中国预算法实施的现实路径，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,现实论文,预算法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何使公民的社会公共需求得到最优化满足，是现代预算法实施的核心问题。因此，通过何种实施机制才能实现这个目标，成为法学研究的重大课题。长期以来，中国预算法理论主要建构在预算制度发源地与发展地——盎格鲁-撒克逊国家的模式和经验之上，预算法实施的研究者倾向于采取单一的分析维度：将预算法理论构筑于间接民主(或曰代议制民主)之上，寄望于在行政与立法之间达到预算权的合理配置和相互制衡，①即内部性预算分配权关系，实现公共经济资源(即财政资金)的最优配置。从预算法律关系视角解读这些研究，预算法律关系不仅包含国家权力与国家权力之间的内部性预算权分配关系，还包括国家权力与社会权力之间的外部性预算权分配关系。关于预算法实施路径的既有认知，仅以内部性预算法律关系作为唯一指标而无视外部性预算法律关系，是十分片面的。近年来，我国一些学者开始反思盎格鲁-撒克逊国家的预算模式，探索预算法实施的中国途径。②其中，尤以参与式预算改革的试验最引人注目。参与式预算改革促进了地方公共治理的现代化和民主化，成为增进人民福祉的有效途径。 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下称《决定》)指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱”。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议决定对《中华人民共和国预算法》作出修改。作为财税体制改革的重要内容，我国预算制度构建以及预算法的实施问题，也是关系到国家治理体系和治理能力现代化的重大问题。近年来的中国预算法实践表明，中国完全可以探索出一条适合中国国情的预算法实施路径。本文从法的实施的视角，在预算法实践的基础上集中研究预算法的实施问题，以期为探索预算法实施的中国路径提供参考方案，并进一步思考法的实施问题。 一、研究视角与方法 在我国，国家的一切权力属于人民，人民当家作主的水平决定预算治理的水平。只有充分尊重人民的主体地位，作为服务于人民公共需求的预算法，才能为其自身的正当性提供证成。这其中包含两方面内容，一是预算法律规则内容的正当性问题，二是预算法实施的正当性命题。首先，关于特定预算法律规则内容的正当性。在中国特色社会主义民主视角下，国家基于宪法、预算法以及其他预算法律法规占有、使用和处分公共资源，以实现公民的利益，最终使社会公共需要得到最优化的满足。③因此，预算法可被定位为一种典型的分配法，通过一系列的分配性规则规范分配行为、保障分配权益，以期形成一个合理有序的公共资源分配格局，最终致力于追求正当的分配结果。④其次，关于预算法实施的正当性。在当前日益复杂的动态预算环境下，面对公民不同公共诉求的话语表达，通过何种民主途径实施“全面规范、公开透明”的预算制度？在“推动人民代表大会制度与时俱进”的过程中，如何加强人大预算决算审查监督职能？成为我国预算法实施的关键问题。 预算法规则和预算法实施的正当性，决定了我国预算法实施的方向，应在“保证人民当家作主”、“推进人民代表大会与时俱进”的框架内，以优化整合公民话语表达与公民利益需求为价值依归。在公民话语表达的维度上，公民话语表达离不开公民参与，公民参与的程度直接决定公民表达的充分与否。作为话语表达的源头——公民自身是个体与集体之间互动的桥梁和纽带，天然携带着以主观能动身份进入共同体的自主力量。⑤在法律哲学中，公民个体作为一种关系性存在，集规范性对谈的“如何”与“什么”、“主体”与“客体”于一身，而具体制定出这种以人为立论基础的正义理论，将是所有被赋予法律相关事务人的皆有责任。