政府与高校新型治理关系的国际经验--以日本国立大学法律人性化改革为例_日本国立大学论文

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      [DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.01.006

      [中图分类号]G64 [文献标志码]A [文章编号]1001—6201(2015)01—0028—07

      当前我国正进入高等教育综合改革的实质推进期，旨在通过政府简政放权，扩大高校办学自主权，强调通过竞争与绩效提高高等教育质量。这一大的改革背景与日本国立大学法人化改革的背景相似。2004年日本实施的国立大学法人化改革就是以市场为导向，通过文部省下放权力，来提高高校办学质量与效益的教育改革。

      一、日本国立大学法人化改革的动因

      日本现有783所大学，其中国立大学仅为86所，约占所有大学比例的11%(2013年文部省数据)，但是仅占11%的大学却培养了日本近70%的博士研究生和几乎所有的学术人员，并占据着政府大多数的资源[1]。因此，对国立大学进行改革将对日本国内大学的结构与运行机制产生深远影响，甚至会改变整个日本高等教育体系。

      (一)新公共管理主义的影响

      新公共管理主义改革理念以效率为导向，关注高等教育的市场化导向，强调权力下放与问责，通过契约与私营化管理强调高等教育服务社会、服务学生的功能。新公共管理主义关于绩效与竞争的目标一直影响着全球高等教育领域。日本高等教育领域也受到新公共管理主义的影响。一直以来，日本的高等教育改革都追随着西方几个主要国家的教育模式，从明治时期追随德国教育集权主义模式，到二战时期追随美国民主化治理模式，再到2004年以来法人化改革追随新公共管理主义模式。从时间的滞后上看，国立大学法人化改革反映出日本政府对此次改革的被动与迟疑[2]。

      (二)日本国内各种矛盾的助推

      日本国立大学法人化改革前，国内社会存在着各种矛盾，比如日本社会不断变化的经济环境与高校输出不适应市场需求的人才之间的矛盾，商界的大力发展与高技能人才缺乏之间的矛盾，高校入学人数减少情况下政府仍然坚持生均拨款模式与高校办学经费日趋紧张之间的矛盾，学生功利化学习动机与知识型社会理念的矛盾等等。因此，在国内各种矛盾的重压下，日本教育改革迫在眉睫。

      (三)日本国内的政策导向

      日本首相桥本龙太郎1997年开展的内阁行政改革，主要围绕政府转变职能，中央下放权力而开展；1998年小渊惠三执政，内阁决定以每年10%的比例削减公务员人数，国立大学的教职员都是国家政府的公务员，这对国立大学必然产生深刻的影响；2001年，文部省开展的“日本迈向二十一世纪教育改革计划”、“富山计划”和“特色大学教育支撑计划”[3]，都是政府为了提高高等教育质量引入竞争机制，让大学之间通过竞争赢得更多的资源。文部省的相关政策将国立大学导向以追求效率、提高自身竞争力为目标的教育与科研活动，高等教育机构在各种重压下越来越多地参与到商业领域中通过一些营利性活动来填补资金缺口。

      在此背景下，2004年日本国立大学开始了以市场化为导向的全面教育改革，本次改革以效率、分权、绩效为出发点，通过赋予国立大学独立的法人地位，在引入顶层设计的前提下，给予大学更多的自主权，尤其是财政权和人事权，将学生与科学研究更多地看成是一种商品，高校之间通过提高效率、提升质量来竞争资源，来培养更多技能化、适应市场需求的人才，同时引入监督与评价机制，对放权后的国立大学法人的各项改革效果与办学过程进行评价。

      二、日本国立大学法人化改革的亮点

      日本国立大学法人化改革始于2004年，以6年为1个周期，改革之所以影响巨大，很大程度上取决于系统化的顶层设计、放权后灵活的财务与人事管理方式、以校长为核心的内部治理结构以及放权后严格规范的监督与评价机制。

