区域旅游开发的政府行为问题研究，本文主要内容关键词为：旅游开发论文,区域论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
随着我国政府主导型旅游发展战略的推进，政府凭借其社会威望、财政能力和政治权力等在旅游规划、投资和管理中发挥着重要作用。[1-2]特别是我国中西部地区，各级政府紧紧抓住国家实施的积极财政政策和西部大开发的历史机遇，充分发挥区域旅游资源赋存的优势，积极争取国债等项目资金，拓宽投融资渠道，加大了旅游资源开发和旅游基础设施的投入。[3-5]然而，由于各级政府旅游配套和引导资金有限，对旅游资源和旅游管理的特殊性缺乏认识，以及一些“政绩工程”和急功近利行为，致使许多旅游资源遭到破坏。因此，在目前我国实施政府主导型旅游发展战略的形势下，对区域旅游开发中政府行为问题进行研究具有重要的理论和实践意义。
二、政府旅游规划的决策行为
现代旅游业是一个开放的综合型产业系统，涉及面广，关联度大，仅靠市场机制或旅游行政主管部门的努力是难以实现健康稳步的发展。为实现区域旅游的可持续发展，政府首要任务就是从社会资源分配、旅游资源开发和保护、旅游产业的社会经济和环境效益出发，编制一个科学合理的旅游发展规划。然而，由于政府在旅游规划决策中的有限理性和经济效益最大化行为，从而对区域旅游发展规划产生重大的战略性影响。
（一）政府旅游规划决策的有限理性行为 由于人类知识的有限性、信息搜索和交易成本的存在以及信息垄断者的障碍，产生信息不对称，使得人们对某种社会、自然和环境状态产生局部或不正确的认识，[6-9]出现有限理性行为，使政府在旅游规划决策时可能引起逆向选择和败德风险，导致旅游资源配置的低效和无序。国内外旅游规划的实践表明，[10-13]当旅游规划涉及到不同的主体和行业时，规划的边际成本随着参与者增加而递增，政府受资金、人员、时间、观念和利益等因素的影响，具有强烈的单向决策偏好。特别是在欠发达地区，由于基层民主制度不完善，公众参与决策的偏好弱，政府信息垄断程度高，个体搜索信息的成本高昂，一般个体决策偏好对最终决策影响程度小，不同的个体便抱着“搭便车”心理，从各自的决策理性出发，形成局部最优的纳什均衡。[14-16]由于没有考虑社会伦理、价值和道德的一致性，即社会的认同，即社会的认同，从而导致规划决策具有很高的执行成本。我国在实施政府主导型旅游发展战略时，各地政府主要根据上级有关政策，从本级政府工作目标出发来制定旅游发展规划，在规划的决策过程中，基本上无旅游社区公众和投资经营者的参与，没有很好考虑不同主体的利益均衡，将不同级别的政府和其他参与主体的目标和利益一致化，从而导致规划决策在实施过程中的冲突。
（二）政府旅游规划决策的经济利益最大化行为 旅游资源是区域旅游业发展的基础，在政府旅游规划的决策中，对旅游资源价值的正确认识和客观评价是编制旅游规划的前提和基础。根据旅游资源价值理论，旅游资源的总价值由直接使用价值、间接使用价值、选择价值和存在价值四个部分构成。[17-23]旅游资源的直接使用价值构成旅游资源的经济价值，间接使用价值、选择价值和存在价值则构成旅游资源的非经济价值。目前旅游开发是在现有的条件下对资源的游览、教育、启智等功能的部分经济价值的利用，而经济价值只是旅游资源总价值的很小部分。由于旅游资源是一种特殊的公共资源，没有市场交换和现实的市场价格，它的价值评价，特别是非经济价值评价问题不能用一般的资产价值评价方法。从目前旅游资源非经济价值评价理论看，主要采用条件价值法(CVM,continent valuation method)，[20,23]利用直接调查来测算人们为保护某种旅游资源的支付意愿，间接获得旅游资源的价值，其前提是旅游资源价值均可以用人们的支付意愿来表示。但由于旅游资源产品的不可替代性，如世界自然和文化遗产，其价值就难以用支付意愿来表示。同时用个人的意愿偏好方法容易出现公共产品投票悖论现象，[14-16]因为个人在无法影响他人意愿偏好的情况下，受决策退出自由和无须承担责任的影响，易出现“搭便车”行为，有意夸大或减少对某种旅游资源的支付意愿，规划决策者无法获得整体的真实支付意愿。