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中图分类号X32 文献标识码A 文章编号1002-2104(2013)10-0001-07
doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.10.001
绿色发展是当前中国可持续发展的重要议题。生态环境脆弱、经济相对落后的中国西部地区更需要走绿色发展道路。中国西部地区的经济、环境和人力资本及其面临的挑战对全国可持续发展目标的实现至关重要。同时，在确定未来的发展方式上中国西部地区也面临着重大发展机遇。政府财政投入、工业发展和技术革新目标的设定、自然资源利用及土地开发规划的制定等都会对中国西部地区的发展与经济、自然、社会和人力资本的提升带来重要影响。中国未来社会经济的发展需要西部地区坚持“十二五”规划确定的绿色发展道路。如果西部地区的绿色发展不能实现，中国将付出巨大的经济、环境和社会代价。有鉴于此，本文调研国内外绿色发展理论与方法方面的研究进展，结合中国西部发展的事实，提出中国西部地区绿色发展的概念框架，以期服务于落实西部绿色发展战略。
1 绿色发展的宏观背景
1.1 中国社会经济发展的必然选择
21世纪社会经济发展的核心挑战是如何在实现人类发展的同时保持生态系统核心服务功能不被破坏。在过去几十年的发展过程中，中国已取得了显著的经济发展成果，并正逐渐迈向社会繁荣。但这些经济发展成果是以牺牲环境和贫富差距扩大为代价的。改变当前的经济增长模式[1]，实现从“黑色发展”向“绿色发展”[2]、从生态开发到生态建设、从生态赤字到生态盈余的转变对中国可持续发展至关重要。
目前，尽管中国已经投入了大量资本用于生态环境整治，并在保育生态系统服务功能方面取得了一定的成果，但环境“整体改善、局部恶化”的局面尚未从根本上得到遏制。区域绿色发展战略在个别地区(尤其是生态环境相对脆弱的中国西部地区)的有效落实及其与区域发展目标的紧密融合刻不容缓。
1.2 绿色发展的挑战
21世纪以来，中国一直致力于推动“科学发展观”指导下经济和社会的发展。如何协调经济社会发展与自然环境保护间的关系是中国经济快速增长过程中所面临的最主要挑战之一。可持续的“绿色、低碳经济”是未来世界经济发展的趋势，同时也是中国在追求“高效、持续、公平”社会发展过程中的必然战略选择。中国新近出台的“十二五”规划充分体现了这一点[3]。
中国面临着一系列绿色转型的新挑战，尤其在实现均衡发展与经济结构调整及实施科技创新与体制机制创新等方面。实现均衡发展的目标就是要实现社会经济发展从传统单纯追求经济增长模式向自然、人力与经济资本均衡提升的模式转变。调整经济结构旨在实现从以投资驱动一、二产业发展的经济增长方式向以服务业为主、积极扩大内需和提升重点行业现代化水平的经济增长方式的转变。实施科技创新，就是要提升科技创新能力，其关键在于人力资本建设以及对“研究和开发”的投入。实施体制机制创新的目标是实现经济发展体制机制从以依靠政府财政调控和强制行政手段监管为主向以市场机制为主、政府协调机制为辅转变。中国地域广袤、区域分异明显，这使得中国的绿色转型不能一概而论，具有区域特色的绿色转型对中国至关重要。要实现这一目标，必须建立顶层领导与多层次协调的管理机制，形成区域层面明确的权责分工体制，加大政策执行力度并促进广泛的社会参与。
1.3 区域绿色发展
实现社会经济发展与自然环境保护相融合是21世纪最重要的议题之一，也是发达国家与发展中国家共同面临的挑战。对于类似中国的经济快速增长的新兴国家，社会经济与自然环境保护共同发展尤为重要。作为一个全新的发展路径，绿色与低碳经济已经成为中国寻求高效、可持续与公平发展模式的战略选择。这一政策举措及其一系列具体措施都在中国“十二五”规划中有明确规定，堪称中国实施绿色发展战略的具体部署。