      (一)改革的顶层设计

      日本文部科学省(MEXT)于2004年4月颁布了《国立大学法人化法》(NUCA)。法令赋予国立大学独立的法人地位，通过简政放权给予大学更大的自主管理权，并期望未来几年，大学可以通过制订战略计划来改善教育水平与研究层次。此次改革的一个重要特点就是文部省要求各国立高校设定各自的中期改革目标与规划，并将目标与规划提交评估委员会咨询意见，最后由文部省审批。各高校首先需要拟定自己的目标与规划，然后提交评估委员会初审，初审后没有达到委员会预期目标的高校，在委员会的建议下重新修改中期目标与规划，直到评估委员会认为符合《国立大学法人法》第30条第3款规定的“中期目标应包括提升教育与研究的质量，改善与简化运行程序，改善财政状况和实施自检与评价”的要求，并具有操作的可行性，最后再提交文部省审批。

      各国立高校的中期目标与规划都在文部省顶层规划基础上进行设计，文部省会有一个核心的理念与要求。第一轮法人化改革过程中，各国立高校按照文部省的要求，于2003年9月前将各自的中期目标与规划提交给评估委员会咨询意见，但是咨询委员会认为他们的改革措施太中规中矩，太过温和，对各大学的规划与目标不满意，于是当时国立大学法人中的85个修改了他们的提案，37个设定了量化目标，32个设定了目标实现的时间表(见表1)。最终，2004年评估委员会采纳了他们的提案，并于2004年6月3日由文部省获批[4]105-125。

      

      日本国立大学法人化改革已进行到了第二轮(2010年-2016年)，文部省2014年3月发布了新的国立大学改革第三轮规划(2016年-2022年)，这段时期的规划旨在通过改革使国立大学在保持特色与优势的基础上，通过构建改革框架，鼓励自治，适应社会，创造价值，以实现机构运行与资源分配的最优化(具体目标与规划的预期见图1)[5]。从提前发布的规划与目标导向上可以看出，政府对国立高校第3轮改革进行了统筹规划，让各高校制定的规划与目标的核心理念与顶层目标形成关联与统一，各高校都围绕顶层的核心理念以高效、快捷的方式实现目标。

      (二)财政资源管理权的下放

      国立大学法人化改革的另一个主要特点就是取消统一的国立大学特殊账户，解除政府对国立大学基本运营拨款的使用限制，以每年1%的比例降低总基本运营拨款额，提高竞争性拨款份额，鼓励大学通过与企业合作赢得更多的收入。

      

      图1 国立大学第三轮改革期的目标与规划导向[5]

      法人化改革前，国立大学的办学经费几乎全部来自国家的国立大学特殊账户拨款。特殊账户的资金来源包括转入的部分国家总收入(比如2003年国家收入的54%)和高校自己的各项收入(包括注册费、学费、附属医院的收入等)。原则上，高校自己的各项收入都转入国家的国立大学特殊账户，政府对每所国立大学的拨款份额根据教育情况与学生全工时计量公式法来计算，并考虑其自身的创收情况(政府对其创收的使用情况也有诸多限制)，对其进行拨款，并且这种拨款资金必须专款专用，如果拨款在年终仍有剩余，国立大学需将办学拨款余额返还给日本政府。如果高校前一年返还了部分拨款，那么政府在下一年度就会减少对此高校的拨款额度。这种拨款模式实际上极大地鼓励了国立大学用完、用尽年度所有预算资金，降低了办学的资金使用效率，造成了资源配置的浪费。

      国立大学法人化改革后，政府取消了国立大学统一账户，国家的拨款模式改为总额拨款(整笔拨款)，基本运营拨款由三部分组成，拨款的各部分额度根据国立大学法人评价委员会对国立大学的年度评价结果决定，政府的基本运营拨款的使用不指定领域，大学可自行支配这笔资金的使用流向，同时不严格限制各自创收的使用情况，各大学可根据自己情况将资金用于支付教职员的薪酬等方面。与法人化改革前最大的不同就是，那些办学出现财政赤字的大学，不再可能从政府那里获得拨款来填补自身的财政赤字，而那些有财政盈余的大学可将此盈余留存于下学年使用。国立大学法人化财政管理改革的另一特点就是政府加大投入竞争性拨款份额，引入了绩效基础上的奖励性拨款，希望各高校通过提高质量获得更多的办学经费(见表2)。从文部省公布的数据显示，国家对国立大学法人的一般性办学拨款从2006年757.3亿人民币降至2012年的696.8亿人民币，持续保持国家计划拨款的下降，另外两项拨款也持续降低，而在绩效基础上的奖励性拨款从2010年的53.5亿增至62.6亿[6]，这些拨款的提高是政府对大学提高教育质量、促进科学研究的一种激励手段。另外，政府持续的削减开支，以及政策导向上鼓励大学与企业合作，也使大学越来越重视自我创收，2009年数据显示，52所国立大学法人通过与企业合作所获得的外部总拨款比2004年增加100.58%[6]，可见各国立大学为了应对当前自负盈亏的状况，除了用提高质量和开展应对社会趋势的研究外，通过与企业合作赢得拨款也是普遍趋势。

