国家教育意志与教育公权力的运行体制分析——对国家与教育关系的一种理论探讨，本文主要内容关键词为：公权力论文,国家论文,意志论文,体制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2011)05-0089-07
国家是现代社会中整个教育事业的真正推动者，这集中体现为国家教育意志的形成、实施及教育公权力的运行。一个国家教育的现实状况及发展方向与此密切相关，这其中蕴藏着分析现实教育问题的关键性因素。但既往的教育社会学研究鲜有对国家与教育关系的直接探讨，本文力求探索出一种合适的理论架构并以此展开对相关现实问题的分析。
一、作为一种超越性力量的国家及其与教育之间的关系
国家是一种自为的而又高度抽象的存在。在公众的意识之中，国家代表最高的善，是正义、真理、审美的最高载体。国家需要以种种方式昭示其现实性，需要不断满足其在人们心目中的预期，以持续保持其存在的合理合法性。国家意志是社会的最高主宰，掌控着整体社会的发展方向。国家作为现实社会中的一种超越性力量，它超越于一切私人领域之外，并给每个人的存在提供一种本体性的依凭。
国家的理念状态可以是至善完美的，但其现实建构则需要凭借武力的征服与对利益的垄断。国家本身就是这样一种复杂的统一体。正如葛兰西所认为的，国家是现代社会中的积极的组织力量，广义上的国家可定义为“统治阶级在为其统治进行辩护和维护其统治的同时，为争取被统治者的积极认同而采取的实践和理论活动的充分结合体。”①
近年来的一些重要研究表明，国家不仅仅是“统治阶级的代表”，而是具有明显的自主性，应该重视国家本身的属性：“国家是一个有着自己独立利益的实体；国家的目标并不能等同于社会中某个群体的目标，它还有自己独立的目标；国家可以作为一个自主的行动者存在；国家与统治阶级的利益既有一致的一面，也有矛盾的一面”。②不管一个国家的现实与人民对其的期望之间的差距有如何之大，国家总是存在带领人民超越现实实现理想的可能性，国家总是现实社会中的一种超越性力量。
教育事关每个人的福祉及国家的整体利益。我国自古即讲“建国君民，教学为先”，显示出了教育在国家事务中的首要地位。在现代社会，教育更被看作是一项国家事业，是现代国家所应承担起的一项重要职能，教育在塑造现代民族国家的过程中发挥着举足轻重的作用。国家教育意志是现代教育事业发展的一种主导性力量。
国家教育意志的生成方式在很大程度上决定了其所具备的合理性，国家教育意志的真正实现则取决于国家相应能力的大小，与教育公权力的运行状况密切相关。就我国当前的教育现状来说，国家实现自身教育意志的能力在某些方面表现得很强，在另一些方面却又显得很弱，对于其中的原因值得我们做进一步的探讨。
二、国家教育意志的现实表现与形成机制
在我国，国家的教育意志一般以由国家正式出台的教育方针、政策、法律、法规、决议、意见、总体规划等等的形式表现出来，有时也直接以国家主要领导人讲话的形式表现出来。一般来说，国家教育意志的表述应是集体智慧的结晶，应能真正代表广大民众的意愿从而具有合理合法性。一种意见、意愿、观念能否获得较为充分的合理合法性依据从而上升为国家意志取决于一系列极为复杂的机制。
在我国，新中国成立以后的很长时间里，对于国家教育意志的表述都是以国家领导人的讲话为核心依据形成的。这突出体现在关于国家教育目的的表述中：1957年，毛泽东指出“我们的教育方针，应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”这成为我国关于教育目的的经典表述。此后，毛泽东关于教育的多次讲话成为主导全国教育工作的最高依据，使中国教育在几十年的时间里发生了巨大的变化。改革开放初期，邓小平关于教育要培养“四有人才”和教育的“三个面向”的讲话与题词成为新时期确立教育方针政策的主要依据。这种倾向在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中仍然有非常清晰的体现。
