场意识、竞争意识，树立人才观念、效益观念、法制观念等等。
通过以上三个方面的分析，我们可以看到，在市场经济条件下民族政策运行环境的变化，主要是经济领域方面的变化。马克思主义一个基本原理是经济基础决定上层建筑，因此，建立市场经济体制这一变化对整个社会环境变化的影响是有决定意义的。我们可以看到，尽管在政治、文化领域也有一些很大的改变，但这些改变都是围绕着适应社会主义市场经济体制展开的。因此我们可以这样说，经济运行环境的改变，对民族政策运行环境的改变起了至关重要的作用。我国现行的民族政策体系基本上是在计划经济体制下形成和发展起来的，这些政策目前仍带有一定程度的原来体制的烙印。我们不能把建立在两种不同经济体制上的民族政策完全割裂开，对立起来。但也不能不看到经济体制变化对民族政策发展所造成的不同影响，看到不同体制影响的差异。在市场经济条件下，制定民族政策的指导思想和民族政策所运用的方法手段都要改变。应适应新的形势需要，改变那种沿袭旧制、以不变应万变的习惯思维方式，深入研究不断变化的民族问题实际，在民族政策的继承、变革、创新上走出新路，在政策发展上多做文章。除了继承能在新体制下运行的已有政策外，更要下大力气制定解决新问题、适合时代特点和民族特点的新政策，要努力建立适应社会主义市场经济新体制的民族政策体系。
二、市场经济与民族政策
一个国家，不论采取那种政治制度和经济制度，只要存在民族和民族问题，就要制定解决民族问题的政策，这是毫无疑问的。但一些西方发达的市场经济国家，如美国、英国、澳大利亚等，都没有与我国完全对应的民族工作部门，也没有与我们所说的那种意义上的民族政策完全对应的民族政策概念。在我国，民族政策一般是针对少数民族的，少数民族是一个数量上的概念。但在美国，认为少数民族是“那些可以通过某些生理的、社会的或文化的特征识别出来的，被这个社会当作偏见和歧视对象的人组成的任何群体。”（注：[美]戴维·波谱诺《社会学》，中国人民大学出版社1999年版，第290页。）在他们看来，爱尔兰人、荷兰人虽然在美国是少数，但他们没有受到任何歧视，把他们当作少数民族是毫无意义的。他们有针对黑人、印第安人的政策，但没有针对所有人口居于少数的民族的特别政策。这难免使人们产生疑问：搞市场经济还需要民族政策吗？实际上，我们看问题不仅要看它的表现形式，还要看它的内容和实质。由于这些国家的民族问题形成的原因、历史和行政管理体制与我国不同，因此他们的民族政策表现形式也与我国不大一样。如美国设民权委员会、印第安事务局、夏威夷士著事务办公室、教育部双语教育办公室等部门，管理有关民族事务和制定有关民族政策，这些政策涉及文化、教育、卫生、劳工等许多方面，将这些政策综合起来，才构成美国民族政策的全貌。（注：参见王铁志：《美国的民族工作机构和协调民族关系的机制》，《世界民族》1998年第1期。）澳大利亚的民族政策也主要体现在移民和多元文化以及土著人事务等方面。（注：参见王铁志：《澳大利亚的多元文化政策》，《民族研究》1996年第1期。）因此，这些国家虽然没有与我国相对应的民族政策词汇，但这种类似的政策和管理这些政策的机构是客观存在的。那种认为市场经济国家没有民族工作机构和民族政策的看法是不全面的。
在市场经济条件下是否需要实行优惠政策，这是一个颇有争议的话题。一些持“规则平等”观点的人认为，市场经济应该公平竞争，对某些人的优惠也就意味着对其他人的歧视，因此他们反对任何形式的优惠政策。我国的民族政策包含一些优惠政策，特别是在一般人眼里看来，民族政策无非就是对少数民族高考降几分，对民族地区多拨点经费而已，因此他们所认识的民族政策就等于优惠政策。我们经常可以听到这样的声音：“都市场经济了，还要什么优惠政策？”因此，一提民族政策，有的人就会认为这与市场经济是不相适宜的。