      

      针对日本国立大学法人化改革，Kaneko(2003)提出了一个大学——政府关系与财政自治程度关系的四象限模型，他认为国立大学法人化开始时，大学为政府的国家机构，政府完全控制大学财政，位于一象限，法人化开始后，日本国立大学与政府的关系可朝三个方向发展，也许它们仍处于原来的象限，没有移动，也许迫于改革的政治压力以及财政压力，使国立大学转向其他模式(图2)[7]。不管未来的日本国立大学与政府的关系模式处于哪个象限，从外部关系上看，也许是集权化与私营化之间的某个结合点。

      

      图2 M.Kaneko分析的大学政府管控与财政自治的模式图[7]

      (三)人力资源管理权的下放

      除了财政事务自主管理外，文部省下放给高校的另一个重要权力就是人事权。《国立大学法人法》颁布后最为显著的变化就是要求国立大学所有的学术与行政人员由原来的国家公务员逐步转变为非政府领域的雇员。法人化改革前，所有国立大学的教职员都必须通过全国国家公务员考试，每所国立大学的各部处和院系的教职员数量、职位类型都由文部省管理，在没有获得文部省授权的情况下，各高校不能自行修改规定的教职工配额。在干部任免上，高级管理层人员都由文部省指定，通常从一所大学调入另一所大学，管理人员也可从其他政府部门调入国立大学。另外，几乎所有国立大学教职员的薪酬标准也由文部省制定。而国立大学法人化以后，大学的教职员不再是国家的公务员，申请者不需参加国家统一的公务员考试，国立大学可自行组织分地区的资格考试，那些通过资格考试的候选人可申请相关地区的国立大学职位。另外，大学还可雇佣具有相关管理经验的专家。此外，取消大学与教职员之间的终身制聘用关系，教职员与大学签订定期聘用合同，学校可根据自己的经济状况和教职员表现制定薪酬，根据自身需要为特定管理人员实行年薪制。

      取消国立大学教职员的公务员地位，取消大学与教职员之间的终身制雇佣关系，使大学与教职员建立了更为灵活的雇佣关系，大学雇佣了更多的兼职教职员与相关领域的外部专家，使得大学能自由雇佣它所需要的人才，并通过年薪制吸引卓越的人才。同时，在当前财政压力大的情况下，国立大学经过6年的人事改革，教职员薪酬支出额竟然还减少了8.1亿人民币，这大大缓解了国立大学财政吃紧的巨大压力，人力资源管理权的下放，增加了大学的人力资源活力，激发了教职员的工作主动性，同时也使得国立大学的治理日益专业化与企业化，大学更具竞争性与时效性。

      (四)构建以校长为核心的内部治理体系

      文部省在下放给国立高校人事自主权与财政资源管理权的同时，建议国立大学重构内部治理体系，在体制机制上使大学运行更为顺畅，使校长治理更为科学，因此文部省建议国立高校建立帮助校长决策的3个主要议事机构：(1)董事会；(2)行政委员会；(3)教育与研究委员会。校董事会为国立大学的最高决策机构；行政委员会为行政事务的咨询管理机构，负责审议重要行政事务；教育与研究委员会为学术事务的咨询机构，负责审议重要的教学与科研事务(图3)[4]105-125。这些新型的内部治理机构保障了学校决策的科学性与实用性。为了提高决策效率，法律还规定行政委员会与董事会中还需包含多名外部成员，如商界经理、政府的会计师、律师和前内阁成员等。外部成员一般具备专业化的管理经验，能提供多样的管理手段，这样更有助于提高管理的效率。

