国家制度能力与经济结构调整——基于转型期的中俄比较研究，本文主要内容关键词为：转型期论文,结构调整论文,中俄论文,能力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在从计划经济体制向市场经济体制转型过程中，中国和俄罗斯在体制变革、结构调整和经济发展领域展现出明显的路径分化与绩效差异。引发这种差异的根本因素在于两国所具有的不同国家制度能力。本文从国家制度能力视角出发，对中俄两国经济转型进程中的制度变迁与结构调整进行剖析，探讨后危机时代两国经济结构调整与国家制度能力建设的战略选择。
一、国家制度能力的概念分析框架
国家在经济发展中始终是处于主导地位的。自亚当·斯密以来，经济学家们就一直在探讨国家的职能是什么，国家应当如何更好地发挥扶持市场运行的功能，进而国家与市场的边界、关系问题成为经济学的关注焦点。实际上，国家作用的适当与否，不仅取决于经济发展水平和市场的发育状况，而且取决于国家是否真正有能力将自身的职能付诸有效实施。
新制度经济学认为，制度是决定经济发展的关键变量。一个社会的经济发展需要有效的制度安排加以支撑。提供有效制度安排的主体是多元化的，其中，国家是推动系统性、大规模制度创新的关键主体。国家能够综合自身的强制性及权力资源，调解社会成员的行为模式，克服集体行动中存在的困境，促进制度变迁的发生，实现经济发展模式的转型。有鉴于此，我们以国家与制度变迁的关系为切入点，将国家制度能力界定为国家制定、实施及推动制度变迁的能力。
国家的制度能力主要包括如下三方面：(1)国家相对独立自主地界定自身的目标偏好，形成有效规则、政策的能力。虽然现实中的国家是一个由不同组织、制度、利益团体构成的复杂网络，但在特定时期，国家的主导性政治力量需要发挥整合不同机构、团体利益偏好，形成相对统一的国家目标偏好的功能。国家的这种目标偏好进一步可以具体化为指导国家行为的发展战略、大政方针。在这一统一目标偏好的指引下，国家才能协调和动员稀缺的社会经济资源，统筹各方面的利益诉求，完成推动制度创新的任务。当然，国家界定自身目标偏好的自主性具有相对性，它并不意味着国家拥有迈克尔·曼所谓的绝对的“专制性权力”。相反，国家在形成自身目标的过程中将会与社会进行持续的沟通交流，使其目标偏好符合社会长期发展的利益，即“民心”，而不能单纯受制于当前和局部利益的直接认知。(2)国家将已经形成的规则、政策加以推行，影响微观经济主体行为和宏观经济运行绩效的能力。当国家已经形成统一的目标偏好，并具体化为相应的规则、制度和政策的时候，还必须具有足够的能力将其推行和实施，这需要国家解决几个关键性问题。首先，要具备足够的决策实施信息。信息的不完全和不充分不仅会导致决策失误，还会导致制度实施的误差。为了避免这一问题，国家需要采取适度分权的措施，避免因权力高度集中导致的结构僵化与信息失灵。其次，国家还必须克服官僚化问题，形成一个高效的政府体制。为了克服权威制度所固有的官僚化问题，国家需要进行持续的政府体制改革，如行政系统是否便利信息的沟通交流、控制“委托-代理”问题；能否建立起专业化和具备职业操守的现代官僚体系并创新政府治理模式等。最后，国家还必须避免狭隘利益集团的影响，避免“国家被俘”问题的发生。利益集团是公共选择舞台上最为活跃的群体，它们掌控着巨大的政治、经济甚至舆论资源，能够通过正式或非正式渠道影响国家决策。它们往往会推动那些有利于自身利益的制度安排，阻碍有损于自身利益的制度安排的出台。在利益集团的影响下，国家很可能陷入一个进退维谷的局部制度变迁陷阱之中。(3)国家根据内部和外部环境变化形成的压力，适应性地推动制度变迁，使其与经济发展条件相契合的能力。一种制度安排往往不是凝固的、持续有效的，随着客观环境的变化，原有制度安排的效率可能出现衰减，甚至完全退化为无效制度安排。这就需要国家审时度势，及时修正原有的目标偏好，对无效的制度进行及时纠错和适应性调整，以确保制度的可持续性发展。为此，国家的执政集团需要积累足够的制度知识，具有开放的执政理念，形成适应性学习机制，不仅善于从成功的经验中学习，也善于从失败的教训中学习，以不断改进和完善自身的制度能力。