民族政策是一种特殊政策，但不全是优惠政策。这些政策可分为三种类型：一种是解决少数民族特殊性问题的政策，如双语教学政策以及配合这种政策实行的民族学校教师编制可以放宽、少数民族考生可以用民族语文答卷等政策。这些政策是根据实际情况制定的，并没有包含优惠的成分。二是一些表面看起来是优惠的政策，实际上是对一些特殊因素的正常考虑，如一些少数民族寄宿制学校要配备两种语言的教师，还要照顾学生的食宿，经费开支当然要大一些。上级对这些学校拨付经费标准要高一些，这是理所当然的，并不一定是表现了对这些学校的偏爱。三是国家为了帮助少数民族发展、缩小与全国平均水平的差距所采取的一些特殊政策，如帮助民族地区修建铁路，加快基础设施建设，全国支援西藏等等。这些政策表现出了对少数民族或民族地区的倾斜，才真正称得上是优惠政策。就前两种类型的政策来说，在市场经济中只要这些问题存在，就要继续实行这些政策，这里不存在规则平等不平等的问题。至于向少数民族或民族地区倾斜的政策在市场经济中是否要继续实行，这要具体问题具体分析，不能一概而论。
市场经济为了提供人们公平竞争的环境，要取消那些不应该享有的优惠政策，这种优惠实际上是一种特权。但市场经济并不一概排斥优惠政策。如美国政治哲学家罗尔斯主张获利较多者应给获利较少者以“利益补偿”，这种补偿就是一种优惠政策。美国60年代开始实行“反歧视积极行动”政策，就给少数民族以升学、就业等方面的配额照顾，这种政策也是一种优惠。尽管他们对这一政策一直有争论，但目前还在继续执行。美国为了解决大城市黑人聚居区失业率高的问题，也曾鼓励企业家到那里投资，在税收上给予优惠。西方社会的一些福利制度有的就是对一些弱小群体的优惠，这种优惠政策实际就是对一些人进行剥夺并给实惠于另一部分人，就是运用一些表面看起来不公平的手段去解决实质性的公平问题。当然在西方资本主义国家，那种主张对弱小群体给予优惠的呼声是比较微弱的，占据主导地位的仍是带有自由主义色彩的机会平等主义或是精英主义的声音。就连美国前任参谋长联席会议主席科林·鲍威尔这个黑人中的佼佼者，虽然对种族主义愤怒不已，但忍辱负重，逆来顺受，仍坚信在美国“只要机会均等，任何人都能通过苦干和信仰获得成功。”他还认为：“权利平等和机会均等的真谛在于平等，并不意味着优惠待遇。优惠待遇，不管其本意多么善良，最终总会引起得不到优惠的人的反感，而且优惠待遇贬低了美国少数民族依靠自己努力取得的成绩。”（注：[美]科林·鲍威尔：《我的美国之路》，昆仑出版社1997年版，第598、681页。）但实际上，在美国，像他那样取得成功的黑人所占的比例是很低的，大量的统计数据表明，多数黑人的生活状况要比白人差许多。提倡绝对机会均等的理论，实际上是在维护私有制造成的社会经济地位差别状况。
在市场经济条件下实行一定的（不是普遍的）优惠政策是必要的，因为市场不是万能的，它能够刺激人们去追求最大利益，但也容易产生穷的越穷、富的越富的马太效应。这就需要政府运用宏观调控手段进行干预，解决市场解决不了的社会公平的问题。一般来说，反对实行优惠政策的人大都持有自由主义的观点，他们相信亚当·斯密所说的那只“看不见的手”，崇拜机会平等和自由竞争，认为对市场任何形式的人为干预都是不合理的。但在现代资本主义国家，那种自由放任的市场经济是不存在的，国家宏观调控这支“看得见的手”也发挥应有的作用。
在市场经济条件下解决民族问题不能没有优惠政策。小平同志指出，“我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的。”（注：《邓小平文选》第3卷第246页。）这种真心真意帮助少数民族的政策不会因实行市场经济而发生动摇。因此我们还要继续坚持过去行之有效的一些民族优惠政策，这些政策内容应该纳入政府宏观调控的范围。我国的民族地区大多地处边远，人口稀少，地域辽阔，远离中心市场和经济中心地带，发展经济存在着“级差效益”问题。这些地方在市场竞争中往往处于不利地位。为了给他们创造公平竞争的外部条件，对这些地区实行一些优惠政策是必要的，如实行适当的减免税收政策。这看起来对其他地区是不公平得，但实际上是公平合理的。
