中国保险市场结构与政府监管的动态均衡研究，本文主要内容关键词为：中国论文,保险市场论文,结构论文,政府论文,动态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国保险市场动态均衡的发展过程分析
1.由完全垄断向寡头垄断的过渡时期（1980～1994年）。1980年中国人民保险公司复业后，确立了其在保险业中的独家垄断地位。但在计划经济向市场经济转变的历史大背景下，改变这种独家垄断的局面是必然的。1988年3月，平安保险公司在深圳市成立。1991年4月，交通银行在其保险部的基础上组建中国太平洋保险公司。这两家保险公司的成立彻底打破了中国人民保险公司多年独家垄断经营的历史，标志着中国保险市场结构向寡头垄断的过渡。另外，1988～1994年间，中国人民银行先后批准在四川、长沙、厦门、沈阳、大连等17个地方设立地方性专业人寿保险公司。1992年友邦保险上海分公司成立，又拉开了我国保险市场对外开放的序幕。因此，随着保险市场主体的增多，保险服务领域的拓展，乱办保险和违规经营之风盛行。具体表现为：有些地方政府和部门不经中国人民银行批准就擅自成立保险公司，在各自的辖区或系统内开展保险业务；由于缺乏保险经营技术和经验，各家保险公司在业务经营中随意更改保险条款和保险费率，不提或少提准备金，理赔时由企业自行定损，报多少赔多少，经常造成入不敷出的局面等，此类现象严重扰乱了保险市场经营秩序。
国有产权高度垄断的市场结构使得政府在保险监管中有着极强的政策倾向。为适应经济体制改革发展的要求，这段时期监管目标主要是增加市场主体，促进我国保险市场的形成，几乎没有涉及对保单所有人利益的保护。监管手段以行政手段为主，法律手段为辅。对新保险公司的设批带有明显行政干预特点。在法律方面，还没有一部严格意义上全国统一的保险法出台。具体内容上，政府对保险机构市场准入、保险业务经营等方面实行严格监管，以规范混乱的市场行为。
2.寡头垄断时期（1995～2002年）。随着1995年《保险法》的颁布，一批股份制保险公司相继成立。中国人民保险公司的市场份额有了明显的下降，1997年的保费收入分别占财险市场的77.83%和寿险市场的64.97%。1998年中国人民保险公司正式拆分，相互独立。而中国平安和中国太平洋两家股份制保险公司经过几年的发展，迅速成为中国人保和中国人寿强有力的竞争对手。因此，保险市场集中度呈现出不断下降的趋势。根据贝恩市场结构分类，可以发现，中国保险市场属于极高寡占型市场结构，即寡头垄断型市场结构。
在寡头垄断型的市场中，各家保险公司表现出不同的市场行为。由于政府仍实行较严格的市场准入、保单条款和费率监管，处于垄断地位的保险公司市场竞争压力很小，缺乏产品创新、降低经营成本的内在动力。而其他小型保险公司特别是刚刚成立的保险公司在资金、技术上都比较匮乏，大多照搬成熟产品，保险产品同质性严重。为了迅速拓展市场，只能采取粗放经营的策略，导致市场行为扭曲，出现诸如擅自开办新业务、变相降低费率、设置赔付障碍、保险代理人销售误导等违法违规行为。另外，在寿险市场上，由于产品定价的经验和技术不足，加上宏观经济环境的变化，大型寿险公司纷纷陷入了因巨额利差损而导致偿付能力不足甚至面临破产的危机。
1995年之后，中国保险市场进入了快速发展通道，因此，政府监管目标仍是以促进我国保险市场整体发展为主，同时开始重视维护保单所有人的利益。换句话说，政府监管仍偏向于维护保险公司利益，但退保率的上升使保险公司和监管者意识到保单所有人的利益一旦遭到损害，将会导致消费者对保险信心的丧失，严重影响到保险公司经营的稳定性和保险行业的长期健康发展。监管手段由行政手段为主转变为法律手段和行政手段相结合。法律手段在很多监管领域替代了国家的行政干预。
在政府监管目标有所变化的前提下，监管政策也从先前的严格市场行为监管转变为市场行为为主、偿付能力监管为辅的格局。在市场行为监管方面，仍主要是针对保险公司市场准入、业务经营、保险条款和费率的使用、销售误导等违法违规行为，但在具体措施上有所变更。但由于缺乏市场退出机制、政府对国有控股保险公司的无形保护以及市场竞争主体数量相对太少，单纯的市场行为监管无法从根本上解决寡头垄断市场的混乱秩序，形成有效竞争。