综上所述，国家制度能力的培养不仅能够维系常态性国家的社会秩序稳定，更有助于身处社会经济转型期的国家顺利推进制度变迁，实现社会经济的持续繁荣和发展。
二、国家制度能力、制度转型与结构调整
20世纪80年代末90年代初，包括前苏联、东欧和中国在内的社会主义国家踏上从高度封闭、集权的传统计划经济体制向开放、分权的现代市场经济体制转型的道路。制度变迁与结构调整成为贯穿经济转型始终的两大核心主题。
从制度经济学的视角出发，我们可以发现，制度变迁与经济结构优化和升级之间具有密切关联。一般而言，制度变迁可以通过三种机制来影响经济结构调整①。(1)制度变迁改变了生产资源的配置环境，使生产资源在不同生产部门中的配置数量产生差异，进而使经济结构得以协调优化。假定经济中存在A、B两个经济部门(如重工业和轻工业)，双方资源配置的有效状态在于社会对每个部门产品的供求相等。但旧的制度安排导致资源在两部门之间错配，其中A部门囤积过多资源导致供过于求，B部门却资源不足导致供不应求。在旧制度下，受国家特定目标偏好和发展战略的制约，经济体系中自发调节资源重新配置的机制面临着高昂的交易成本，因此，唯一途径就是改变原有的制度安排，降低资源配置的交易成本，推动资源配置的优化。显然，从计划经济体制向市场经济体制转型所引发的产业结构调整就是典型案例。(2)制度变迁也可以增强对技术发明和应用的激励，促进技术进步和创新，提升生产过程和产品中的技术含量，推动经济结构升级。在经济学看来，制约技术创新的重要原因在于新技术具有很强的正外部性效应。某些新技术一旦出现就可能以近乎于零的边际成本迅速复制和扩散，结果导致创新者的私人收益大大低于新技术产生的社会收益，从而削弱了新技术发明者的激励。如果能够设计出一种新的制度安排，将创新的外部性充分地内部化，使私人收益与社会收益一致，那么就会形成鼓励创新的强有力的激励机制。显然，专利制度的出现在很大程度上克服了这一问题。诺斯就认为，正是以专利制度为代表的一系列有效保障私人产权的制度的出现，才促使了产业革命的发生。相反，在传统计划经济体制下，国家通过计划定货和财政补贴维持着国有企业的生存和垄断地位，因而企业缺乏创新的动力；另一方面，即使企业有创新的意愿，也会因繁杂的审批程序和计划官僚的消极怠工而导致创新计划流产；此外，在缺乏一个完善的私有产权制度的条件下，创新者也不能完全获得创新的收益。(3)制度变迁导致的开放效应也会极大促进经济结构的优化和升级。从封闭的计划经济体制向开放的市场经济体制转型从需求和供给两个层面推动了经济结构的调整。在需求方面，来自内部和外部的市场竞争压力要求企业灵敏地根据市场信号调整生产、投资结构，并不断采取新的技术来提高企业的生产效率，降低成本。在供给方面，对外开放为国内企业带来了先进的制度、技术和管理经验，使国内的产业结构与国际产业分工相互协调，促进国家整体竞争力的提升。
虽然制度变迁对于经济结构调整具有重要促进作用，但并非所有转型国家都能够分享制度变迁带来的结构调整收益。诚如欧洲复兴与开发银行首席经济学家埃里克·伯格洛夫所言，在转型国家之间横亘着一条越来越大、越来越深的鸿沟。在鸿沟的一端，一些国家实现了经济复苏和起飞；而在鸿沟的另一端，一些国家则仍旧陷于制度落后、宏观经济不稳定的恶性循环之中。经济转型大分化的事实从经济绩效的方方面面反映出来，如GDP增长率和总体经济复苏程度的差异，投资、消费比例的差异，政府融资能力的差异，收入分配和贫富差距的扩大，以及各种制度基础设施和制度质量的巨大反差②。对于这种反差的成因，经济学家们给予了不同的解释。一些学者将其归因于制度变迁的初始条件，如转型前的经济结构差异、计划体制持续的时间和严格程度、宏观经济扭曲状况、地缘政治、历史文化因素等。