⑥在预算法视阈下，作为预算法服务对象与目的并且内含能动性、平等性以及公共性的公民主体，不应仅被视为一种建立和限定在法律经验之上的概念，还应是具有逻辑必然性的、普遍适用的预算法观察之范畴。⑦ 然而，传统预算法学固守在“内部性预算权分配关系”的基石之上，其最大缺陷在于只看到国家机关之间的相互制约，而忽视公民在预算法实施中的作用，或者很少以公民利益需求的视角研究预算法问题。在中国特色社会主义理论体系中，保证人民当家作主，是我国社会主义政治制度优越性的体现。由此，在预算法实施路径的研究方法上：一是应当以人为本，“充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性”，创新预算治理，更多地从公民视角探讨预算法的实施问题。在公法理论上，这是对传统预算法实施中“公民身份地位”所进行的一种逆向思考，依托公民身份理论将“被动性公民模式”转换为“主动性公民模式”。⑧这种换位思考，可以得出更多“接地气”的结论。二是在坚持和完善人民代表大会制度的前提下，实现“内部性预算权分配关系”与“外部性预算权分配关系”的平衡。当前，民众的利益需求日益多元、复杂，在此背景下，“内部性预算权分配关系”所能调节的阈值已接近临界点，这就要求预算法理论应向更深、更广的范围内发展。同时，在以公民的视角切入预算法的实施问题时，也应当坚守传统理论的合理基石，注意发挥国家机关在预算法实施中的重要作用。理想状态是，通过制度设计，形成改革合力，实现“内部性预算权分配关系”与“外部性预算权分配关系”的平衡，这是一条最佳的法律实施路径。三是更多地从维护最广大人民根本利益的视角展开研究。总的来看，公民的利益需求可以分为三种：“有些是直接包含在个人生活中并以这种生活的名义而提出的各种要求、需要或愿望；其他一些是包含在一个政治组织社会生活中并基于这一组织的地位而提出的各种要求、需要或愿望；还有一些是包含在文明社会的社会生活中并基于这种生活的地位而提出的各种要求、需要或愿望。”⑨利益就是法律中权利的另一种表现形式，⑩由此，公民利益需求的三重维度，分别对应三种不同类型的预算权利：政治参与层面的公民预算权利、社会参与层面的公民预算权利以及司法参与层面的公民预算诉讼权利。预算法的实施路径，应当满足公民的这些利益需求，保护公民的这些权利。 依据上述方法和逻辑，中国预算法的实施可以包括三条现实路径：一是政治化路径。政治化路径是一种源于公民政治身份要素而出现的传统的预算法实施路径，即公民通过选举人民代表表达自己的政治身份利益，通过人民代表大会监督行政机关的预算权力。二是社会化路径。预算法实施的社会化路径，即在预算的编制、审批、执行和监督过程中，公民个体或集体通过与预算权力主体的理性对话、协商沟通、推理辩论等，参与、影响甚至决定公共经济资源的配置过程。三是司法化路径。预算法实施的司法化路径，通过赋予公民个体或者集体的预算诉讼权利，建立起预算诉讼制度；当预算法主体的行为违反预算法律规范时，公民个体或者集体可以诉诸法院寻求救济，这是预算法实施的司法保障。 二、政治化路径：预算权力的运行机制 在西方，预算法实施的政治化路径可通过政治学研究范式得以解释，其认为公共预算本质是政治性的，将规范化预算理论定位为一种综合且详尽的政治性理论，(11)这条路径总是在立法与行政之间、在更多集权与更少集权的结构之间强调预算权的不断改变和时间转移。(12)纵观西方财政预算的历史，预算法实施的政治化路径历经了复杂且漫长的变迁过程，(13)历经多轮演化，形成了以议会控制和监督政府预算收支的惯例。在预算权的进化中，预算编制权的归属主体由议会转向政府，是预算权历史发展的必然产物：无论是保障政府对施政纲领或工作计划的可控性以提高政府的执政效率，还是基于预算专业性与复杂性的衡量，将预算编制权赋予行政机关，都是一种必要性与合理性的选择。 以我国现有预算法律文本作为研究对象，包括《宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《立法法》、《预算法》、《预算法实施条例》等，可以分析出我国预算法实施政治化路径的基本现状(见表1)。