值得注意的是，这样一种国家教育意志形成方式在近年来正逐渐发生变化。从温家宝总理主持会议研究部署《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》制订工作的会议报道中，我们大致可以感受到与既往的一些差别。首先，强调教育事关“人民的福祉”，要“适应人民群众对教育的新期盼”，让“人民群众满意”，而非仅仅从国家与社会发展的角度考虑教育事业的发展；其次，强调制定过程的民主开放、多方面力量参与、“集思广益”、“凝聚共识”，而非仅仅是最高指示的贯彻落实。这样一种变化倾向体现出近年来我国国家政治体制的变化轨迹，正如有的学者所分析指出的那样，由绝对的权威主义体制转向较为温和开明的权威主义体制，在这个过程中民主与民本的成分逐渐增加。
这样一种国家教育意志形成方式的转变是近年来我国整个社会政治生活转型的一部分。在当今时期，生活的相对富裕及文化教育水平的提高带来民主意识的觉醒，市场经济使民间社会的自主性日益增强，发达的媒体舆论建构起了较为开放自由的公共空间。相对于原来国家与社会的高度统合一致，社会力量的自主性正日益增强，在国家与私人生活领域之间日益发展的这种自主公共空间成为当今社会生活日益走向文明开放的一个重要保障。③
在国家与社会高度统合一致的中央集权国家里，国家的最高意志代表着(与其说是“代表着”，不如说是“规定着”)全民的意志，个人的私人生活领域(包括观念领域)直接处于国家的控制之中，国家是全民利益与意志的代言人。在社会剧烈变革与重建时期，尤其是社会在经历了大的动荡与混乱之后，需要有国家的强力意志确保社会发展的方向。教育是社会重建的重要部分，这时的教育会首先体现国家的意志，并往往以具有极大人格魅力与个人权威的领袖的意志表现出来。
在当今世界，教育越来越被认同为一种“民主的公共领域”，公共的教育意志应该通过充分的沟通与协商，在达成共识的基础上确定，并最终上升为国家教育意志。国家理应是这种公共性的坚定的守护者，而非僭越者，国家的体制建构应该以尽可能维护这种公共性为基本原则。民主的公共领域的形成必须得到由国家提供的健全的法制保障，确保每个人合法的权益不受侵犯，保证邪恶势力不会凌越于正义力量之上。对于教育来说，这种公共性更应该由国家予以保障。问题的关键在于能使民众对于教育的意见和意愿得以自由地表达，在达成共识的基础上进一步上升成为国家的教育意志。当然，共识的形成有深浅之别，民众的意见也很可能会处于较为肤浅的层面，受普遍性的偏见或虚假的意识形态所支配，深度共识的达成需要具备几个方面的条件：一是信息的充分共享，二是观点的自由表达与辩论，三是民众自身批判反思意识的觉醒。在当今的中国，正处在这样一种转型的过程之中。
公共教育意志一旦形成并上升为国家的教育意志就需要借助于国家的意志力量强力推行，这主要取决于国家将自身意志转化为现实的能力。
三、国家能力与国家教育意志的实现
国家将自身意志转化为现实的能力即国家能力。用弗朗西斯·福山的话说，国家能力即“国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力。”④国家教育意志主要借由教育公权力的运行而实现。
一般来说，国家能力主要表现在三个方面：一是文化、思想或意识形态的渗透与掌控能力，也就是葛兰西所讲的文化或意识形态霸权问题，这种渗透以教化的形式实现，学校、教会、大众媒介是主要载体；二是国家的社会控制能力，即对属民外在行为的约束，主要通过军队、警察、法院等国家强制机构实行；三是有效实施其各项政策的能力，国家通过动员、分配、使用各种资源的方式实现既定目标，其有效程度是衡量国家能力大小的重要标志，随着技术发展、生产进步，社会经济组织日趋复杂，这种能力对现代国家来说越来越重要。⑤总起来说，国家对社会思想与行为的控制能力及促进社会发展的能力是国家能力两个重要维度。