另一些学者则将其归因于不同的经济转型方式，如激进式转型还是渐进式转型。但最近的研究表明，无论是对初始条件的准确把握，还是对转型方式的明智选择，都与国家的制度能力密不可分。一个具备强大制度能力的国家能够紧紧抓住市场化和全球化提供的制度变迁契机，制定产业发展规划，保障经济结构调整的法律、规则和制度基础设施。同时，国家也能够排除传统产业利益集团的阻力，调动必要的资源，运用结构调整的制度知识，前瞻性地选择战略性产业，合理规划经济结构的布局。在此基础上，充分利用本国的比较优势，优化和提升经济结构，培育国家竞争优势。反之，如果一个国家连提供公共物品、国防、法律秩序这类最低职能都不能行使，那这个国家就不会发展，国家也就无法相对独立自主地界定和实施自身的目标偏好，涉及产业政策的一系列结构调整更无从谈起。总之，经济结构调整的前提是制度变迁、体制变革，而推动这个变革的关键主体是国家。
三、中俄转型期国家制度能力与经济结构调整的比较分析
从1978年开始，中国走上改革开放的道路，由此拉开体制转型和经济崛起的序幕。前苏联自1985年戈尔巴乔夫执政后也开始了更为深入的改革，然而改革未能挽救传统体制效率衰减的命运，最终以制度剧变和国家解体告终。从1992年开始，俄罗斯正式开启了向资本主义市场经济和民主制度转型的进程。经济转型不仅使两国的经济体制发生了重大转变，而且使两国的经济结构发生了深刻调整。俄罗斯不仅形成了混乱的市场体制和分裂的社会结构，而且形成了一种去工业化、去现代化的资源依赖型经济结构，产业结构中低附加值产业多，缺乏创新能力，核心竞争力不强。中国在转型进程中形成了一种政府主导的可控的市场经济社会体制，并处于工业化的迅速爬升阶段，工业化能力不断提高，形成产业结构多元化的趋势，提高了国家经济发展的自主性和竞争力。中俄两国制度变迁与结构调整的路径分化与不同的国家制度能力具有内在的密切关联。
(一)俄罗斯转型进程中的国家制度能力与经济结构调整
西方主流经济学家对俄罗斯的经济转型原本抱有一种十分乐观的期待。他们认为，在俄罗斯经济起飞的条件早已具备：工业化已经完成，拥有大量高素质的人力资本，资源丰富而人口数量少。虽然原有的经济结构存在严重扭曲，但伴随着市场化和对外开放的启动，市场就会发挥重组经济结构，纠正资源错配的功能，同时，国外资本的流入也会帮助俄罗斯改变原有的结构性矛盾，由此形成制度变迁与结构调整的良性互动，实现经济的迅速繁荣。不过结果却出人意料，俄罗斯迈向市场经济的激进转型不仅导致制度质量低劣，而且引发经济结构严重退化，由此造成严重的经济衰退和民众福利水平的巨大缩减。
表1列举了20世纪90年代俄罗斯激进转型高潮期的主要社会经济发展状况，从中可以发现几个显著特征：(1)产出严重下滑，所有经济部门全面陷入萧条；(2)企业亏损严重，工业部门的产出、投资全面下滑，生产能力严重削弱；(3)政府和企业的研发收入急剧下降，技术水平严重退步；(4)原本薄弱的农业和轻工业部门发展更为薄弱；(5)实际收入水平下降，人口出现负增长，失业大幅增长，人力资本迅速恶化；(6)社会财富经历剧烈分化重组，收入分配差距迅速拉大。
与社会经济严重衰退相伴生的则是经济结构的严重退化。俄罗斯转型期的经济结构调整并非是主动适应市场经济和全球化趋势而采取的经济发展措施，而是在激进转型政策所引发的严重经济危机冲击下做出的被动调整。因此，其产业结构虽然呈现出某种轻型化的趋势，但这并不意味着俄罗斯在本质上实现了从“工业社会”向“后工业社会”转变所形成的实质性结构调整。实际上，俄罗斯三大产业间的发展依旧不均衡，产业结构落后。重工业是国民经济支柱，轻工业和农业很不发达。工业结构落后，除重化工业比重一直偏高并僵化停滞，技术进步不快，劳动生产率低下外，还反映在工业产品，特别是出口产品结构的落后上。俄罗斯一直把服务部门视为非生产领域，重生产、轻流通的思想根深蒂固，致使第三产业长期处于落后状态。在GDP中，商品性产值比重大，服务性产值比重小。这种落后的产业结构严重阻碍了俄罗斯从粗放型增长模式向集约型增长模式转变。同时，俄罗斯形成了一种严重依赖石油、天然气等原材料和初级产品的资源依赖型经济。自20世纪90年代后半期以来，俄罗斯燃料和原料类产品的出口比重持续上升，1994-2000年，该比重保持在82％-85％的水平。其中，原油、天然气、煤炭等燃料类商品出口额的比重为40％。2000-2008年资源性产品出口在俄罗斯经济持续增长中发挥了关键作用。