随着保险市场的对外开放，国际保险监管理念的引入，加上国内寿险公司出现的巨额利差损，偿付能力监管越来越受到重视。1996年《保险管理暂行规定》中首次对保险公司的最低偿付能力额度的计算标准做出了具体规定。2001年出台《保险公司最低偿付能力额度及监管指标管理规定》，改进了最低偿付能力额度的计算方式，并规定了认可资产和认可负债的分类标准。但在具体实施过程中，技术手段和监管人才明显缺乏，可操作性低。
3.由寡头垄断向垄断竞争的过渡时期（2003年至今）。2003年以来，中国保险市场结构继续发生着变化。通过分别计算寿险市场和财险市场的CR4，可以发现，中国保险市场结构正从寡头垄断型向垄断竞争型过渡（见表1）。具体来看，截至2008年年底，中国保险公司的数量已突破100家，寿险市场中中国人寿、平安寿险和太平洋寿险三家形成三足鼎立的局面，财险市场中则是中国人保、太平洋财险和平安财险的天下。
随着垄断竞争格局的逐步形成，市场竞争日益激烈，国有产权改革势在必行。从2000年开始，中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司等国有独资保险公司着手进行股份制改革，纷纷改制为国有控股、海外上市的股份制公司。中国保险业产权制度的改革增强了保险公司的资本实力和偿付能力，经营机制和经营效率大大提高。另外，全球金融混业趋势明显，为中国保险业发展提供了机遇也提出了挑战。
表1 2003～2008年中国保险市场集中度
(%)
资料来源：根据中国保险监督管理委员会网站http://www.circ.gov.cn上公布的数据信息整理而得。
就在中国保险市场进入垄断竞争、产权创新改革和金融混业的时期，保险市场行为也发生了变化。保险公司进入市场较为自由，一般不会轻易退出市场。市场上保险服务供给者增多，其中还有大量外资保险公司，各自对市场都具有一定的影响力，因此开始逐步重视险种开发和服务质量，相互之间存在一定替代性，从而打开市场竞争局面。但对销售渠道的争夺仍是各家保险公司的主要目标，“渠道为王”的竞争理念在短时间不会改变。保险中介市场秩序混乱、保险公司承保理赔业务不甚专业的现象一直存在。除了一如既往的重视承保业务之外，保险公司将保险资金运用也作为业务重心之一。在中国保监会不断放宽保险资金的投资渠道的前提下，由于国内保险资金运作机制和管理体制不甚成熟，导致资产与负债严重不匹配，缺口明显；投资结构不合理，银行存款和国债仍占比很大；加上保险资金投资环境不理想，导致投资收益率波动很大，普遍偏低，影响保险公司的盈利水平和经营稳定性，偿付能力风险上升，实际危及保单所有人的切身利益。
2003年以来，维护被保险人的利益逐渐成为中国保险监管的主要目标，除了进一步规范市场行为、加强偿付能力监管以外，保险公司退出机制的完善、保险保障基金的建立等都证明了这一点。另外，随着中国保险市场扩大开放和保险业加快发展，保险的派生功能即资金融通和社会管理功能凸显，因此，保险业整体健康稳定发展仍是中国保险监管的目标之一。经过这几年的发展，监管手段已经是以法律手段为主、行政手段为辅。中国保监会陆续出台了重要法规条例，2009年更是重点修订了《保险法》的保险合同法部分，明确和强化保险公司在营销、核保、承保、理赔等经营过程中义务的履行和责任的承担，更加强调保护投保人、被保险人和受益人的合法权益。
政府监管政策从坚持市场行为监管和偿付能力监管并重逐步向以偿付能力监管为核心过渡。2003年中国保监会颁布了《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》，大大推动了偿付能力监管工作，但随着保险业的快速发展、金融体制的深化改革和国际保险监管理念和方式的变革，该规定在很多方面已经不适应保险业发展和监管需求。2008年中国保监会先后颁布了《保险公司偿付能力管理规定》（以下简称2008《规定》）和《关于实施〈保险公司偿付能力管理规定〉有关事项的通知》，建立了以风险为基础的动态偿付能力监管框架。除此之外，中国保监会又配套出台了保险精算制度和保险保障基金制度，使中国保险偿付能力监管开始向专业化、国际化方向迈进。