就国家教育意志的实现来说，国家能力主要体现在两个方面。一是国家进行思想政治教育及对法定文化的掌控能力，学校所传授课程知识是经由国家认可的法定文化，学校中所进行的思想政治教育则直接体现着国家的政治意志。二是国家对教育事业发展的促进能力，包括对全民教育、义务教育的承负能力，对社会发展的教育需求及对民众优质教育愿望的满足，对教育公平的维护等。
在我国当今的学校教育中，国家进行思想政治教育及对法定文化的掌控无疑是强有力的，在这方面显示出了很强的国家能力。这方面的国家教育意志形成了一种直接塑造个人精神世界的力量。这除了得益于一整套较为庞大的进行思想政治教育的组织与课程体系之外，更得力于国家对各级学校(尤其是中小学)课程设置及课程内容的整体掌控。在中小学教育阶段，尽管不再使用全国统一的教材，但全国统一的课程标准是由国家正式认定的，处处体现着国家的教育意志，并且任何学校所选用的教材都必须经由国家任命的教材审核机构审核。这方面国家教育意志的贯彻执行方面，基本不存在中央与地方的区别，甚至越是在偏远的地方，自觉进行政治教化的色彩越是强烈。
较为明显的是，国家所制定的各种教育方针政策乃至教育法律大都会在具体实施过程中大打折扣，甚至会与预期的目标相背离。如果我们接受这样一个关于国家能力的计算公式：“国家能力=国家实际实现的干预程度/国家希望达到的干预范围”⑥，那么我们会发现，我们国家在很多方面贯彻国家教育意志的能力真的是太弱。以下不妨做一些具体分析。
四、国家在实现自身教育意志方面所面临的现实困境
实施义务教育是现代国家的一项必须承担的责任，是国家整个教育事业的最基本的部分。义务教育思想在我国的提出并作为现代治国理念的一部分最早可以追溯到二十世纪初期，但其实施却经历了异常曲折的历程。新中国成立前国家的动荡与虚弱根本无法将之付诸真正实施，解放后尽管国家高度重视教育工作，但第一个义务教育法的出台是直到1986年的事，而一直到今天，真正的义务教育似乎才勉强得以实现，当然还有许多方面尚不能尽如人意。其中最大的问题当属义务教育阶段的教育经费筹措与教育公平问题。如果说其他教育阶段的教育差异还能被人们接受并具有一定合理性的话，那么义务教育阶段巨大的差距则既不合理也不合法并且明显地与国家意志相背离，尽管维护公平正义促进教育的公平与均衡发展已写进法律之中，并且国家领导人也曾多次强调，中央及教育部也先后出台过多项相关政策，但现实与国家预期的距离仍很遥远。
另外，在职业教育的发展方面也彰显出现实与国家意志之间的强烈差距。“教育与生产劳动相结合”始终作为中国教育事业的指导性方针，但最能体现这种结合的职业教育的发展却始终步履蹒跚。尽管在我国的教育目的中规定“培养社会主义事业的建设者”，但职业教育却没有得到应有的重视，以至于尽管社会经济发展需要大量的职业技术人才，但现有的教育却很难满足此种需求，与之相并行的是普通高等教育的急剧扩张导致高学历人才就业的普遍困难。这关系到了国家教育事业发展的宏观战略问题，这理应是国家应能从宏观教育结构的角度予以规划调控的问题，但却显出了国家能力的明显不足。