俄罗斯转型期经济结构的严重退化，与其极端薄弱的国家制度能力具有密切关联。虽然俄罗斯的转型表面上是国家强制推动的制度变迁，但是无论在其目标偏好确立，制度、政策制定和实施，还是对转型过程进行协调等方面，国家的能力都极其微弱。转型伊始，出于对旧体制的憎恶、对西方市场和民主制度的崇拜以及政治斗争的需要，以叶利钦为代表的自由派改革者急切而又盲目地选择了“华盛顿共识”这一新自由主义激进转型战略。该战略虽然满足了自由主义精英迅速瓦解旧体制的迫切诉求，却罔顾俄罗斯的历史传统、薄弱的制度基础设施以及社会民众的承受能力，结果导致制度断裂、生产体系解构、社会资本耗散，整个俄罗斯陷入无政府的制度真空地带。在自由市场迅速引入但缺乏必要制度约束的条件下，必然产生严重的市场失灵。生产者在陌生的环境中受困于信息不完全和高昂的交易成本，无法缔结新的市场契约，企业无法获得必要的投入品和资金支持，必然出现产出缩减、技术退步。另一方面，由于缺乏一个廉洁高效的政府体制，国家无法有效实施法律和规制，必然导致大量机会主义行为滋生，有组织犯罪盛行，健康有效的市场秩序生成困难。市场内在的资源配置能力、结构纠偏能力也自然无法有效发挥调节经济结构的功能。
虽然俄罗斯从20世纪90年代中后期开始，试图对转型战略进行必要调整，强化国家的调控能力，完善市场经济的法治基础，改变畸形的经济结构和发展模式，但受种种因素的制约，国家对制度变迁和经济发展模式进行适应性调整的能力极其微弱。总之，无论是国家界定自身目标偏好，确保规则、政策有效实施的能力，还是国家根据内外环境变化对制度变迁和经济发展进行适应性调整的能力，都遭到极度削弱。结果，俄罗斯必然无法在市场化和全球化进程中充分利用制度变迁产生的资源配置改进、技术进步加速、开放环境改进三种效应，实现经济结构的优化和升级。
(二)中国转型进程中的国家制度能力与经济结构调整
与俄罗斯相比，中国的渐进式改革原本被西方主流经济学视为一种非标准的、无效的转型方式，它不仅会导致制度变迁的滞后，而且会使经济结构的扭曲持续加重。然而，30年的改革开放不仅使中国培育出一个富有生机活力的市场经济体制，而且促进了经济结构调整和经济发展水平的持续提升。自1978年改革开放的三十年间，中国平均GDP增长率达到了9.8％，按可比价格计算，2008年的GDP是1978年的16.5倍。2010年中国已超过日本，成为全球第二大经济体。从经济增长质量看，转型期中国经济的波动幅度较小，没有损害长期增长的潜力，即便在国际金融危机冲击下也保持了强劲的增长速度。随着经济总量的增大，社会福利水平也不断提高。中国连续跨越了人均收入400美元(温饱)和800美元(总体小康)两个门槛，到2009年人均收入达3700美元。世界银行已将中国从低收入国家提高到中等收入国家的行列。
在经济结构方面，中国实现了城市化、工业化和经济国际化协调演进。改革开放后，中国的城市化快速推进，城镇人口比例从1978年的17.92％上升到2009年的46.6％。与之相应，第一产业占GDP的比重持续下降，从1978年的28.2％下降为2006年的11.8％；第二产业的比重一直较高，1978年为47.9％，2006年为48.7％；第三产业的比重逐步提升，从1978年的23.9％上升至2006年的39.5％。与此同时，中国经济的开放程度也不断提高，经济的国际竞争力大幅提升。引发中国经济体制变革与结构调整的因素众多，其中一个关键因素在于具备强大制度能力的国家的有力推动。国家目标偏好的灵活调整，角色定位的适应性转变，治理能力的持续构建是确保中国经济转型和结构调整稳步推进的关键。