尽管旅游资源价值评价还处于理论探索阶段，但规划决策实践已对理论产生迫切的需要，政府在制定旅游规划时，由于旅游资源价值评价理论的滞后，造成决策者对旅游资源非经济价值部分认识淡化，并认为由于自然和文化遗产等旅游资源的唯一性和不可替代性，以及其内涵精神和文化价值无法用直接的资产评估技术来完全涵盖，从而规避价值评价问题。在迫切的规划决策需要和强大的经济利益驱动下，政府决策者便选择相对成熟的成本——效益理论(CBA,cost-benefit analysis)对旅游资源价值进行评价，并用最具激励的市场机制进行旅游开发。这样，在政府旅游规划决策中，具有明确经济效益目标的旅游开发同只有原则性的旅游保护之间形成强烈的对比，导致旅游资源经济开发目标最大化，易造成旅游资源开发的短期经济行为。
三、政府旅游项目的投资行为
我国实施政府主导型的旅游发展战略，主要按照政府主导型的发展方针和市场对资源配置的基础性作用的原则，[4]大力培养旅游业资金市场，通过政府引导资金、旅游产业发展资金、民间资金等扩大投入，拓宽旅游投融资渠道。根据公共产品理论，旅游产品可划分为四种基本类型，即纯公共旅游产品、纯私人旅游产品、可能发生拥挤的公共旅游产品和价格排他的公共旅游产品，一般又将后两类称之为准公共旅游产品，广义上的公共旅游产品包括纯公共旅游产品和准公共旅游产品。不同类型旅游产品的配置机制是不同的，一般认为市场机制是配置纯私人旅游产品的有效途径，公共旅游产品应由政府投资，但由于地方政府旅游发展的配套和支持资金不足，特别是政府受部门利益、行业垄断和地方主义行为的影响，造成旅游业发展中保护性项目投入和开发性项目投入出现冲突，易导致公共旅游产品配置的“政府失灵”现象。[14-16,24]
（一）政府旅游项目投资的部门利益行为 受部门利益的影响，政府直接投资纯私人旅游产品领域，特别是利用行政职能无偿或低价使用景区土地等资源，建造行业别墅、部门饭店和疗养院等，直接参与投资经营。[25-26]这样，由于存在内部利益关系，政府部门在制定和执行政策时可能偏向自己投资和经营的项目，给竞争对手造成不公平的环境，不利于政府履行旅游市场秩序维护和宏观调控的职能。同时由于政府投资往往不以利润最大化为目的，其决策和经营者不具有对经营成果剩余的索取权，缺乏提高效率的机制，导致资源的低效配置。
（二）政府旅游项目投资的行政垄断行为 在旅游开发中，通讯、交通等基础设施是旅游资源开发的前期工程，按传统产品投资理论，景区对外通道、景区内安全、卫生等保障性和环境、生态等的保护性公共产品的供给应由政府承担，但受地方配套和支持资金等财政预算约束，政府无法包揽。同时旅游开发初期受投资政策和投资风险等因素影响，难以吸收民间资本。由于地方政府的主要目标是发展经济，为解决旅游发展的“瓶颈”，常常偏好开发性投资，将有限资金主要投入保障性基础项目建设，造成旅游资源保护性项目建设不配套，开发和保护不能协调发展。然而，现代公共产品理论研究表明，政府只是公共产品的供给者，但不一定是产品的直接生产者，许多公共旅游产品供给不足是由于政府的制度和政策导致。政府可以通过提高制度设计水平改变公共旅游产品的属性，打破基础领域行政控制和行业垄断，通过税收补贴或发放生产经营许可证等办法，吸引和鼓励民间资本投资景区对外通道、景区通信、污水处理等公共旅游产品。政府应退出纯私人旅游产品的配置。对于公共旅游产品，由于不能分割成按消费者需要的单位计价出卖，以及由于公共旅游产品的非排他性导致的“搭便车”现象，为解决公共旅游产品短缺问题，政府可以将庇古税理论和科斯交易费理论进行综合考虑。[14-16,24,27]对于能赢利的项目，政府可以吸引民间投资，通过政府授权收费使其获得投资回报，这时政府主要执行监督控制和协调职能，制止垄断高价和限制恶性竞争，保护旅游消费者利益，维护投资者的合理回报。对于微利或非赢利的项目投资，政府可以通过招标竞争，利用财政补贴等形式吸引民间资本进入，使其获得合理的投资回报。这样政府可以将更多的资金投入到旅游资源的环境、文化、精神、科研等非经济价值的保护上。因此，正确认识不同旅游产品属性及其配置机制，才能避免因政府旅游项目投资偏好而造成的公共旅游产品供给的短缺现象。