      

      图3 国立大学以校长为核心的内部治理体系[4]105-125

      根据2005年的统计显示，国立大学基本上都重组了大学的内部治理体系，缩减了庞大的各级各类委员会数量，例如，北海道大学砍掉了近一半的委员会数量，创建了校长领导下的5个管理机构，包括规划与监督机构和研究战略机构等相关管理机构；御茶水女子大学几乎清理了所有的60个委员会，新创建了11个管理机构[4]105-125。另外，在所有国立大学的403名高级管理人员中，有80位成员来自商界[8]，比如广岛大学行政委员会中就包含了8位外部成员(包括日本中国日报总裁W.Imanaka，日本中国电力株式会社前社长S.Takasu等)，其中两所大学还聘请了外国专家加入到校董会中。2005年Yokoyama做的一项调查显示，大多数管理层的外部成员(60.1%)认为他们的观点在最后的决策中得到了充分的反映[9]。各高校从决策层开始的结构改革，缩减了决策层的规模，引入了大量的外部管理专家，从管理方式与管理思维上优化了内部决策队伍，以便使以校长为核心的管理团队能高效快捷地实现源自顶层的规划目标。

      (五)放权后的保障与监控机制

      日本政府在下放给国立大学财政与人事等方面权力的同时，对放权后各国立大学的改革与运行情况建立监督与检查机制，这一机制主要体现在文部省对国立大学以六年为周期的质量评估上，评估其法人化改革过程中对各自设置的中期目标与规划的完成情况，这个评估机制保障政府对权力的放而不散，放而不松，政府像一只无形的手，间接地调控着与大学之间权力的张与弛。

      对国立大学法人化中期改革实现情况的评估主要由文部省内设立的国立大学法人评估委员会(National University Corporation Evaluation Committee，简称NUCEC)来负责，国立大学法人评估委员会只评价大学的治理情况、财务状况等除教育与研究外的事项，评估基于各国立大学上报的自评报告。为了尊重大学的教学与科研本质，对于教育与科研行为，国立大学评估委员会委托全国学位与大学评估机构(National Institution for Academic Degrees and University Evaluation，简称NIAD-UE)从专业的视角进行评估(见图4)。

      

      图4 国立大学法人化改革中期评价任务承担机构[10]

      全国学位与大学评估机构是一个第三方的独立行政机构，负责对国立大学的教育与研究行为进行评估，评估有明确的目标、严格的程序、清晰的评估组织框架，以此来保障评估程序与结果的公平、公正、科学、严谨。该机构的评估目标就是衡量大学是否提高了自身的教育与研究水平，是否促进了学校的发展，是否实现了对利益相关者的责任。在此目标的基础上，该机构创立了体系化的评估框架，包括机构内部教育与研究评估委员会的组织设立，由校长、专业学术人员以及专家构成的评估团队的组建，专业化评估实施文件的制定(评估与绩效报告的指导方针)，自评报告分析与实地考察的结合等共同完成整个国立大学法人化评估工作。第一轮评估时，全国学位与大学评估机构要求各国立大学于2008年6月末前，在它制定的指导文件基础上(评估与绩效报告指导方针)提交各自的自评报告，2010年，全国学位与大学评估机构将第一轮中期规划与目标的教育与研究评估结果递交给国立大学法人评估委员会，2011年5月，国立大学法人评估委员会最终确定结果后公示于众。通常情况下，国立大学法人评估委员会都会尊重评估机构的评估结果，几乎不做改变(如图5)。

      文部省引入这种评估机制极大地推动了各高校追随各自目标的行动步伐，有利于文部省对放权后高校办学情况进行监督与管理；将各高校评估结果公示给公众，能提高高校行政管理的透明性，提升高校的公共责任；根据评估结果对高校进行的资源分配调整加速了高校之间的竞争，有利于提升质量，提高效率。