从上表可以看出，我国预算权体系具有较强的“内部性预算权分配关系”的特点。预算权在人大与政府之间进行合理配置，形成了审查和监督性质的预算法律关系。但这一观察是从静态的、制度的层面进行的。从法的实施的角度看，我国的预算权体系过于依赖行政主体的主导，可能存在权力机关难以有效制约行政主体追求部门利益和官员追求自身利益的现象。为减少和扼制这种公共经济资源配置实践中的机会主义行为，在观念上应凸显人大预算控制和监督的权威，并从实体和程序两个方向修整预算法实施的政治化路径。 (一)人大监督观念的强调 按照我国政治制度的逻辑，人大由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；而政府由人大产生、对人大负责、受人大监督。但是，我国修改前的《预算法》过于强调“强化预算的分配和监督职能”、“健全国家对预算的管理”以及“加强国家宏观调控”的立法宗旨(修改前的《预算法》第1条)，凸显的是政府预算的工具性和行政主体的支配性。(14)在这种理念下，人大的权威地位未能得到必要的彰显，政府的收支过程也难以真正向人大负责。 为增强人大预算决算审查监督制度的绩效，首先应推动预算观念的转型，落实加强对预算的管理和监督的预算法宗旨，以统领预算法全篇的布局；并充分尊重人大在公共经济资源配置中的重要作用，以此推动传统预算观念的升级——从“政府治理的工具”转变为“治理政府的工具”。以前政府收支管理中存在的一大顽疾，部分政府收支游离于人大预算管理、控制以及监督之外，这种游离于人大控制之外的预算外收支的持续增长，既限制了公共物品的有效供给，又诱使相关主体不断创造扩大预算外收支规模的机会。因此，在制度建构上，修改后的《预算法》突出人大预算管理、控制与监督的地位，通过确立“全口径预算管理原则”，推动建立一个包括所有政府收支的“复式预算体系”(含公共预算、国有资本运营预算和社会保障预算等)，这是预算法得以有效实施的关键。 (二)人大预算权的规范化 人大预算权规范化，即预算权的配置过程要强化对政府预算权力运行的制约和监督，形成以人大为核心的预算权运转体系。根据表1，人大的预算权力主要包括：预算审查权、批准权、变更撤销权、监督权、质询权以及初步审查权。从表层形态上，关于人大预算权的规定比较完善，但是这些规定过于抽象，在实施的过程中绩效不高，预算法的实施无法达到理想的效果。在实质内容上，要解决实施绩效差的问题，应当立足于规范化的目标，从提升人大预算权的具体实施效力出发，激活抽象的人大的预算审批和监督权，即落实人大的预算编制参与权、明确人大的预算修正权、增加人大的预算否决权、补正人大的预算分项审批权以及细化人大的预算质询权。 第一，落实预算编制的参与权。当前，我国人民代表大会的会期较短、议题相对较多，人民代表大会举行期间，难以实现对预算草案的实质性审查。人大代表切实履行预算草案审议职责的前提，是预先掌握预算草案的信息。由此，可行的途径是人大预先参与预算编制环节，通过人大的专门机构对预算编制过程提前介入，向人大代表事先传达准确具体的预算信息。现行预算法律法规仅规定了人大专门机构对预决算草案、调整案的初审权，为提高人大的初审效果和审查效果，还应将预算初审权继续延伸，落实人大专门机构在预算编制阶段的参与权。 第二，明确预算修正权。预算修正权，是权力机关审查预算草案的过程中，依照法定程序修改或通过预算修正案的权力。人大预算审查权的真正实现，离不开人大代表对预算草案进行修改的权力；明确这个权力，是提高预算合理性和科学性的必备途径。明确预算修正权，同时需要防止预算修正权的不当扩张。根据预算法原理，一般预算修正应限制为：“一般只能做减额修正，而不能做增额修正”。 第三，增加预算否决权。我国现行预算法未考虑预算可能被否决的情形。(15)随着人大预算地位不断增强，应考虑预算可能被否决的情形。