此外，在学校教育的质素及其改革方面，国家也会做出明确的期待与规定，一般以国家文件、政策法令的形式予以明确表述，体现着国家的教育意志。这种教育意志最典型地体现在教育目的之中。在我国，“(德、智、体等方面)全面发展”始终作为国家教育目的的核心表述之一，在很长时期内指导着各级学校的整体课程设计及教育教学实践，发挥了重要的导向作用。随着社会的发展，新的教育问题的不断产生，一些新的指导性教育思想被相继提出。其中最具典型性的就是“素质教育”思想的提出，这一本来最早于上世纪80年代产生于民间的新词汇最终在1993年写进了《中国教育改革和发展纲要》之中，上升为国家教育意志，与此同时或稍后，对“培养创新精神与实践能力”的强调也随着国家领导人“创新是一个民族进步的不竭的动力”的讲话而越来越多地出现在国家教育文件中，并被看作是素质教育的核心。但颇为矛盾的是，与国家对素质教育的大力强调相对应的，是实践过程中素质教育推进的举步维艰。所谓“轰轰烈烈搞素质教育，扎扎实实搞应试教育”可谓是这一场景的真实写照。之所以“轰轰烈烈”是因为要做给人家看的，尤其是要做给上级看的，在很大程度上是形式主义的。之所以“扎扎实实”是因为切实关系到自身的生存，需要着实用力，这是需要实实在在的。从这里所显示出来的，是国家教育意志与基层教育意志的内在背离，国家教育意志在实施的过程中遇到了重重阻碍，在这里尽管国家教育意志既具有合理性又具有合法性，但却并不具有很强的现实性，其中的内在逻辑值得我们深思。现实所遵循的是工具合理性的逻辑，国家教育意志的合理性则是一种价值合理性，在这里，我们所遇到的同时也是工具合理性与价值合理性之间的冲突。在这方面，国家将自身的教育意志转化为现实的能力并不是很强。这样一种素质教育的悖论同样深刻地体现在由国家所倡导的基础教育课程改革之中，新课改提出了一些令人眩目的新理念，但最终在实践过程中却在很大程度上演变为言辞的技术，学校教育实践的改变只是在缓慢前行。
五、国家实现自身教育意志的能力分析
通观上述这些典型现象，可以将国家实现自身教育意志的能力大致分为以下几个基本方面：一是国家的思想政治动员与教化能力，二是国家的教育财政能力，三是国家的教育行政能力，四是国家的教育专业引领能力。在这些方面，国家实现自身教育意志所依凭的资源或手段各不相同。在思想政治动员与教化方面，我们国家具有较强的能力，在此不再赘述，我们重点分析后三个方面的能力。
就国家的教育财政能力而言，教育经费投入不足始终是制约我国教育事业发展的“软肋”。我国的财政性教育经费占GDP比例长期低于世界平均水平，甚至比其他一些发展中国家还要低。1993年中共中央和国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出，到2000年年末，财政性教育经费占GDP的比例达到4%。不过目前为止，这一目标一直没有实现。2008年财政性教育经费占GDP的比重达到历史最高，但也只占GDP的3.48%。⑦这样一种国家教育财政能力的低迷，一方面与政府所能掌控的财政状况有关，另一方面更与国家的财政体制及政府投资教育的意愿关联密切。曾主管全国基础教育工作十余年的前国家教委副主任柳斌曾这样谈到中国义务教育所面临的艰难：“就是没钱，财政没钱。我国财政在很长时期内是企业投资为主体，财政作为社会公用事业投资主体的角色长期未能到位。”“重要的是财政体制。我们的财政体制一直不是公共财政体制，政府是投资主体而不是公共财政主体。因此，地方政府就要把钱用在能生钱的地方，这种进程是没完没了的，所以一直也‘腾’不出资金给教育，当时的口头禅是‘一工交，二财贸，马马虎虎抓文教’，直到2000年才开始了建设公共财政的话题。”⑧在中国，由于特殊的国情，中央政府可以集中相对较为有限的财力做一些大事，但对于教育这种具有基础性、普遍性、弥散性的公共事业却难以有效承担，这确实从根本上取决于公共财政体制状况。当前，中国政府已被认为是世界上“最有钱”的政府，中央及一些地方政府已经拥有较为雄厚的财力，但真正合理有效的教育财政体制却尚未真正形成。
