专家谈中央代发地方债的审计，本文主要内容关键词为：中央论文,地方论文,专家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纳入预算便于审计
崔振龙（审计署科研所副所长、中国审计学会副秘书长）：中央首先应该明确，哪些地方政府可以发债，判断很重要。在这一点上如果把关不严，会造成很多问题。一是条件设计要科学，二是如何审核地方政府是否真正符合了这些条件，我站在审计的角度说，不要弄成“包装发债”，以夸张、修饰、美化数据来争得发债权。企业发债至少还有一套审查的方法，有中介机构，虽然也不否认有中介机构帮助企业做包装的。那么地方政府呢？如果在报送材料的时候进行一次包装，那数据是否要核实？谁来核实？如果再进行一次包装模式的“核实”，那导致的问题就严重了。所以管理上，一是要明确条件，二是数据要可靠，三是不要把发债的过程变成新的行政审批，加大审批机构的权力，以致产生新的问题、新的腐败。
这是“发”的环节的第一个问题。第二个问题就是纳不纳入预算的问题。如果要纳入预算，纳入谁的预算？这个问题比较突出。我认为，发债应该纳入地方政府本级预算，如果不纳入，地方的立法机构、地方人大在预算审查的时候就不能把这一块内容包括进来，一系列监督都会缺失。纳入预算之后，便于人大监督，也便于审计机关顺理成章地进行审计。因为相关法律规定，审计主要是对预算资金进行审计，如果不纳入预算，审计的力度也就弱了。
刘熠辉（中国社会科学院金融研究所中国经济评价中心主任）：中国的地方政府，不仅仅承担着公共服务的职能，更主要地担当着组织经济建设的任务。因此，地方政府的财政一定会非常困难。如果不想办法解决，地方官员很有可能在政绩考核的压力之下，挤占其他领域的资金。
王雍君（中央财经大学财经研究院院长）：的确是这样。重要的是必须对债务风险有一个比较好的预警体系，并且有一个比较清楚的责任机制。为此，在债务资金实际应用启动以前，建立相关的管理制度和程序非常重要，尤其是偿债基金问题。
建立问责机制是必然
崔振龙：主要是发债以后资金的使用问题。在前期审批的时候，项目的一些情况就该有所了解。前期的审查很重要，项目的紧迫性、重要性、可行性等等是否是真实的？应该有一套管理措施和审查机制，而不是看看材料就算了，这里有很多具体的技术问题需要解决。比如说，审查地方政府发债的申请，规定了一系列条件：地方政府的财政收入是多少？负债比例如何？偿还能力如何？发债用途是什么？项目是否经过论证？按理说，这些都应该做可研报告，做可行性研究的。千万不要弄成“可批性研究”，不是研究是不是可行，而是研究怎样写上面才会批准。
如果前期的审查都是可行可靠的，那么下一步的监督就是对使用的监督。不可否认，审计机关需要发挥作用。是否按照规定用途使用资金、是否遵纪守法、是否有贪污挪用现象，这些都是基本的监督，还有很重要的一点是绩效的监督。在资金使用过程中，是否做到经济节约，效率如何，是否达到预期效果？在一些发达国家，相对来说管理更加规范，在项目上马之前，就提出了可计量的、详细的绩效目标，而不是论证其如何有意义。如果没有量化指标，就不批准，有了量化指标，事后的考核就容易多了。美国的《政府绩效与结果法案》，就是这样一种机制，值得我们借鉴。
杨志勇（中国社会科学院财政税收研究中心副主任）：我认为，通过多种途径增加地方债的透明度，如发布债务发行信息，增加债务资金运用的透明度，加强包括审计监督在内的各项监督，都是有益的补充手段。
崔振龙：我觉得，应抓好这样几个必要的环节：一是纳入地方预算体系，便于地方人大监督；二是发债过程中的行政审批要透明，不要弄成“跑部发债”，在这一环节，关注地方政府上报资料的可靠性，这个其实是可以公开出来的。比如北京市政府公布2009年要为百姓办的实事，地方政府发债待批的项目同样也可以公开出来，让老百姓去讨论，如果能做到就很好；三是发债以后对项目资金使用的监督，包括审计监督要跟上，否则发债没有按照规定项目去使用，项目的实际效果没人负责，那这样的债不发也罢：四是责任制的建立，因为一个项目发了债，那么这个项目的责任要有人去承担，要对绩效负责，政府管理上强调这一点，前期建立责任制，后期就可以问责。
王雍君：建立问责机制是很必要，这个问题本质上是管理决策问题。债务当然应该纳入正式的预算过程。正常的公款所遵循的所有程序，包括申报、审查、批准、使用过程的追踪监控以及事后的评估和审计，同样要适应债务资金。而且程序应更严格些，因为它涉及的是资本性支出，与预算中的经常性支出（当年受益的维持性支出）性质上完全不同，运作过程更为复杂，所以还必须遵循严格的政府采购、可行性论证和其他与资本预算相关的规则、程序与实施机制。此外，与经常性支出相比，资本性支出中更容易滋生腐败，所有与防范、鉴别和惩处腐败相关的措施，都需要应用于债务事项。
审计介入是一个方向
刘熠辉：应该建立听证制度。也就是项目的评估听证制度。不仅是中央对地方项目要审批，中央职能部门与地方的人大也要结合起来工作，人大本身就是政府的监督者，要充分发挥这一作用。这也可以作为一个行政改革的突破口。
崔振龙：我关注的主要是地方政府的财政风险。这个问题一直存在，我们过去关注得不够，有些基层地方政府的负债，用今后几年的财政收入都填补不了。虽然我们说地方政府不能负债，但实际上有很多以各种名义所欠的债，土地抵押、为企业提供隐性担保等等。这种财政风险需要关注。这种“暗”的债务最大的问题就是不在阳光下，所以隐性风险非常大，无法去监督，无法去防范。
再回到发行债务条件的审核上来。报送材料的时候，可能是体现不出地方政府的全部负债的，所以审查的过程中会有很大的难度。这其中，和会计工作相关的，就是我们政府会计的完善。我们没有一个很完善的政府会计制度，没有政府的资产负债表，政府会计制度的滞后，导致在发债的时候产生很多困难。政府会计是基础工作，现在政府财务信息没有有效的体系表达出来。地方政府作为发债主体、作为一个经济实体存在时，我们却对这个实体认识不够，我们不掌握它的资产和负债，不掌握它未来的收益能力，在这样基础工作缺失的情况下，不是仅仅审计就能够解决问题的。
刘熠辉：但我认为，在微观层面，可以设计一套项目监督管理的机制，审计的介入应该是一个方向。也可以引入项目管理信托机制，一旦立项，项目资金到位之后，可以把项目的管理委托给专业的资产管理公司，请他们按照要求来操作，以市场化的方式运行。如果中央和地方的体制改革能够推进的话，风险是可以逐步得到缓解和控制的。发行地方债，同样也是行政体制改革的一个部分。