从中国保险市场现状来看，取消市场行为监管是不合理的，在没有良好微观基础的前提下，偿付能力监管的作用无法最大化。从之前的分析可以看出，中国保险市场结构正向垄断竞争型转变，垄断的低效率和恶性竞争同时存在，随意降低费率、夸大投资收益、高手续费返还、营销误导甚至骗保行为时有发生，这些都造成保险市场的不稳定，因此对保险条款和费率、市场准入与退出、保险中介规范营销等市场行为的监管不能放松。
二、中国保险市场结构与政府监管错配的根源分析
从上面的描述和分析来看，随着中国保险市场结构的变化，政府监管政策也随之改变，但多会出现错配现象，即非均衡的状态。具体表现为相对于保险市场失灵所产生的监管需求，政府监管政策会出现供给不足，如偿付能力监管的力度不够和立法监管手段的缺失；也会出现供给过剩，如市场行为监管的过于严苛和行政干预的过度。为了规避或减少这种错配现象，我们必须进一步剖析其产生根源。
1.政府监管政策供给存在偏好。历史上看，较倾向于维护保险公司利益，促进保险业整体快速发展，容易导致与保险市场结构的错配。中国保险业遗留下来的两大特点决定了这种倾向性。一是“财政型”保险制度，①即保险机构实际沦为财政附属机构，保险的功能被严重扭曲，导致从政府到保险公司到消费者对真正商业保险市场运作机制和保险公司的经营风险缺乏认识，而风险意识的提高特别是对偿付能力风险的重视需要较长的时间，因此中国保险监管重心很长一段时间都放在市场行为监管上，近些年才逐步转移至偿付能力监管上来，但相关具体措施、手段和经验都明显不足。二是国有产权至今仍占据着主导地位。虽然国有保险公司原先单一的国有产权经过股份制改革逐渐多元化，但我们不难发现，从总量上看，国有产权仍占据着主导地位。如中国人寿保险股份有限公司目前国家股占比68.37%，而中国再保险（集团）公司注册资本金361.49亿人民币，财政部和中央汇金公司分别持有14.50%和85.50%的股权。除了国有保险公司之外，进入20世纪90年代后，国有股、法人股、外资股、私人股的混合产权结构逐渐出现，但这种产权多元化的趋势并没能掩盖国有产权的色彩，很多股份制保险公司都有国有产权的背景。这种国有产权占主导地位的现状使得保监会对很多保险公司的监管无异于自己监管自己，自然会更多地从自身利益即保险公司的利益出发来制定监管政策，大大降低了监管的效率和独立性。另外，保监会与保险公司人事方面的“旋转门”现象一直存在，保监会的官员有机会在保险公司任职，保险公司的高级管理人员也有机会担任保监会的要职，这无疑增加监管难度，是私人利益理论中“捕获理论”的有力佐证。
2.中国保监会定位问题。保监会的定位包括两个方面，一是保监会在中国保险监管主体中处于垄断地位。除了《保险法》的修订、解释和法律诉讼之外，保监会几乎负责了所有保险监管具体政策的制定和操作，而其他机构和组织的监管并不构成竞争只能说是补充和辅助，这会造成保险监管内容安排上不完善和监管实施的不到位。二是保监会自身的职能定位。中国保监会肩负两种职能，一方面要监督管理保险市场，另一方面要引领中国保险业的快速发展。这两种不同的职能定位代表着两种不同的利益和立场。如果监管严格，维护了被保险人的利益，却不利于保险公司的经营扩张；如果监管宽松，又会危及保险市场的稳定性。这种职能定位的模糊性很容易导致政策供给的不足和过剩。
3.保险监管政策的供给对专业技术和法律背景具有较高要求。由于中国保险监管人才、专业技术和实践能力的限制，加上配套会计制度、精算制度的落后，在具体监管措施的设计和实施中存在困难。另外，法律体系和法治观念在中国尚未深入人心，立法迟滞，法制建设欠缺，造成立法监管手段的缺失。
另外，保险监管政策和一般商品不一样，存在垄断性，不太可能在短时间内通过竞争机制被淘汰或取代，大多依靠政府强制性措施来进行废止。因此会出现一些监管政策在实施之初是符合当时保险业发展情况的，但一段时间之后却可能成为保险市场发展的阻碍，理应被新的政策所取代，但由于认识上的不足或是出于自身利益和立场的考虑，政府政策的变更会出现时滞，旧制度会沉淀一下维持较长的一段时间。可以说，无论是发展中国家还是发达国家，都可能出现因管制措施不能及时废止而造成的“制度过剩”，束缚保险创新的进程。因此，错配在所难免。