需要指出的是，在市场经济条件下，帮助少数民族发展的优惠政策在方法和手段上要适应市场经济体制，不能完全沿袭计划经济体制的做法。能通过市场竞争解决的问题都要尽可能在市场中去解决。我们还应该看到，计划经济时期实行的无偿援助，在某种程度上也助长了某些地区和人们的单纯依靠国家帮助的依赖心理，助长了不计成本、不讲效益的大锅饭思想。市场经济条件下的优惠政策是扶持那些有志奋斗的先天弱者，使其能与强者站在大致相同的起跑线上，能够让他们在竞争中成长起来，而不至于因竞争的初始条件不同而被淘汰出局。市场经济下的优惠政策不能鼓励懒汉，保护落后。要有利于促进少数民族的发展，有利于提高他们的竞争能力。用费孝通教授的话来说，就是这些优惠政策是“保而不护”的政策，即“要保住边区发展的条件，而不是保护落后，不是护短。”（注：费孝通：《费孝通民族研究文集》，民族出版社1988年版，第403页。）因此，在建立市场经济的过程中，少数民族和民族地区也要更新观念，加快改革开放的步伐。要发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，破除单纯依赖优惠政策的思想。另外，在新的时期实行优惠政策也要适应市场经济的环境，要与其他政策相配套、相衔接。在照顾一部分人和地区的利益的同时，也要注意保护其他人和地区的积极性，不至于削弱他们的发展能力。
三、市场经济条件下民族政策的继承与创新
1.民族政策调整发展的方向
我国经济体制的基本目标是从计划经济体制向市场经济转变，这是社会主义制度的自我完善，因此在政策上就既有继承性又有发展性。我们研究坚持和完善党的民族政策，就应该认真研究在不同层次、不同领域民族政策的发展变化，明确在社会主义市场经济条件下，民族政策应该继承什么，发展什么，舍弃什么。
在向社会主义市场经济体制转变的过程中，我国的民族政策有很大的继承性。其依据之一是：新中国成立以来，在老一辈无产阶级革命家的开创和几代民族工作者的努力下，我国已形成了一套比较完整的、行之有效的民族政策体系。在当今世界，许多国家都是多民族国家，都要制定民族政策，但有的民族政策比较好，有许多也不成功。纵观世界上一些地区的热点冲突，许多都与民族纷争有关，有的造成政局动荡，引发流血冲突，有的甚至迫使国家解体。而我们国家民族团结，社会稳定，在国内外各种复杂局势的考验下，我国的社会主义民族关系更加巩固，这不能不归功于我们党制定并实行了一整套符合我国实际的民族政策。江泽民总书记说：“纵观中国几千年的历史，新中国的民族政策是最好的。与世界上其他国家相比，我们的民族政策也是最成功的。”（注：见1998年7月21日《人民日报》。）我国的民族政策既反映了人类文明的共同成果，又有自己的特点和优势。拥有这样比较成熟的民族政策，是我们做好跨世纪民族工作的基础。对这笔宝贵的历史财富，我们应该十分珍惜，不能轻易地丢弃。依据之二是，尽管我国在经济体制等方面发生了根本性的变化，但社会主义基本制度没有变，因此一些反映社会主义本质特征的政策和优势政策还要继承下来。按照政策科学的分类，任何政策都可分为基本政策和具体政策。基本政策主要是确定政策的总体目标、作用范围、对所要解决的问题采取的态度以及政策战略等问题，它与政策制定者所信仰的价值观念紧密相关，具有相当的稳定性。民族政策中的一些基本政策，如坚持民族平等、维护民族团结、实行民族区域自治、帮助少数民族发展经济文化、各民族互相帮助实现共同繁荣、尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰、培养少数民族干部等等，都体现了社会主义制度的特点和优势，它们不仅不会因为环境的变化而发生改变，而且还应该在新的历史条件下不断地得到丰富和发展。