要实现国家层面的绿色转型，关键是要落实区域层面发展模式的根本转变。区域绿色发展是在环境保护、科学发展和绿色生态的理论基础上，在区域发展过程中，以绿色为核心，以环保、生态、循环、低碳、健康和持续为主线，以人与自然包容性增长为模式，以实现人类发展与自然和谐共生效应为目标，通过区域内资源的合理有效配置与创造，形成环境友好和绿色生态型区域发展。实施区域绿色发展需要对不同发展阶段的不同地区进行区别对待，即需要考虑到特定地区的发展需求以及限制性因素，更为重要的是要识别特定条件下绿色发展驱动因素与机遇。换言之，在国家及区域政策中的“绿色模式转移”意味着需要制定旨在转变观念并强化实践的多元化发展策略。
2 西部地区实施绿色发展的意义
2.1 西部地区的战略地位
西部地区在我国社会安定和国家安全方面具有重要的战略地位。中国西部地区占全国土地面积的71.5%。其中大多省份处于我国的边境地区，而边境安全直接关系到我国的社会稳定和国家安全。另外，西部地区拥有我国50多个少数民族，提高少数民族地区的社会经济发展水平事关我国社会安定。
西部地区拥有重要的资源、能源战略地位。该地区是长江、黄河、黑河、澜沧江、珠江等大江、大河的发源地和主要集水区，水能资源丰富，占全国可开发总量的70%，每年分别为长江流域和珠江流域提供46%和64%的水资源。另外，西部地区能源、矿产资源丰富，化石能源与可再生能源储量大，是我国高质量能源和矿产资源的供应基地。目前，西部地区拥有我国所发现的所有矿产种类，共171种。其中，已探明储量的有132种，包括8种能源矿产、52种金属矿产、69种非金属矿产、3种矿泉水和天然气。西部地区的化石能源与可再生能源储量占全国总储量的65%以上。该地区具备45种主要矿产资源的生产能力，其中17个具有国家水平优势生产能力的矿种，45种主要矿产资源储量潜在价值高达44.97万亿元。此外，西部地区一些稀有金属的储量在中国乃至世界都居于第一位。
西部地区在我国生态安全方面具有重要的战略地位。据统计，西部地区各类保护区面积为1.11亿hm[2]，占全国保护区总面积的85%以上，是我国重要的生物多样性基因库。其中，森林类保护区为0.22亿hm[2]，占全国的77%；草原荒漠类保护区0.4亿hm[2]，占全国的99.5%；内陆湿地保护区面积为0.22亿hm[2]，占全国的88.4%；野生动物保护区面积为0.4亿hm[2]，占全国的78.6%。我国2/3以上的优质天然林以及近90%的草地、60%的内陆天然湿地分布在西部地区。另外，西部地区生态系统功能齐全，生态系统服务功能价值大，是我国乃至亚洲的重要生态屏障。该地区森林、草原、湿地、冰雪构成完整的生态屏障地带，具有很多重要生态功能。西部地区森林、草地和湖泊3大陆地生态系统所提供的生态服务价值占全国总量的2/3以上，是西部国内生产总值的2倍以上。
2.2 西部地区发展需要新思路
尽管西部地区经历了十多年的开发扶持，但其经济发展尤其是扶贫方面的任务依然艰巨。该地区大部分省份处于我国偏远和边境地区，社会经济发展始终处于落后状态，大部分地区人民生活十分贫困。当前，西部贫困人口占全国贫困人口总数的66%，贫困发生率几乎是东部地区的17倍，且95%的绝对贫困人口分布在少数民族地区、偏远地区、边境地区和生态脆弱区。同时，西部地区教育相对落后、人口平均素质不高，15岁以上的成人文盲率为11.4%，高于全国7.1%的平均水平。
新形势下，西部地区城镇化发展急需新的思路。城镇化是衡量一个国家或地区社会、经济、文化、科技发展水平、社会组织程度以及社会管理水平的重要指标。西部地区占有我国70%以上的国土面积，该地区城镇化水平对我国发展至关重要。然而，当前，西部地区城镇化率仅为28.7%，低于全国平均水平7.5个百分点。