教育行政能力是指国家调动行政资源、运用行政手段实现自身教育意志的能力。国家教育意志一旦形成以后，主要借助于行政手段付诸实施，这主要体现为行政体制内国家意志的贯彻执行与公共权力的运作。在我国的教育行政领域，长期以来存在着一种颇为矛盾的现象，即，体现国家教育意志的方针政策、法律法规往往不能得到有效实施，在这些体现国家意志的文本文件与具体教育行政现实之间往往存在着较强的反差。方针政策法律立意高远但却很难被真正地贯彻实施。有一些教育法律一出台即被讽为“豆腐法”，很难具备应有的法律效力。国家出台的很多有关教育方针政策或指导性文件在贯彻执行时，往往是通过一级级下达学习的方式，而却不能有效地转化为实际行动，甚至仅仅转化成为领导者“言辞的技术”。在行政机关中往往存在着一些关于贯彻上级指示的潜规则，即，上级下发的文件(包括各种方针政策)未必非落实不可，只要组织学习转发即可，但上级领导的直接指示(往往通过电话或当面的方式)则必须贯彻执行。突显的是“人治”的逻辑而非“法治”的逻辑。这样，国家的教育意志当中就掺杂进许多个人的成分，而国家所体现的公共教育意志则可能被架空。教育行政部门作为教育公权力的行使部门在贯彻执行上级意志的同时还拥有较大的自主性空间，因为就其权限范围而言还掌控着较多的资源，包括权威性资源与配置性资源，前者是指调动与支配其所属成员行动做事的能力，后者是指其所掌控的可供分配的机会与物质性资源。就权威性资源的使用而言，行政部门内部盛行的潜规则往往将其自主空间压缩到最小限度，在行政机关岗位呆过的人都知道，“无过便是功”，首先保证在自己职责范围内别出事，而非要多大的政绩，再加上当今的教育行政机关普遍臃肿庞大，内部机构林立，不同部门之间条块分割，机关内部工作最怕越位，有时又会推诿扯皮，这同样会助长行政不作为。在这方面颇具反讽意味的是，中国的教育行政机关普遍要比西方国家的同类机关庞大，但办事效率却低得多，尤为甚者，国家三令五申精简机构，但最终的结果却是越精简越庞大。就配置性资源的使用而言，这是行政部门凭借自身权力掌握的稀缺性资源，属公共性资源，其分配理应体现公平与正义的原则，但在官僚体制架构的行政部门内部往往普遍存在一种“利益替代”现象，即往往以机关(及其成员)自身的利益取代其所本应代表的国家与人民的利益，利用手中的职权首先考虑自身(包括官员群体及官员个人)需求的满足，严重情况下会导致贪污腐败、以权谋私盛行，而国家的意志与利益被弃之不顾。在这种情况下国家教育意志的实现是会大打折扣的，尤其是国家有关推进教育公平方面的意志似乎总难以实现，相关的政策法规往往被地方教育行政部门敷衍塞责。另外，我们还会看到，国家在某些方面的一些导向性政策在实行的过程中会被发挥到极致，这些政策往往会给执行部门带来很大的利益，如“重点学校政策”，各类规范、达标、验收、评比活动等。唯有在此方面，我们似乎感受到了比较强的教育行政能力，但在执行国家教育意志的更多的更为根本的方面，教育行政能力却又似乎非常弱，致使国家教育意志在很多方面难以真正实现。在我国，不论是在社会公众的期待中，还是在政府的自我定位中，政府，尤其是中央政府，都可谓应是一种“全能型政府”，中央教育行政部门在管理全国教育行政事务时，有时事无巨细，政府权限与职责范围缺乏明确界定，但在真正的行政能力方面却又难免“捉襟见肘”。
一般来说，国家教育意志所涉足的主要是国家教育事业的发展，在教育专业领域，国家往往相对较少涉足，但随着国家教育事业的发展，国家在教育专业领域的介入正呈越来越多之势。所谓“教育专业领域”是指围绕“教育活动究竟应如何进行”的问题在教育实践与理论界所形成的民主的公共领域，这一问题的解答是具有较强的专业性的，在这一领域可能会存在较为公认的权威，这种专业上的权威不同于行政权威。专业权威的产生取决于常年致力于教育实践与研究所取得的杰出成就得到业务圈内的共同认可，而行政权威的产生则源于行政权力的持有。相对而言，行政权威更为强势，因此往往会存在行政权威对专业权威的僭越。