三、中国保险市场结构与政府监管实现新均衡的路径选择
在未来很长一段时间内，中国保险市场将一直维持垄断竞争的格局，目前政府监管政策应该进行积极的调整，以减少错配，实现新均衡。
1.纠正政策供给偏好，明确监管根本目标。中国保险监管政策供给存在偏好直接导致在偿付能力监管方面供给不足，而在市场行为监管方面又供给过剩。应当明确监管的根本目标，在公平与效率之间寻求平衡。从中国保险市场的现状来看，交易公平能够促进市场效率的提高，即维护被保险人的利益有利于促进保险业稳定健康发展；反之，则未必。因为消费者是保险公司得以生存发展的土壤，持续稳定的保费收入是保险公司正常经营、投资的本源，维护被保险人的利益就等同于维护保险公司自身利益，两者并不冲突。保监会倾向于保险公司利益的监管，表面上短期内是促进了保险业的迅速发展，但实则是以牺牲被保险人的利益为代价的，最终只能是整体利益都受损。因此，维护被保险人的利益才是维持保险业长久发展的关键所在。2009年《保险法》第一条中，也明确立法目的是“为了规范保险活动，保护保险活动当事人的合法权益，加强对保险业的监督管理，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进保险事业的健康发展”。
2.改善监管主体的垄断局面，实现监管主体多元化。进一步加强保险法律法规体系的建设，充分发挥保险行业协会、社会中立机构的监督作用，同时构建保险公司内部控制制度，实现监管主体多元化，形成网络式监管体系。首先，中国保险监管制度应该以法律法规为核心。因为法律面前，人人平等，立法监管更能维护大多数人的利益即被保险人的利益，使监管过程更加公平，而不是由个别机构部门以行政手段来左右监管。但中国目前尚没有出台一部关于保险监管的专门性法律法规，只是在相关的法律法规中以章节出现做一些原则性的规定。其次，保险行业协会、信用评级机构、独立审计机构、社会媒体等行业自律机构与社会中立机构的监管，可以防止保监会在监管过程中偏离根本目标，被保险机构“捕获”，为其自身利益服务。最后，保险公司的自我约束是与保险外部监管的最好配合。构建内部控制制度可以提高保险公司的自我约束意识和核心竞争力，防范和规避经营风险。
3.提高监管政策的外部适应性，及时调整监管内容。目前，全球化和混业经营是国际金融环境变化的两大趋势。一方面，保险国际化会导致保险公司的规模和经营范围不断扩大，最终实现集团化。中国目前就已经有包括人保、国寿、平安、太平洋、太平、阳光等6家保险集团公司，且大多在保险市场中占据很高的份额。另一方面，随着金融自由化程度加深，各类金融机构之间业务相互交叉和渗透。中国保险业与银行业的合作从21世纪初就已经出现并且迅速发展起来，短短几年，银行保险已经占据了保险销售的1/3强。而近两年更出现了股权融合的趋势，中国平安已经成为名副其实的金融控股集团，而银监会、保监会也正着手试点由银行设立保险公司。无论是保险公司集团化还是混业经营，都给保险业带来了新的风险，对中国保险监管带来了新的困难和挑战。保险公司集团化一方面容易阻碍市场公平竞争，甚至形成垄断；另一方面经营范围国际化，对信息网络技术和国际合作监管提出了更高要求。混业经营主要会导致风险在金融机构之间的快速传递以及产品销售时的误导行为，这就要求形成金融业的统一监管并且在行业之间设立防火墙。目前，国内保险市场集中度不断下降，消费者的保险需求日益多元化。因此，应逐步放松费率管制等严格的市场行为监管，将偿付能力监管作为核心内容。偿付能力监管是维护保单所有人利益、防范保险业风险、推动保险公司利润增长的最有效手段，但市场行为监管也不可偏废。同时，还应与中国保险公司的微观治理结构相融合，形成内外互动的良好关系。
注释：
①“财政型”保险制度是指以国有产权占主导地位和财政实行重税政策为基本特征，保险与财政之间形成财政兜底型分配关系。这种“财政型”保险制度一直到1993年确立社会主义市场经济体制后，才被“金融型”保险制度所替代。
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