西部地区的产业结构调整与经济结构转型对可持续发展至关重要。由于能源矿产资源丰富，加之强烈的经济快速发展诉求，西部地区能源产业密集，呈现出高消耗、高排放的产业发展模式，产业结构分布十分不合理。当前，西部地区能矿产业产值占该地区工业总产值的63.4%，比全国平均水平高17.2个百分点，但万元工业增加值废水、废气及固体污染物排放量均是全国水平的1.1倍以上。因此，加速西部地区产业结构调整和经济结构转型，促进西部产业发展，在环境与经济可持续发展具有重要意义。而在经济结构转型中，内需会发挥巨大带动作用。通过内需带动经济发展，西部地区将是中国向消费导向型经济转型的一部分。
2.3 西部地区绿色发展的必要性
改革开放30年来，中国东部沿海地区发展迅速而西部地区相对落后。据统计，全国大约63.34%的贫困县和一半以上的生态脆弱县位于西部地区[5-6]。积极探索新的发展方式，缩短东、西部地区间的差距是中国尤其是西部地区发展的首要任务。随着中国东部地区劳动力紧缺和劳动成本的日益上升，工业产业尤其是劳动密集型产业向西部地区的转移将成为未来一段时间中国发展的必然趋势。这将为西部地区社会经济的加速发展带来难得的机遇。然而，如果没有科学战略的指引和规划的合理安排，西部地区加速发展将给脆弱的生态环境带来新的压力。
区域发展的环境效应要求我们审慎并及时地在西部实施绿色发展战略。西部地区是中国主要生态服务功能供给区，同时也是中国生态系统最为脆弱、气候条件最为复杂的区域。尽管国家已采取了一系列的生态环境保护与修复措施，但西部地区生态环境状况不但没有得到根本性改善，反而有进一步恶化的趋势。因此，西部地区发展所面临的最大挑战在于如何在确保生态环境服务功能持续不断供给的前提下防止生态环境的进一步恶化。
西部地区需要差别化的绿色发展战略与政策。西部地区区域生态功能显著，绝大多数的国家限制开发区和国家级自然保护区分布在西部地区，其发展对整个国家有着不可替代的作用。近年来国家在西部地区生态补偿和生态建设方面的大量投入充分证明了这一点。然而，以往的生态补偿与生态建设投资大多是“针对当下出现的某一具体环境问题或紧急事件而被动采取的措施，如退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理和已垦草原退耕还草等。这种‘自上而下’的措施效率较低，且极具不确定性。西部地区环境与发展问题的解决需要一个更有计划的、更为系统的方案”。要解决西部地区环境与发展问题的关键在于要充分考虑西部地区地域广阔、区域分异明显的特点，因地制宜，既考虑区域特色发展需求和限制，也注重识别和创造区域绿色发展的条件和机遇，实现从观念到实际做法的转变。因此，中国尤其是中国西部地区的可持续发展实践需要构建一个绿色发展概念框架作为理论指导，明确西部地区绿色发展的目标。
3 西部绿色发展概念框架
3.1 绿色发展概念提出及发展
2008年的经济危机使人们逐渐认识到以自然资源开发和化石燃料燃烧为主的传统经济增长方式的不可持续性，同时也越来越清楚地意识到这种经济增长方式带来的环境污染和生态危机。“绿色经济”被作为一种充分考虑了经济、社会和环境因素的经济发展方式受到了人类社会尤其是各国决策者越来越广泛的关注。如，“八国集团”、“二十国集团”会议以及经济发展与合作组织提出“绿色增长”的概念[8-9]。2008年，联合国环境署(UNEP)发出了“绿色发展倡议”和“绿色新政”的动员，号召将全球经济发展重心转移至发展清洁能源技术和改善自然基础设施上来。许多发达国家(包括德国、法国、英国、美国、日本和韩国等)结合本国实际相继出台了绿色经济发展措施。2012年6月，在巴西里约热内卢举行的联合国可持续发展大会将“绿色经济”作为其重要议题进行了讨论，包括中国在内的与会国家签署了会议决议——“我们期望的未来”。“绿色转型”已得到世界各国执政者的广泛关注，且关注重点已越来越多地集中于贫困地区的“绿色转型”。
3.2 中国的绿色发展