尤其对于教育领域来说，教育的专业性似乎较弱，任何一个健全的人似乎都可以对教育问题有自己的观点，在这样一个领域，更有可能以行政的权威取代专业的权威。但这对于教育事业的发展来说，显然是不会有什么好处的，大凡在教育领域有过长期的精神与智力投入的人是都不会否认教育所理应具有的专业性的，他们会时常感受到一种任意的行政权威对教育事业所带来的损伤。最理想的方式或许就是赋予专业权威以行政权力，使之同时成为行政权威，但这在现实中只是具有较小的可行性，因为行政权威的产生往往遵循着不同的逻辑。其次的方式就是赋予行政权威以专业素养，使之兼具专业权威的品质，这是当今较普遍采取的措施，但专业素养的提升绝非一日之功，需要常年浸润于教育实践与研究领域中，行政官员一般都缺乏这种条件，也不可能这样去做。或许，最基本的做法是明确专业权威与行政权威各自的边界，给专业权威以充分的自主权，在更大程度上摒除行政权威在专业领域中的僭越。但这在实施起来同样相当困难，尤其是在我们这样一个国家，对政府的功能定位往往是“全方位”的，即“全能”的，政府在专业领域的领导地位似乎毋庸置疑的，就像对国家教育方针政策的解释与贯彻执行一样毋庸置疑。我们看到，很多高级教育行政官员为了满足这种对自身角色的期待而不断更新着自身专业方面的言辞，上层教育行政与被其所器重的“专家”之间有了更为密切的“联姻”。由国家所倡导的新教育理念在近年来不断地被翻新，似乎在不断地诠释着国家专业引领的合理合法性。然而，当我们深入考察学校教育实践的现实时，结果往往是颇具反讽性的，尽管由国家所倡导的新教育思想在表面上宣传得轰轰烈烈，但学校教育的现实却顽强地沿着自身的逻辑前行。
六、建设教育强国之路
中国是一个教育大国，与教育直接有关的人口占到中国人口总数的近五分之一，这一数字超过了西方许多发达国家的人口总数。中国的国家综合实力在不断提升，正逐渐迈入世界强国之林。但我们距教育强国的距离似乎仍很遥远，不管是就与每个国民密切相关的基础教育来说，还是就集中体现国家科技与文化先进性的高等教育而言，都是如此。基础教育整体发展的极端不均衡以及整个教育过程的过度应试导向已经使整个基础教育陷入极度扭曲之中，其中显示的是国家的缺席与社会的断裂。高等教育尽管很长时期以来处于优先发展的位置，并被寄予赶超西方发达国家的厚望，但难以摆脱的甚或是日益增强的行政与技术官僚的统治早已使尚处于萌生之中的“大学精神”奄奄一息，失掉了大学精神的高等教育是不可能变得强大起来的。在建设教育强国之路中，国家究竟应如何发挥作用呢？
国家教育意志的正当性来自于其“公共性”与“超越性”。国家教育意志的形成应是充分民主的产物，是建立在民众意愿的充分表达基础之上的，这需要健全的民主制度予以保障。国家教育意志的超越性是指国家维护着教育的公平与正义，而不是仅仅偏袒或代表特定集团的利益，此外，国家教育意志的超越性还指“国家利益高于一切”，需要从国家的长远发展乃至生死存亡的角度考虑教育事业的发展。
国家教育意志是一种强力意志，一旦形成便理应确立起在教育领域中的最高威严，犹如国家的尊严不容冒犯，国家教育意志一旦形成便需全力予以实现，这要取决于国家是否具备足够强的相应能力。国家实现自身教育意志的能力除了体现在意识形态领域的掌控之外，还主要表现为相应的财政能力与行政能力。就教育财政能力而言，关键是建立起健全的公共财政体制，其中教育财政是其重要部分，以确保教育经费的足额投入与合理使用。我国曾在这方面走过许多弯路，至今尚正在探索过程之中。就实现国家教育意志的行政能力而言，问题的核心应是确立起明确的问责机制并确保国家权力的公共性不被侵蚀。教育改革毕竟不能被等同于政治运动，若以政治运动的方式推进教育改革，只追求表面上的轰轰烈烈，似乎只要能引起关注就算是自己在任的政绩，最终结果只能是事与愿违，对教育的影响也将是破坏性的。