发生这种情形时，应立即责成政府部门在规定期限内修改，并再次提交人大审批表决；(16)同时，可依照人大审议的具体情况，对政府部门及其政府官员给予不同程度的行政问责。 第四，补正分项审批权。根据现行预算法规，人大对政府预算的审批只能整体通过或整体否决，从预算法学的视角看，这个制度有失于粗放。需要将这种粗放式的综合审批制度修改为分项审批制度，人大行使预算审批权可根据预算部门或支出性质的分类，相应地将预算草案划分为具体的预算审批事项。同时，为保证审批效率，可规定人大对某一预算事项的投票表决不影响其他预算事项。 第五，细化预算质询权。现行《预算法》规定了人大代表或者常委会组成人员的询问或质询权，但未对质询的效力和责任予以进一步规定。根据法理，只有质询主体对受质询机关的答复表示满意时，质询才告结束。如果半数以上质询主体对答复不满意，受质询机关必须再作答复；对再次答复的结果，质询主体仍不满意的，被质询机关及其直接责任人应承担相应的法律责任。 (三)政府预算权的程序化 “在实体的正义被相对化、纠纷所涉及的关系越来越复杂的当代社会中，以利害关系者的参加和程序保障为中心内容的程序正义观念在其固有的重要意义基础上获得了前所未有的重要性。”(17)通过发挥程序正义的功能，可以制作预算权力具体运行的流程图，推动复杂的政府预算关系走向程序化，以基本划定政府内部之间预算权力的边界。根据表1对政府预算权力束的归类，立足于程序正义的价值导向，应整合政府的预算编制权、限制政府的预算调整权以及提高预算审计权的中立性，以期最终形成编制权高效运转的资源分配程序、调整权不能滥用的严格执行程序和审计权公平公正行使的监督评价程序。 第一，预算编制权行使的整合。预算编制是复杂性与挑战性并存的程序，它有赖于一个强大的预算主管机关负总责、其他相关预算机构相互配合的权力行使机制。在实践中，由于一些准预算编制部门的存在(例如发改委拥有预算项目的审批权)，尚未完全形成以财政部门为核心的预算编制权体系，这在一定程度上影响了我国预算资源的配置效率。为改变我国预算编制权碎片化的现象，需建立一个权威的核心预算编制机构来整合财政部门和准预算部门的预算编制权，以实现预算资源的战略性分配，(18)有效落实施政方针。 第二，预算调整权启动的限制。根据修改前的《预算法》对预算调整的规定(第53—58条)，只有对打破原本预算平衡的预算调整，才应报本级人大常委会审批，而不同科目之间的预算资金调剂只需按财政部门的规定报批。从实施效果看，这项制度在一定程度上助长了预算调整权的滥用现象。为减少这种预算调整行为，应从程序的角度构建一个针对预算调整行为的严格监督机制。即使是一般性的预算科目调整，调整的次数、时间及幅度均应受到严控(如《广东省预算审批监督条例》第19条第1款第4项规定为30％)，且调整的要件与限制应予明确规定(如资本性预算不得流用至经常性预算)；超出这些限制范围的预算调整，须报本级人大常委会审批批准。 第三，预算审计权运行的中立。审计机关对政府决算进行的审计活动是对政府经济活动的事后监督，通过审计手段对预算执行的事实进行全面调查、深入分析与及时报告，有助于将来最适当地运用预算制度，保障预算活动的规范进行。(19)健全我国预算审计权的关键在于提高审计权行使的中立性，必须保证审计权力的运行过程不会受到政府机关的不当干预。我国当前可行的改革途径，一是改变审计机关的领导模式，由同级政府首长和上级审计机关的双重领导模式(见《审计法》第7—9条)，逐渐转变为直接向同级人大负责的隶属模式；二是改变当前审计机关的履职经费由同级政府予以保证的规定(《审计法》第11条)，审计经费应由中央财政预算统一予以保障；三是对于审计机关负责人应进一步从职务稳定(《审计法》第15条)、薪金待遇以及兼职禁止等方面保障审计权运行的客观公正性。 三、社会化路径：预算法实施的社会机制 预算法实施的社会化路径，强调外部性的协商民主形式，体现了十八届三中全会《决定》关于“推进协商民主广泛多层制度化发展”的指导思想。推行这种社会化路径，在当前已具备相应的经济社会基础。