由联合国开发计划署出版的《2002年中国人类发展报告：让绿色发展成为一种选择》中对中国绿色发展做了深刻的阐述：绿色发展强调经济增长与环境保护的统一与和谐发展，是一种以人为本的可持续发展方式[10]。此后，中国政府针对“可持续发展”的目标提出了新的发展理念并采取了一系列政策措施，如：“以人为本”方针、“科学发展观”、“和谐社会”、“两型社会——资源节约型和环境友好型社会”建设、“生态文明”建设等。近年来，“绿色经济”与“绿色发展”也受到了学术界和政府越来越广泛的关注(“中国绿色经济发展机制与政策创新”课题组，2011)。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》被认为是中国首个国家级绿色发展规划[11]。该规划正式采用了“绿色发展”一词，并将绿色发展和生态建设从总体设计上分为了五个方面，即：建设资源节约型社会、建设环境友好型社会、发展循环经济、建设气候适应型社会和实施国家综合防灾减灾战略。“十二五”规划的一个重要理论框架就是“实现经济社会净福利最大化的目标”，即一方面要实现社会福利最大化，另一方面要实现经济社会发展成本最小化。从经济学的视角来看，经济社会净福利可用“绿色GDP”来衡量，即将自然资产损失、环境污染等方面的成本纳入GDP核算体系中，量化评估经济、社会、人力、自然资本以及环境污染。然而，“绿色GDP”考核制度在中国尚未建立起来。
3.3 西部地区绿色发展核心
根据西部大开发“十二五”规划，西部地区未来发展的指导原则是通过“发展中促转变，转变中谋发展”的良性循环以实现又好又快的发展。为实现西部地区未来绿色转型和跨越式发展，西部地区绿色发展的概念框架需要建立在全新的科学认识上，并服务于迎接资源、生态系统及环境质量的多重挑战，及其通过全面综合的办法获取多重收益，如经济发展、扶贫和创造就业机会等。
西部地区绿色发展应与其他地区绿色发展相兼容，以实现区域间的共同绿色发展。构建西部地区内部绿色发展，应考虑西部地区社会经济发展及生态环境和自然资源保护两个方面的现状条件。社会经济发展方面的现状包括区域发展能力、城市化发展水平、工业化程度、扶贫及农村发展现状等；生态环境和自然资源保护条件包括群落结构、生态服务功能、自然、矿产资源条件等。分析这两方面因素对在发展过程中相互促进和制约的关系，并根据西部地区当前经济资本、环境资本、社会资本以及人力资本数量，通过政府适当干预，如区域规划、区内调整，以调节这些资本在西部地区的比例，才能最终实现社会经济与生态环境和自然资源相协调的绿色发展(见图1)。
图1 西部绿色发展概念框架
Fig.1 Conceptual framework of green development for western China
中国西部地区的绿色发展概念框架涵盖自然资本、经济资本、社会资本与人力资本，并提供服务于四方面资本共同改善和提升的措施与调控方案(图1)。其中，自然资本是所有在社会经济生产过程中发挥作用的自然要素的集合。与东部地区相比，西部地区具有更加丰富多样的自然资源，这为西部地区乃至于全国的社会经济发展提供了坚实的物质基础。西部地区绿色发展的关键在于在确保自然资本的总体质量和数量能满足维持西部、全国乃至亚洲地区未来经济增长和人类生活可持续的基本能源和资源需求的同时，尽可能减少对自然资源过度依赖。经济资本即区域经济资本存量，包括基础设施、固定资产、技术进步、生产能力和可投入经济、社会和人类发展活动以及环境保护的资金。经济资本是全面实现小康社会的基础。它既依赖于自然资本，同时又为自然资本的改善和提升提供必要的投入。人力资本是指劳动者受到教育、培训、经历、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能积累。它不仅包括人类的知识、受教育水平、培训水平、劳动技能，同时也包括良好行为习惯以及身心健康状况。人力资本是区域发展的根本源动力，其提升对于缺乏发展内生动力的西部地区尤为重要。普遍偏低的受教育水平、劳动力技能和居民健康状况是西部地区发展的重要瓶颈。社会资本是指社会组织的特征，诸如道德准则、习俗、以及社会关系等。