由于缺乏明确的问责机制，而许多行政领导又都追求自己的“政绩”，由此而使我们国家教育事业中的行政性运转日益忙碌，但距离国家教育意志的根本性要求却日益遥远。确立问责机制的核心应是使国家教育意志在每一级的落实责任变得清晰明确，使“行政不作为”难以再行其道，也使一些较为任意的“政绩工程”得到有效的规约。教育行政体制中运转的是一种国家权力，这是一种公共性权力，其公共性体现着国家的意志，是贯彻国家意志的有效手段，但这样一种公权力在运行的过程中却有可能被“私人化”，成为掌权者的“私权力”，被用来为掌权者自身或其所属利益集团牟利，这样一种国家权力的私人化会致使国家教育意志难以有效地贯彻执行。这种情况的有效克服需要建立健全的权力运行、制约与监督机制。
专业引领能力对于作为贯彻国家教育意志的行政主体的教育领导者来说，是可遇而不可求的，问题的关键或许是划清行政权力与专业权力的边界，行政权力的职能在于为专业领域营造出良好的运行环境，而非直接介入到专业领域内部，以行政权力直接取代专业权力，或者自身以专业权威自居，全然无视专业领域的真实存在，直接插手到专业事务之中，而对于自己分内的职责却模糊不清，如此只能使本已较为脆弱的教育专业精神遭受损伤，而于教育专业领域的健康发展无益，于国家教育意志的达成无益。对于当今我国教育事业在质量内涵方面的发展来说，真正重要的，与其说是提升教育行政领导者的专业品质，不如说是致力于涵养一种真正的“专业精神”。这种专业精神的涵养只能存在于专业领域内部，这是一种民主的、专业的公共领域，是一种不容行政权力过多干涉的领域，行政权力应从外部积极维护这样一种领域的健康存在，国家教育意志中对教育实践品质的期待只能在这样一种专业领域中才能得到真正实现，行政权力不应越俎代庖。
注释：
①[英]安迪·格林：《教育与国家形成：英、法、美教育体系起源之比较》，北京：教育科学出版社,2004年，第104页。
②孙立平：《改革前后中国国家、民间统治精英及民众间互动关系的演变》，见《转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁》，北京：清华大学出版社，2004年，第172-173页。
③本部分关于国家、市民社会、公共领域的论述主要参阅：王绍光：《关于“市民社会”的思考》，见《安邦之道——国家转型的目标与途径》，北京：生活·读书·新知三联书店,2007年；孙立平：《改革以来中国国家与社会关系的演变》，见《转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁》，北京：清华大学出版社,2004年；尤根·哈贝马斯：《公共领域》，见汪晖等：《文化与公共性》，北京：生活·读书·新知三联书店，1998年；邓正来，[美]J.C.亚历山大：《国家与市民社会——一种社会理论的研究路径》，北京：中央编译出版社，1999年。
④[美]弗朗西斯·福山：《国家构建——21世纪的国家治理与世界秩序》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第7页。
⑤⑥王绍光：《建立一个强有力的民主国家——兼论“政权形式”与“国家能力”的区别》，见《安邦之道——国家转型的目标与途径》，北京：生活·读书·新知三联书店,2007年，第5页。
⑦《教育部再提教育经费占GDP4%目标10年未实现》，《新京报》，2010年2月21日。
⑧马昌博等：《义务教育，这20年为何这么难？——对话全国人大常委会委员、原国家教委副主任柳斌》，《南方周末》，2006年10月12日，A3版。
标签：教育论文; 行政体制论文; 国家意志论文; 政治论文; 意志品质论文; 公权力论文; 社会体制论文; 财政制度论文; 社会问题论文; 素质教育论文; 经济论文;