对于具体民族政策如何继承、发展的问题，我们要进行深入细致的研究，大体有继续保留、舍弃、变换形式、创造新政策等四种情况。对于适应市场经济的具体政策，我们应该继承下来，并使其在新的条件下得到丰富和发展；对于不适应的内容要具体分析。有的不适应的政策应该明确作废，因为任何政策都是为解决特定条件下的特定问题而制定的，没有万世不变的永恒政策。有些政策原来的具体措施与新的体制不相适应了，但这些政策所要解决的问题还没有得到解决，这些政策体现的精神仍未过时，因此就需要换个与现行体制相适应的形式保留这些政策。在市场经济体制下，还会出现许多我们过去没有遇到的新情况和新问题，如扶贫、公有制实现形式、股份制、投资融资渠道变化等，需要研究在这些领域有利于少数民族和民族地区发展的新的特殊政策。目前比较突出的是，在体制变化过程中，有些政策失效后，寻找替代政策和制定新政策的工作还比较滞后，有些亟待解决的问题还存在政策空白点。坚持和完善党的民族政策，目前的当务之急是要完善具体的民族政策。
对具体的民族政策如何完善，目前还不可能拉出一个详细的清单，但对一些大政策的发展趋势是可以有个大体的把握的。
在政治领域，我国继续坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则和改革开放，这是坚定不移的，因此毫无疑问会继续坚持马克思主义指导，坚持党的领导。中央领导已多次阐明，我国的政治体制不会搞西方多党制和三权分立，因此我国的基本政治结构不会有太大的变动。政治体制改革会迈开更大的步伐，目前改革的重点是精简机构，逐步减少政府对经济的干预，把政府从不该管的事务中解脱出来。各级人民政府都在逐步转变职能，因此，民族工作部门也要转换思路，进一步明确自己的职责，明确我们的工作范围中哪些是应该由市场管的东西，哪些是政府必须运用宏观调控手段干预的。十五大提出了依法治国方略和扩大基层民主，我国的政治生活会进一步民主化和法制化。在这种形势下如何继续完善民族区域自治制度，如何继续培养、使用少数民族干部，都有许多新的问题要深入探讨。将来我国直接选举的范围会从基础开始逐步扩大，在选举中如何既鼓励竞争，又能保证少数民族干部的比例，保证在人大代表、政协委员中少数民族应有的比例，保证自治地方的政府首脑由少数民族干部担任等等，都是需要有一系列配套的政策法规来规范的。目前，有的地方规定，一些职务由特定的少数民族干部来竞争，这样既发挥了市场竞争机制的作用，又保障了少数民族当家作主的权利。今后，类似这样的试行规则有可能成为通行全国的政策。另外，在基层将扩大民主决策范围，对一定范围的政策、措施、计划的实施将实行公开表决。公开表决实行的是多数原则，但在一些地方，有的民族在总人数上所占的比例极其微弱，这些地方的公共政策制定如何兼顾到少数人的利益，这也是应该在政策制定程序或立法程序上应予考虑的问题。
在经济发展方面，我国的奋斗目标是实现第三步发展战略，在本世纪中叶达到中等发达国家水平，没有西部地区和少数民族地区的发展，要实现这一宏伟目标是不可能的。因此在今后20年甚至50年，西部大开发是我国经济社会发展的一个战略重点。我国的西部地区主要是少数民族地区，西部大开发为少数民族发展带来机遇。民族发展离不开地区发展，但无数事实也表明，地区发展不等于民族发展，地区经济开发如何带动当地少数民族发展，使当地少数民族得到实惠，在大开发中如何协调好民族关系，始终是需要认真对待的重要问题。因此，在西部大开发中，民族工作应该积极参与进去，应该认真研究西部少数民族的特点，并根据这些特点采取一些特殊政策。可以预料，这些政策主要集中在财政、金融、产业政策领域，主要表现于兴边富民、推进沿边开放、加快基础设施建设、扶贫、资源开发、产业政策、环境保护、普及义务教育等方面。
在文化领域，对民族地区的文化基础设施建设和优秀传统文化的发扬将投入更多的资源。在市场经济条件下，会更加关注文化的多样性，西方一些国家的文化多元主义做法值得我们借鉴。文化多元主义的兴起与后现代主义提倡的反对统一标准、提倡多元化的思潮有一定联系。但文化多元不一定等于政治多元，在一些提倡多元文化主义的国家，他们也强调国家的利益高于一切的。文化多元也不一定必然导致激烈的政治冲突，一些提倡多元文化主义的国家各民族基本是和睦相处的。随着经济的发展，人民逐步实现温饱之后，对文化的需求会持续升温，近些年少数民族文化热表明了这种趋势。西部大开发和民族地区发展中，民族文化的开发对促进当地经济发展会起更大的作用，并会形成一些各具民族特色的区域文化和旅游文化。因此，对民族传统文化的继承、保护、革新、发展问题会更加引起人们的关注，如何保护发扬少数民族优秀文化，引导民族文化的发展与市场经济相适应，应该制定更加明确的政策。