它们能够通过促进合作来提高社会效率。人们之间的相互信任、理解、共同的价值观以及推动社会协调和经济活动进行的社会共识都属于社会资本。相对于中国的其他地区而言，西部地区具有更为多样的民族文化构成、更为复杂的社会形势以及中国最为严重的贫困问题。这使得西部地区的社会资本的改善难度极大，但却对西部地区绿色发展具有重要意义。发展方式的社会包容性是西部地区形成“经济强劲增长、环境功能健全和社会公平发展”态势的前提。社会排斥的发展方式可能会进一步削弱社会弱势群体地位、加剧贫困，从而扰动社会稳定之基、影响中国社会经济的全面可持续发展。
中国西部绿色发展概念框架结合国内外已有的绿色发展经验和西部地区实际，并强调西部地区绿色发展必须与中国其他地区绿色发展进程相协调，亦即西部地区绿色发展应以不危及其他地区绿色发展实现和不损害其他地区经济利益为前提。各区域间绿色发展进程的相互协调将有助于西部地区绿色发展战略的实现。
3.4 西部地区绿色发展的核心特征
中国西部地区绿色发展的概念框架具备环境友好、内生增长与社会包容的鲜明特征。环境友好型增长强调低碳排放、资源高效利用和生产环境可持续“产品”，提倡在追求经济增长同时要充分考虑自然环境承载能力的永续性。确保生态系统服务功能的可持续供给是实现社会经济繁荣、富足的前提。西部地区是中国生态系统最为脆弱的地区，同时也是中国乃至整个亚洲的重要生态屏障。这使得环境友好型的增长对于西部地区尤其重要[13]。
内生增长力是指在没有外力推动的情况下，依靠区域经济系统内部作用获取经济增长的动力。内生增长力的培育和提升是当前西部地区最急迫的需求。自1999年西部大开发政策实施以来，西部地区社会经济发展水平得到了空前的提升。统计数据显示，西部12个省份GDP总额已由1999年的4.54万亿元增至2011年的23.20万亿元，增长了4.3倍[14]。然而，这一经济增长成果主要来自于外界资本注入，而非本地技术水平提升和区域人力资本积累等内部动力。一旦国家减少对西部地区的转移支付和政策倾斜力度，西部地区当前的经济增长势头将难以为继。如果不能培育区域经济系统本身的经济增长因子，而是继续依靠国家的大量财政转移支付和外部投资，西部地区是不可能实现长期繁荣的。因此，要实现绿色发展，西部地区必须要强化区域自身的经济、社会、人力和自然资本积累。
社会包容即要消除一切因社会排他性所带来的区域发展不利因素，如，社会贫富差距明显、受教育机会不平等等，是绿色发展的核心特征。社会包容一般可通过建立活跃的地方经济体、改善落后的建筑和自然环境、促进社区参与、保障平等受教育机会、改善生活条件和生活质量实现。在区域发展过程中实现社会包容的最大挑战在于协调环境保护、社会发展和经济增长三者间的关系。尽管近来西部地区经济发展迅速，但居民人均收入水平与东部地区的差距仍在进一步加大。西部农村贫困地区及少数民族地区并未从中国经济的快速发展中获得与其他地区均等的利益。中国仍然约有1亿人生活在贫困线以下，其中大部分分布在西部地区[15]。如果西部地区发展不能很好地克服社会排他性，将会严重制约全国绿色发展的整体水平，并极大地威胁社会安定团结。
4 中国西部实施绿色发展的政策建议
本文针对构建的西部地区绿色发展概念框架并结合当前中国西部发展的现状，提出如下服务于实施西部绿色发展的政策建议。
(1)中央政府应当尽快制定和实施“西部地区绿色发展战略”。明确“西部地区绿色发展战略”是当前西部地区绿色发展进程中最为迫切的需求。尽管当前已出台了一系列针对中国西部绿色发展的政策措施，但仍缺乏一个统筹区域整体推进绿色发展的战略框架。总体战略框架的缺失，使得当前西部地区发展各个方面的目标不能很好地协调和统一，增加了“十二五”规划相关目标实现的难度，并进一步影响未来“五年规划”发展目标的设计。这些无疑会制约西部地区绿色发展新发展模式的建立以及区域特色资源优势的发挥。