与俄罗斯不同，中国在转型中一方面合理调整国家的权力结构和职能范围，另一方面着力改进和提升国家的有效制度能力。第一，在中央政府层面，国家保持了政治权力的适度集中，确保了国家制度的统一与协调，避免激进政治变革带来的组织解体和制度真空，使国家拥有足够的治理能力。第二，国家保留了必要的经济权力，从而能够支付制度变迁成本，对宏观经济运行进行有效调控。中国虽然已经建立起多元混合所有制结构，但国家对关系国计民生的大型国有企业和重要战略部门实施必要控制。国家通过财政分权、税制改革，对中央与地方的权、责、利关系进行清晰的界定，在调动地方发展经济积极性的同时，确保中央政府可以调动经济资源推动重大的制度改革。第三，政府具备较高的自主性。在转型过程中，虽然各种既得利益集团出于自身私利，试图对政府决策施加影响，但中国却将“国家俘获”的程度维持在较低水平，同时大力推行消除行业和行政垄断的改革，以确保决策的自主性和有效性。第四，持续不断地调整政府的组织制度和治理模式。中国从20世纪80年代初就开始了持续不断的政府改革，如今已进行了六轮行政体制改革。这些改革从单纯地精简机构、裁撤冗员逐步深入到转变政府职能，使其适应市场化和全球化需要。政府逐步退出全能型治理结构，正在实现向公共服务型政府的职能转变；政府采取了一种“亲近市场”的治理理念，并综合运用经济、法律和必要的行政手段实施治理，避免政府治理失效问题的出现③
国家权能范围的适度调整，不仅在30年转型中发挥了稳定国家秩序和推动经济发展的重要功能，而且在面临外部冲击时也体现出良好的治理绩效。面对本轮国际金融危机的冲击，中国可以在短期内出台一系列应对危机的经济刺激方案，动员全国资源确保增长和民生，则充分体现出强大国家制度能力的优势。由于国家独立自主、灵活调整目标偏好和发展战略，合理权衡自身的权能范围和治理模式，并在对外开放中探索出有效应对全球化挑战的战略路径，维系了国家发展的自主性，因此中国在转型进程中培育和增进了国家的制度能力(见表2)。这就使得中国充分利用了制度变迁的有利契机，推动经济结构的不断优化和升级。
四、后危机时代的国家制度能力构建与经济结构调整
从21世纪初开始，中国和俄罗斯相继步入转型深化阶段。该阶段的核心任务是通过更加细致深入的制度改革与结构调整建立起促进经济长期繁荣的完善的市场经济体制。正当这一阶段纵深推进、全面展开之时，全球性金融危机不期而至。虽然面对冲击，中俄两国的市场经济体现出不同的治理绩效，但都暴露出各自体制中内在的制度和结构性矛盾。
就俄罗斯而言，本次危机不仅暴露出新生的市场经济体制的脆弱性，更暴露出其特有的经济结构、经济发展模式的不可持续性。后危机时代，俄罗斯最为紧迫的举措就是通过深入的结构调整实现从资源依赖型经济向创新型经济的转变，实现国民的全面现代化。俄罗斯总统梅德韦杰夫在2009年国情咨文中提出，将实现现代化作为国家未来十年的目标。现代化的核心内涵就是建立智慧型经济以替代原始的原料经济，这种经济将制造独一无二的知识、新的产品和技术以及有用的人才。为此，俄罗斯决心在经济上实行创新发展战略，使创新的速度大大提高。国家大力扶持高新技术产业，将航空航天、造船业和能源动力、信息技术、生物、医疗等领域作为着力发展的高科技技术产业。作为支持高新技术发展的基本条件，俄罗斯决定增加人力资本投入，计划用于教育与医疗卫生事业的预算支出占GDP的比重分别由2006年的4.6％和3％提高到5.5％-6％和6.5％-7％。同时，要为科研活动创造有利的条件。此外，还要相应调整外交政策，强调俄罗斯外交将突出寻求能为其提供相应技术发展和为国产高科技产品走向地区和国际市场作出更大贡献的国家，首先与主要国际伙伴欧盟和美国建立专门的现代化同盟④