在教育领域，工作的重点是少数民族边远地区如何如期普及九年义务教育。这些工作，在国家的扶持下，一些人口较少的民族会率先突破，根据分类指导的原则，会形成一些扶持这些民族发展的特殊政策。在中等、高等专业教育领域，会进一步推进产业化进程，学生上学交费、自主择业是今后的发展趋向。如何使一些少数民族贫困地区的学生考上学后能上得起学，是今后政策关注的一个方面。朱镕基总理在第二次中央民族工作会议上讲，一些少数民族和贫困地区的学生要上高中、上大学很困难，一个重要的原因是交不起学费。他指出，没有知识，改变民族地区的落后面貌就缺乏必要的基础条件，国务院在研究解决问题的办法。（注：《中央民族工作会议暨国务院第三次全国民族团结进步表彰大会文件集》，人民出版社1999年版，第19页。）可以预料，在完善对贫困学生贷款政策的同时，针对少数民族学生的特点，还可能建立专门扶持少数民族贫困学生的特殊政策。今后，我国的招生制度会进一步改革，不同类别不同层次的学校，将根据各自的特色在高考上有一定的自主权，因此，统一录取分数线的约束力会有所降低，上线学生录取与否的弹性会更大一些。在新的体制下如何保证少数民族学生应有的录取比例，也是民族教育政策发展应该考虑的问题。
在我国今后的发展中，随着城市化进程的进一步加快，会产生一些工业化过程中难以避免的社会问题，如就业、住房、医疗、保险、婚姻、社会救济等问题。这些问题，也会给民族工作带来新的内容。如近些年江苏南通市就对外省区婚嫁来的少数民族妇女给予一定关注，上海市对下岗少数民族职工给予特殊关照，河南省郑州市对城市改造搬迁中回族群众的住房给予特殊考虑。他们为了避免回族群众因饮食习俗与邻里发生矛盾，采取了集中安排的办法，并在回族集中的地区建设清真饮食点网点，设立清真寺，甚至考虑到回族为抬埋体的需要，楼道的拐角都设计得宽一些。随着我国产业政策的调整，在一些少数民族牧区、林区也会出现一些新的情况和问题。在市场经济条件下，随着一些新的社会问题的凸现，民族工作还要开拓新的领域。
2.坚持和完善民族政策需要把握的几个原则
在市场经济条件下，民族政策要继续发展和完善，总的来说，要继续坚持马克思主义民族理论的指导，要继续坚持社会主义基本原则和我们的成功做法，还要注意吸取国外解决民族问题的经验和教训。需要遵循的具体原则主要有：
正确处理共同性与特殊性的原则。我国各民族长期生活在统一的多民族国家里，经济文化联系密切，共同的因素很多。市场经济促进了各民族的相互交往，会使民族间的一致性越来越多。但市场经济也提倡文化的多样性，这样会使人类世界更加丰富多彩。我们应充分注意各民族的一致性，同时也要充分注意各民族的差异性，如果没有差异性，民族政策也就没有存在的依据。我们在制定政策时不能夸大民族共同性，忽视民族特殊性，犯超越历史发展阶段的错误，同时也不能夸大差异性，忽视共同性，人为地增加民族间的阻隔。
维护民族平等团结的原则。民族平等团结是我国经济社会发展的基础，没有各民族的团结和社会稳定，什么事情都干不成，已经取得的成果也会丢掉。我国的民族平等是立足于真正的平等，是形式与内容的统一。市场经济提倡平等竞争，但对结果的平等也不能忽视。我们应该在法律上继续规定并丰富民族平等的内容，还要在实际生活中使各民族切实享受到这些平等权利。我国的民族团结是建立在四项基本原则基础上的团结，维护民族团结和国家统一是每一个公民的神圣职责。市场经济促进了全国统一市场的形成，加强了各民族经济利益方面的联系，经济发展了，群众富裕了，会进一步巩固民族团结的基础。但市场经济也是开放性的经济，在对外开放的同时，各种外来思潮会扑面而来。这里面既有积极的一面，也有影响稳定和团结的消极的一面。因此，我们不仅要继续坚持过去行之有效的开展民族团结宣传教育的办法，还要采取多种措施，加强各民族在政治、经济、文化方面的联系，进一步增强中华民族的凝聚力。