当前，我国正处于一种以巨大的公共财政规模为支持的经济转型期，而财政规模的扩张加速了财政汲取模式的更新——由自产国家转向税收国家，并逐渐消除了公民长期存在的“财政幻觉”，进而形成国家的财政预算活动应与社会进行互动的要求。(20)在我国一些地方，为更好地引入公民的利益表达，预算过程开始强调与公民的协商、参与以及监督，使原本“高高在上”的预算权成为公民可以切实感知、触摸的鲜活的权利。 (一)预算法实施社会化的经验 为保持预算制度的活力与动力，提高公共经济资源的配置效率，现代预算法的实施引入公民的直接参与、表达和监督等实现预算治理，在这种预算实践中，预算法的演化呈现出一种社会化的外在趋势。(21) 1.预算编制的社会参与 考察国外的预算编制实践，政府通常从外部机构(包括代表雇佣方和受雇方的组织、专业研究所和研究院以及非政府组织等)获得对其政策和预算执行的反馈意见。(22)政府通过对预算编制权的让渡，实现社会公众在预算编制过程中参与权的回归(预算权本源于社会公众)，推动预算编制过程朝着有利于提高公共服务质量的方向调整。预算编制权的社会化，既有利于通过公民的直接参与来协调社会内部对于公共产品效用和公共支出顺序的矛盾，又可以激发公民的公共德行从而为预算决策提供正当性依据。(23) 2.预算审议的社会参与 在预算审议过程中，不同行为主体间的沟通与协商将有效促进公民之间公共需求共识的达成，最终实现公民权利与公共利益相统一。故此，一些国家的立法机关通常通过各种委员会建立起有效机制，如以听证会的形式就政策适当与否的问题进行广泛磋商。在一些国家，立法机关允许普通公民主动参与，这种参与对负责审批预算的立法机关形成重要影响，公民可以在参与过程中提议修改法律。(24)公民拥有预算审议参与权，有助于社会各阶层展开有效的利益博弈，议会也可通过分析不同社会利益集团的博弈以及观察公众预算参与行为捕捉公民对公共服务的诉求，从而更好地发挥二次分配的功能。 3.预算执行监督的社会参与 以政府自我监督为核心的预算执行监督，不可避免地存在约束不足。为扩大预算执行监督的视野，一些国家从社会公民的角度发挥其对政府预算执行绩效的正向激励功能。在国外参与式预算实践中，执行阶段预算参与主体的重要性体现为收集有关经费、国家收入与生产的信息，以提高其在立法阶段的参与质量。(25)这个经验表明，构建关于社会公民对政府预算执行绩效的反馈机制、政府对社会公民关于预算执行状况质疑的回应机制以及预算执行参与过程中的信息对流机制，通过公共部门与各种私人部门之间积极有效的合作，实现政府自我监督模式向更广阔的社会监督模式的转变，将有效防止政府预算执行中的不当行为，最终保障预算既定目标的实现。 4.预算绩效审计的社会参与 在预算绩效审计中引入市场化因素，可以在一定程度上消除政府失灵产生的制度负效应。(26)审计资源有限是审计机关面临的共同问题，为解决这个问题，可将部分审计事务交予第三方社会中介机构执行。社会中介审计机构参与预算支出项目的评估和审计，可以与国家审计机关形成制度合力，改善国家治理架构。例如，印度拉贾斯坦邦一个名为MKSS的公共组织，通过非官方的公共听证收集公民真实体验方面的预算执行信息，对地方政府政府预算支出的绩效进行有针对性的非正式审计，由此改善了传统国家审计过程过于封闭而忽视公众感受的弊病，推动了地方政府相关法案的改变。(27) (二)中国预算法实施社会化的现状 在预算法实施社会化方面，我国也积累了大量经验。从实践与立法的二维视角考察中国预算法社会化的现状，挖掘积累的经验并分析存在的问题，可以夯实中国预算法社会化改革的正当性和合法性基础。 1.中国预算法社会化的实践现状 我国自1998年明确提出建立公共财政以来，一些地方在法治政府的建设过程中，立足于当地实际情况，通过强化地方政府责任，提升公民的参与能力、决策能力以及监督能力，努力探索预算法实施社会化的改革路径。改革的主要内容，是通过打造公众与政府之间的良性互动平台，接受社会公民的预算项目咨询，征求社会公民的预算项目建议，组织社会公民的预算决策讨论。