当然，在调整经济结构，建立创新型经济，实现现代化过程中，俄罗斯将面临多重因素的制约，如企业缺乏创新积极性、能源收入的巨大诱惑力、设备和基础设施老化、投资不足、社会缺乏共识等，这就需要国家发挥推动制度变迁与结构调整的重要功能。为此，需要通过深入的国家制度建设，提高国家的制度能力和有效性。正如梅德韦杰夫总统于2010年7月27日在经济现代化委员会上指出的那样，走向现代化不仅意味着向创新型经济过渡，而且还要解决贪腐、减少行政干预、增强良性竞争的问题，否则不可能实现技术现代化与创新经济。
中国的增长模式呈现出过度依赖出口和投资，国内消费需求不足的特征。虽然外需成为推动中国增长的强劲动力，但当遭遇外部冲击时，外需缩减就会影响经济增长的持续性。在后危机时代，走出发展困境，实现经济的可持续性发展有赖于通过深入的结构调整和制度改革促进发展模式转变。首先，需调整需求结构，使消费、投资和需求相互协调、均衡发展，而不能走极端或偏废任何一方。在未来的中国经济发展中，出口和投资仍具有重要作用。关键在于，在保持出口和投资适度增长的同时，着力启动国内消费需求，为经济持续增长构筑坚实基础。这需要一系列的改革措施：改革收入分配制度，提高居民收入在国民收入分配中的份额，形成国家、企业和居民之间合理的分配关系；完善社会保障体制，提高社会保障覆盖范围和水平，增强消费信心；积极发展第三产业，提升居民的消费结构，实现从数量型消费转向质量型消费、从实物型消费向服务型消费转变；探索合理有效的消费信贷形式，增强居民的消费能力；彻底打破城乡二元结构制约，推进城镇化进程；促进区域经济协调发展，缩小区域发展差距。
同时，完善国家制度能力建设，以改革释放的制度能量来推动经济结构调整与发展方式转变。首先，国家要完善市场经济体制的制度环境建设，加强支持公平竞争和促进良好经济秩序的立法和执法工作，提供必要的市场监管和调控，确保市场经济的有效运转。其次，国家深入推进一些基础性和关键性的经济制度改革，提高市场经济体制的整体运行绩效。主要包括：深化国有企业改革，完善国有资产管理体制，鼓励和引导非国有经济发展，创建多种经济成分共同发展的公平竞争环境；大力发展包括资本、劳动力、土地在内的生产要素市场，健全和规范其内在运行机制，形成统一、开放和竞争有序的现代市场体系；推进垄断行业改革，减少资源环境价格形成机制的扭曲；深化财政、税收、金融体制改革，完善宏观调控体系；推进外贸、汇率体制改革，提高本国市场经济抵御外部冲击的能力。最后，需要通过深入的政府改革，推动政府治理模式转型，实现从“全能型政府”向“公共服务型政府”转变。这就要求政府对自身的范围与能力进行有效权衡，集中必要资源和力量发挥纠正市场失灵、协调市场秩序、增进市场自我发展的作用，同时不断强化和改进提供公共服务的能力，增进社会长期发展的利益。在制度建设层面，需完善社会主义民主法制建设和行政管理体制改革，提高政府的政治责任和自律机能，创建安全、平等、法治的社会环境。
注释：
①对制度变迁与结构调整关系的分析，参考了刘志彪等：《经济结构优化论》，北京：人民出版社，2003年，第213-227页。
②Erik Berglof and Patrick Bolton,"The Great Divide and Beyond:Financial Architecture in Transition",Journal of Economic Perspective,Vol.16,No.1,Winter 2002.
③张慧君：《经济转型与国家治理模式演进——基于中国经验的研究》，《经济体制改革》2009年第2期。
④陆南泉：《当今俄罗斯经济现代化的迫切性与面临的主要难题》，《学习时报》2010年8月23日，第2版。
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