(2)在省级和地方层面将以保护中国西部生态服务功能、维持生态系统稳定和生物多样性为目的各类生态保护手段(如生态工程建设等)与区域扶贫开发结合起来，实现生态环境保护与扶贫开发相关手段的长期有机结合。生态保护和生态建设工程本身就具有创造新的教育、培训和工作岗位的可能。当前在西部地区实施的生态和扶贫工程项目大多是短期的，且彼此间缺乏联系。这大大削弱了其创造教育、培训和工作机会的能力。西部地区应当更多地将当地居民纳入到这些工程的建设当中，发挥当地人力资本在生态保护和生态建设工程中的独特优势。
(3)加大对以提升西部地区人力资本为目的的各类工程的投入，强化区域绿色基础建设和生态服务供给，缓解西部地区贫困，提升区域绿色发展进程的速度和质量。经验表明，基础设施(交通、通讯、教育等)建设是有效解决区域贫困问题的重要手段之一。绿色发展所要求的基础设施水平改善尤其强调与生态服务供给和保护相关的基础设施水平的改善。无论是西部区域整体还是某一具体地域基础设施的改善都应当尽快推进，而对区域人力资本的关注与提升是确保这些措施顺利推进的根本和关键。
(4)开展财政体制机制改革，提高各级财政资金的使用效率，通过长期稳定的财政支付促进西部地区绿色发展。当前，中国政府财政投入的重点主要在区域生态环境管理和社会发展方面，且政府财政对这两大问题的财政倾斜在今后仍将继续。不过，当前缺乏统一设计的财政资金使用方式使得这些财政投入的效果尚有提升的空间。鉴于此，要实现中国西部地区绿色发展目标，必须建立绿色发展基金，实行资源税归地方的税收政策以支持地方绿色发展，加速环境财政制度改革。
(5)强化“全国主体功能区规划”牵引作用，将其作为制定差异化区域发展策略并实现区域均衡和绿色发展的重要决策与行动的依据。西部地区是中国的生态功能主要供给区。主体功能区规划设定了不同功能区差异化发展的原则并为西部地区绿色发展相关决策的制定提供了参考和依据。然而，当前区域分异政策体系的构建还不完善，仍有许多政策的制定并未将主体功能区规划结果考虑其中。因此，一个亟待解决的问题是如何提高其在执行层面的落实力度，使其在区域均衡和绿色发展道路上发挥更大的作用，而不是成为其发展的阻碍。
(6)结合各省发展需求与条件实施以生态城市为发展目标的可持续城镇化发展模式，制定差异化的城镇化发展战略。城镇化是保障西部地区绿色发展的一个重要途径。城镇建设可以吸引投资、促进改革创新、提供新的发展机遇、加快农村地区和生态脆弱地区的剩余劳动力转移。然而，如果没有处理好城镇化建设与生态环境保护间的关系，城镇化也会带来集中污染、居民生活质量降低以及区域环境负担加重的问题。
(7)在西部地区重点和限制开发区尤其是贫困集中和区域发展潜力较大地区，鼓励具有区域特色的新型绿色产业的发展。西部地区区域特色与绿色发展相结合能产生巨大的发展潜力。然而这一潜力在当前的区域发展中并未得到很好的体现。当前西部产业发展还是主要集中在有限的几类产业，创造就业机会的能力有限，产业发展的富民作用不明显。充分发挥区域自然和社会资源优势，培育区域特色产业，对于提升区域竞争力具有重要作用。
(8)加强制度创新以引导长期绿色发展。绿色发展转变的核心在于组织和管理制度的创新，这一观点在中国高层领导人的讲话及国家发展报告中已得到广泛认同。省级和地方政府执政能力的缺失以及西部地区自然资源的分散，使得体制制度改革对于推进西部地区绿色发展进程尤为重要。以各级政府在横向和纵向协调推进为目的的体制机制创新是西部地区绿色发展目标实现的重要前提。
总之，如何在确保当前经济增长速度不减缓的情况下，保证生态环境不被破坏，并修复过法发展带来的生态环境问题是区域绿色发展进程中的最大挑战。这一挑战对作为中国生态系统最脆弱、贫困问题最突出、民族文化差异最显著的西部地区尤为明显。因此，只有遵循西部绿色发展概念框架，制定全新的区域长期综合发展战略，才有可能赢得挑战，实现西部地区的绿色发展。
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