从效果上看，这些改革措施，不仅有效促进了政府预算决策的公共化，实现了预算执行与评估的公开化，还满足了公民对社会公共需求的表达与选择，保证了预算资源分配的公正与效率。 首先，在财政维度上，预算法实施社会化的改革主要涉及社会公众切实利益的公共支出。依据预算法实施的原理，只有密切影响日常民生的预算项目，才能充分激发公民参与的意愿与动力。例如，河南焦作的“全程预算参与”模式，通过公众投票、社会听证、专家论证等方式来保障民生建设项目的预算参与。 其次，在主体维度上，主要包括同级人大、政府部门、社会公众和社会团体。例如，在浙江温岭的改革中，政府部门引入预算民主恳谈、预算项目征询、预算项目听证以及预算绩效评估参与的多种形式，社会公众能对预算进行参与、监督，最终由人大代表决定修正、调整以及审批预算方案。 再次，在规范维度上，主要依凭同级党委、同级政府制定的行政指导文件。例如，在广东顺德，为促进参与式预算的试点改革，中共顺德区委、顺德区人民政府制定了《关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见》，顺德区人民政府还颁布了《顺德区参与式预算试点工作方案》及其《实施细则》。 最后，在地区维度上，主要集中于街道、村庄、区、乡镇等基层政府，部分地区则推广到市、县一级，如河南焦作即在市一级预算引入一系列的社会公众参与程序。 这些预算法实施社会化的改革试点，作为地方治理与公共预算相融合的新模式，逐渐成为公民监督政府、社会民意表达、公民参政议政的重要渠道。从预算法实施的效果看，这些改革依然有提升的空间，比如，在公民参与机制的构建方面，由于体制机制的问题，一些公民参与能力不高、参与动力不强、参与渠道单一。这些问题，倒逼预算法的社会化实施改革朝更具制度化、程序化和规范化的方向发展。解决问题的关键，既要将预算参与改革纳入必要的预算法律制度框架内，又要在我国政治权力的架构下协调公众预算参与制度与人民代表大会制度之间的关系，以保证预算法的社会实施步入良性运行轨道。 2.中国预算法社会化的立法现状 预算法的社会化实施路径，离不开相关法律规范的保障。梳理我国预算法律规范，其中并没有关于社会参与的直接条款，但是在相关性法律法规中，可通过解释论的方法，开拓预算法实施社会化的发展空间。 首先，我国《宪法》序言第五段行文中宣告“中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”，反映了立宪者把人民和国家同等当作宪法规范对象的理念。《宪法》第2条第3款亦体现出要通过法律对人民管理经济的权利(如公民预算权利)予以保障，也只有真正制定出反映这种权利的“法律”，才能充分体现出宪法的保护性色彩，最终符合宪法的要求。(28)此外，第33条第3款、第35条以及第41条规定公民的各项权利与自由。这些宪法条款为预算社会参与改革奠定了正当性与合法性基础。其次，《各级人民代表大会常务委员会监督法》第7条、《立法法》第5条以及第34条等法律条款均在一定程度上为预算法实施的社会化提供了法律支持。当然，上述法律规定都过于抽象，需要进一步地配套与细化规定。 为确保预算法的实施绩效，预算法的修订吸收了预算社会参与改革的经验，为公民的预算权利提供保障。《预算法》第14条和第32条分别规定“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”，“按照规定程序征求各方面意见”。这些立法表述，表明国家立法认可当前预算社会参与的改革。今后可以通过规范化的路径，确定预算法的社会实施。 (三)预算法实施社会化的规范路径 面对世界范围内出现的预算法实施向社会化趋向，当前我国预算社会参与的改革尚处在起步阶段，预算法的修订应合理迎合这种趋向并复归公民预算权的应然表达形式，确立保障预算社会参与改革的基本原则，构建预算法实施社会化的实体机制与程序机制。 1.