（三）政府旅游项目投资的地方主义行为 旅游资源非经济价值的特殊外在经济性导致政府旅游项目投资的地方主义行为。一般公共产品虽然具有外在经济性，可真正能从中受益的仅仅限于或主要集中在公共产品的所在地，如城市基础设施受益的主要是本市居民，具有地方性。[28]但一些旅游资源保护性项目，如生物多样性保护、地质遗迹保护等，其外在经济具有明显的非地方性。因此，除能直接吸引旅游者或提高旅游地形象而带来直接经济效益的项目外，地方政府在经济利益和地方主义的驱动下，这些保护性项目投资难以得到保证。
四、政府旅游发展的目标管理行为
从本质上讲，旅游资源的保护和开发是互补的，但这一切必须以合理的制度安排和有效的机制设置为保证。我国正处于向市场经济转轨时期，这个阶段强调的是市场经济的优越性和市场机制对资源配置的基础性作用。但是应该看到，国家公共资源所包含的对全国公众的利益和国家承担保护它的职责，是与地方政府的利益和职责有差别的，国外有关政策的制定都考虑到这个客观存在的差别，[17]如中央对国家公园所在地方政府和居民的补贴。我国由于种种原因，忽视了这种差别或对其考虑不够，特别是在政府主导型旅游发展战略下，易导致不同级别政府对旅游资源保护和开发管理目标的扭曲和冲突。
（一）政府的旅游双重目标管理行为 我国同世界其它发展中国家一样，由于受财政预算约束，旅游资源实行行政化管理和企业化经营于一体的模式，同时肩负旅游资源保护和开发利用的双重目标。相对旅游资源开发具有明确的经济目标而言，由于旅游资源价值构成的复杂性和内在价值难以评估性，旅游资源保护没有一个明确的实施细则和绩效衡量指标，这样在旅游经营管理单位的同一主体内，为资源保护和资源开发两种活动提供了不同强度的激励，易产生资源配置的交叉补贴行为，[17,25]促使高素质的人力资源、高质量的资本、更多的时间和注意力投入到激励性较强的开发利用活动中，从而导致管理目标的扭曲和保护目标的弱化。
（二）政府的旅游低效制度管理行为 在旅游资源保护和开发中，涉及到不同级别的政府和不同利益团体与个人。就中央政府与地方政府而言，政府之间关系的内涵应该是利益关系、权利关系、财产关系和公共行政关系，利益关系决定其它关系，其它关系是利益关系的不同表现形式。[29]不同级别政府之间利益关系通过委托——代理形式实现，其前提是委托人和代理人的利益目标一致性。但是，一方面，由于同一代理人可能有不同的委托人，不同的委托人具有不同的目标和利益函数，代理人必然偏好选择与自己目标利益函数一致或相近的决策。地方政府最重要的目标是发展经济和提供就业，因此在旅游资源保护和开发中易导致旅游资源经济开发最优行为。另一方面，根据彼得原因，[29]一级主管的管理幅度和控制幅度应该不超过六个，而我国多数省份已达到15个之多，委托人对代理人的控制幅度过于分散，对代理人的绩效评价难度增大，对代理人违约监控和执行惩罚的费用过高，易诱导人类机会主义和功利主义行为，利用国家对旅游资源管理和监督机制的不完善，一方面打着各种形式幌子，对一些生态敏感区和脆弱区进行不合理但也不违法的旅游开发，造成资源和环境的严重破坏。另一方面，一些旅游开发商为了维护既得的利益，利用公众“搭便车”心理，加大“院外活动”的寻租行为，[30]以保持和放宽政府制定的标准，将自己的内在成本社会化，加大旅游资源保护的难度。
五、结语
本文主要利用信息不对称理论、旅游资源价值理论、公共产品理论和组织制度理论等对区域旅游开发的政府行为问题进行分析。论文认为，在目前我国实施的政府主导型旅游发展战略条件下，要实现政府在旅游开发中的主导作用，就必须改变政府旅游规划的决策行为，打破旅游公共产品投资的政府行政垄断，放宽非国有经济投资公共旅游产品的领域，加快旅游资源产权制度和管理制度的改革，才能实现旅游业的可持续发展。因此，关于旅游资源价值评价问题、旅游保护性项目投资问题、旅游规划的公众参与问题、旅游开发的政府补贴和区际公平问题还有待深入研究。