      日本2004年开始的国立大学法人化改革是日本历史上十分重要的一次高等教育领域的综合改革，日本政府与高校的治理关系从原来的直接管控逐渐变为间接干预，从行政指令转变为民主监督，简政放权的一系列措施使国家对高等教育领域的干预明显减少。日本政府从前期的国家顶层设计到定期的第三方评估，再到基于评估结果的绩效财政拨款，都体现了政府对改革从“头”到“尾”的顶层设计与实施规划，体现了政府对教育改革设计的前瞻性与预见性，阶段性与连续性，连贯性与反馈性。从国立高校层面看，国立高校从各自中期改革目标的设定到内部治理体系的变化，再到争取外部企业拨款，都体现了高校对国家意志的遵从与实施过程的自主，体现了国立高校改革的一致性与多样性，探索性与灵活性，差异性与竞争性。从日本国立大学法人化改革的实践经验中，我们可以看到高等教育综合改革要获得预期结果，需要政府与高校明晰各自的职责，分工明确的同时也要体现目标的统一。

      

      图5 国立大学法人中期评估程序[11]

      我国政府在推进教育综合改革过程中，需要着力做好以下三方面的工作：

      (一)政府要做好顶层设计，体现国家意志

      政府要简政放权，激发高校自身活力的同时，更要做好总体的改革规划与目标导向。政府要使高校领会国家意志层面的改革预期，保证改革不偏离方向，实施过程不偏离预定轨道，不蒙蔽改革的未来前景，不回避改革的未来风险。政府要在充分尊重教育规律的基础上，开展宏观层面的改革规划与目标的顶层设计，并对各高校自身的改革方案实施审批，对高校实施间接改革干预，保证改革的统一性。

      (二)政府要大力发展第三方评估机构，引入监督机制

      政府在做好顶层规划的同时，要大力发展第三方中介评估机构，对放权后高校的具体行为实施监督。政府权力下放后，不是对高校放任不管，也不代表高校可以我行我素，在保障高校自主权的前提下，将对高校实施定期的评估与检测，对高校实施过程管理与结果评价，并建立起评估结果定期公开机制，让公众与第三方机构共同监督高校的办学行为，保证改革的透明性。

      (三)政府要引入激励机制，鼓励竞争与市场化

      在做好前期设计与过程评价的同时，政府要对高校的改革结果实施绩效激励机制，将第三方机构的评价结果与政府对高校的资源分配有效地结合起来，根据评估结果的好坏决定对大学拨款的增减，鼓励高校为了竞争政府资源，以市场化为导向实施办学行为，减少专项经费在办学中的比例，政府通过对高校实施绩效基础上的激励机制来实现对高校的间接干预，保证改革的市场性。

      与此同时，高校要进行内部治理结构的完善，加强自我治理。高校不仅要改革具体行为，还需要对自身的内部治理结构进行完善，从体制机制上保证改革的具体实施与内部约束，构建更为专业的管理队伍，创建行政权力不干涉学术权力的内部治理体系，在保障学术自由的同时，体现科学决策与民主决策，体现改革的自治性。高校还要吸引外部资金的投入，增强自身竞争力。高校要提高办学实力，增强自身的竞争力，需要不断加强与企业的合作，通过产品研发、申请专利等适应市场化的科研合作，从政府以外获得更多的办学资金，在有了充足的基金基础上，高校才能更好地办学，实现内涵式发展，赢得国家与社会的认可，体现改革的竞争性。

      日本国立大学法人化改革还启示我们，改革虽然是大体趋势，但要符合国情、教情和校情。日本国立大学法人化改革部分借鉴了西方新公共管理主义的理念，又体现了当时的教育现状，从国立大学之间不同的改革措施与步骤看，改革也需要符合高校自身的特征与定位，需要考虑高校不同的办学背景。我国当前以市场化为导向的教育综合改革，强调竞争与效率，这是全球化背景下的改革趋势，但是改革要考虑具体条件与背景，当前的教育综合改革需要与现行的中国高等教育法制框架相一致，与国情、教情和校情相符合，与当前改革条件相结合，在大的改革趋势背景下，加入中国特色的治理思路，在高校自己改革探索中根据自身教育定位、教育特色与教育现状调整自己的改革框架，这样更有利于改革的具体推进与实施。

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