预算协商民主原则的明确 当前预算法实施社会化路径的完善，首先应该确立预算协商民主的原则。十八届三中全会《决定》指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。作为经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，预算法的实施，完全可以适用协商民主的规则和程序。 公民预算参与改革所体现的协商民主与法治理论，强调法与社会的彼此融合，通过赋予公民实质性的预算权利，拓展公民的参与机会，以保证政府的行动镶嵌于社会之中，促进公民预算参与改革向纵深推进。(29)明确预算协商民主原则，既可以弥补传统预算法下难以充分关注的预算绩效问题，还可通过公民对预算的协商民主参与提升公民的预算民主意识，这是提高预算法实施效力的有效途径。 2.实体机制的填补 预算法实施社会化的实体机制，即公民预算权利的真正实现，而非一种权利宣言。在预算法中明确公民参与权，是预算权利实现的前提。有学者建议，可在我国预算法中，“依照预算权利的表现形态增加公民知情权、表达权、决策权、监督权和听证权条款，以切实保障预算法社会化改革的顺利进行”。(30)其中，预算知情权的存在要义，是通过预算知情权打破预算信息垄断，增强预算法律关系中信息的均衡性，从而抑制信息强势方的专横性，提高信息弱势方的利益保护能力；预算表达权的确定是公民实现预算参与的必要前提；预算参与作为影响预算资源分配的重要渠道，可使财政收入被负责任地用于更合法的公共目的，尤其是涉及民生领域的预算；预算监督权作为现代预算民主发展的必然要求，亦应贯穿于预算的全过程；预算听证权主要指权力机关、行政机关在作出预算决策前，公民享有就重要事实表达意见的权利，包括人大预算听证和政府预算听证两种模式。 3.程序机制的细化 在预算法实施的社会化过程中，协商民主形式是一种通过求同存异的方法防止利益争夺无序和维护多元格局的程序性机制。(31)一个公正、理性的预算程序可以更好地实现公民的预算权利和义务，因而程序机制是构筑预算法社会化路径的重要内容。 第一，预算公开程序。一个合理预算公开程序应该包括两层含义：静态层面的预算公开和动态意义的预算公开。静态的预算公开，即预算公开的具体表格与数字必须是确实、具体、完整、及时、易解、规律。(32)动态的预算公开，除了基于国家安全之理由而应守秘密外，对于预算编制、预算审批、预算执行、决算、预算监督以及预算调整等环节都能向社会完全公开。为保证预算公开的实际效果，应根据预算公开主体所掌握的预算信息量为标准，使我国各级财政部门承担全局性的预算公开义务(财政部门的预算公开信息应同时包含自己和其他同级部门的预算信息)。(33) 第二，预算参与程序。“参与程序为提高计划和预算提供了重要的潜力……有效的参与应当在预算计划、建立和批准程序中”；(34)预算编制、审批的参与程序构建，应使每个参与者都能自由表达其偏好，同时避开来自特定利益集团的过度干扰；预算执行的参与以公开为前提，以公民有权对违法预算执行行为提起异议和诉讼为保障，才能防止预算执行权的滥用；在预算绩效评估阶段，应通过问卷调查、民意调查、民主访谈等方式使公民能真实反映预算执行的效果，从而获得更为客观与科学的预算绩效评估结果。 第三，预算听证程序。依据听证程序的设计原理，考虑到预算程序的特殊性，预算听证程序的完善主要应从四个方面着手：一是确定预算听证主体，包括预算听证组织者、相关利益主体、专家等；二是明确预算听证内容，为提高听证的实效性，应提供明确的听证内容，如听证项目、项目可行性分析、地点、时间等；三是规定预算听证权利，听证者能在听证过程中提出质询及相关意见；四是对预算编制的裁决应秉承公平、公开原则。 四、司法化路径：预算法实施的诉讼机制 相较于预算法实施的政治化和社会化路径的如火如荼，预算法实施的司法化路径仍为星星之火。一些学者对该命题的真伪性尚存疑问，该命题本身的理论构成也比较复杂，尤其是在我国立法对公益诉讼制度比较谨慎的背景下，预算法实施司法化路径的发展正处于探索期。