促进各民族发展繁荣的原则。我国的民族政策是繁荣各民族的政策。解决中国的民族问题，不能仅仅靠施舍和帮助，关键是少数民族自身发展起来。邓小平同志指出：“观察少数民族地区主要是看那个地区能不能发展起来。”（注：邓小平：《立足民族平等，加快西藏发展》，《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第246页。）发展是硬道理，不发展，不仅民族不能进步，而且民族团结和社会稳定也失去了物质保证。与一些西方国家把民族问题仅仅当作一种文化现象不同，我们解决民族问题不是仅仅保留少数民族特有的文化形态，而是把少数民族发展起来。我们要全面发展少数民族的政治、经济和文化，其中最为关键的是发展经济。以经济建设为中心，促进少数民族经济发展和社会进步，仍是今后我国制定民族政策的基本原则。
发挥市场机制、运用适度宏观调控手段的原则。发挥市场机制就要鼓励竞争，因此，民族政策的首选目标应在于激发少数民族的竞争力和创造力，同时要为公平竞争创造平等的外部条件。在市场经济条件下，要发挥市场对供需的自动平衡作用，凡是能够在市场中解决的问题就要在市场中解决，政府不要乱加干预。政府的适度宏观调控应该是解决市场机制解决不了的问题。就民族政策领域来说，通过政府调控应该解决哪些问题呢？一是保障特殊商品供应。一些少数民族特需的物质、精神产品市场狭小、无利可图，仅靠市场调节不能满足供应，国家对这方面的生产应给予扶持，这属于生产、流通领域的问题。二是实现社会公平，就是扶持那些在竞争中处于不利地位的弱势民族群体，保证他们的基本物质利益，这主要是分配领域的问题。民族政策从本质上说是保障社会公平的政策。在市场经济条件下，社会公平是国家宏观调控的内容，因此，要完善宏观调控手段，就需要进一步发展、完善民族政策。
加强民族法制、完善监督机制的原则。市场经济是法制经济，要发展市场经济就必须健全法制。健全的法制表现在不仅仅是制定了多少法规和政策，还在于是否有完善的监督机制。我国目前的监督机制很不完全，有令不行，上有政策、下有对策的现象还比较普遍，民族政策也是如此。我国的民族政策制定和执行都涉及众多地区和部门，谁来监督不很明确。民族工作部门没有很强的监督权威和有效的监督手段，一项政策制定了，是执行了还是没有执行，执行的效果如何，目前还不能做到及时、全面地反馈，这就影响了民族政策的权威性和有效性。在市场经济条件下，应该强化民族工作部门的监督职能，加强监督力度。不仅有政府部门的监督，还要有群众的、舆论的监督。不仅运用行政的监督手段，还要运用法律的、经济的监督手段。
宏观政策与微观政策相结合的原则。我国党和政府重视民族工作，在中央政府设有专门的民族工作部门，形成了宏观、统一、全面的民族政策，这是我们的优势。但我们国家这样大，各民族发展水平和文化特点又有很大差别，因此制定全国各地通用的、统一的民族政策是比较困难的。为了使制定的政策适应全国各地的情况，中央制定的民族政策一般有讲宏观原则多、讲具体政策少的特点，在基层运用起来，就显得缺乏可操作性。宏观民族政策必须与微观具体政策相结合，如果没有具体民族政策来配套，来落实，就容易成为空洞的口号。这样，做与不做或怎样做都没有个约束，就降低了政策的威力。在市场经济条件下，对针对不同地区、不同民族的民族工作应实行分类指导，除了要继续制定和完善宏观的、把握全局的民族政策外，还要注意多制定一些适合不同地区、不同民族特点的具体民族政策。有些政策不仅要针对地区，还要落实到项目，甚至落实到个人，使少数民族更加直接地感受到民族政策的温暖。澳大利亚的多元文件政策有个口号：“最小的也就是最好的。”（注：王铁志：《澳大利亚的多元文化政策》，《民族研究》1996年第1期。）他们很重视抓具体政策，抓具体项目，有些项目直接对少数民族个人服务。为了使民族政策进一步具体化，我国具体民族政策的制定和落实，应该进一步调动地方的积极性，发挥他们的能动作用。因为地方的民族工作更容易了解当地情况，制定的政策也能更加具体，更加符合当地实际。
[收稿日期]2000-07-15