然而，从长远考虑，司法化路径是保障预算法有效实施的重要保障，探索这一路径具有重要意义。 (一)预算法实施司法化的理论基础 哈特认为，法律规则是初级规则与次级规则的组合：初级类型的规则科以义务，次级类型的规则授予权力(包括公共的和私人的)。(35)这种类型划分，也可以存在于预算法的实施模型中。依据预算法原理，预算法的实施，既要尊重预算立法，又不得违反预算的规范效力。初级规则规范的对象是预算执行的具体行为或变动，它意味着预算执行主体承担着严格遵守宪法、预算法、预算案以及其他预算规范的义务，即“预算拘束原则”(一切预算执行行为均须受预算规范的拘束)。次级规则规范的对象是一切未能尽到预算执行义务的违法行为，它意味着一旦预算执行对预算确定状态造成损害，作为承担非对等金钱给付义务的纳税人有权向司法者提起请求，以纠正对预算确定状态的损害行为，即“预算救济原则”(一切预算违法行为均可被纳税人提请司法救济)。 关于“预算拘束原则”，我国《预算法》第13条明确规定，“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”，表明议决后的预算对预算执行机关的拘束效力。在法解释论上，虽然这种拘束力与法律规范的效力不能等同，但是在实际效果上，这条规范决定了拘束力与执行力是预算的本质要素。对于收入预算，除法定的收入财源外，政府不得随意将人民财产权转化为公法上强制性的预算收入；对于支出预算，一切政府支出均需纳入预算管理范畴，特别是预算执行需受预算规范的拘束。 “预算救济原则”，既是规制预算执行权力和维护公共支出秩序不可或缺的手段，也体现出对纳税人基本权的一种补救或矫正措施，这种救济应是一个完整纳税人权利的重要组成部分。预算救济原则旨在制止和纠正预算法主体违反预算规则而不当行使预算权力的行为，通过赋予公民诉权纠正这种行为，可以减少公共经济资源的损失，进而增强公民对财税法律的整体信赖，提高纳税人群体对税法的遵守程度。预算救济原则的基本目的，是通过司法保障公民真正享有公共资金的支出利益，为此，需要承认公民、法人或者其他组织对于预算救济事项的诉的利益，通过立法赋予其诉权。“承认纳税人诉讼的根据在于，公共资金的违法支出意味着纳税人本可以不被课以相应部分的税金，在每一纳税人被超额课税的意义上，纳税人具有诉之利益。”(36)在我国，已有学者主张建立纳税人诉讼制度。(37)《预算法》第90条提出“依法纠正违反预算的行为”，第91条规定“公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告”，表明我国立法者对预算救济原则已有充分认可和高度重视。 预算法实施的司法化是一种救济性和补充性的实施路径，其目的不是解决当事人之间具体的权利义务的纷争，而是确保法律规范的正确实施，维持客观的法律秩序。按照有些大陆法系国家对行政案件诉讼的类型化分析，当事人诉讼被作为以权利保护为目的的主观诉讼，而居民诉讼由于不是针对直接侵害纳税人权益的一般违法用税行为，所以被作为以法规范维持为目的的客观事实来把握(简称“客观诉讼”)。(38)因此，与当事人可以提起的普通诉讼不同，所谓居民诉讼只有在法律有明确规定的情况下，并限于法律所规定的人才有权提起诉讼。在中国语境下，学理上主观诉讼与客观诉讼的区别只是相对的，中国体制下出现的相互交错的现象更为普遍和复杂。例如，如果制度允许通过司法程序禁止或者限制政府的不当支出行为，那么即使纳税人诉讼是为了维护预算的执行力，但该诉讼同时也具有公益诉讼的性质，因而也可将其作为以纳税人权利保护为目的的主观诉讼来考虑。 (二)预算法实施司法化的可行性 法律被称为“规定外部行为并被认为具有可诉性的社会规则之整体”。(39)可诉性是一部法律运行所需的重要要素，体现为判断社会纠纷是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性。(40)预算法实施司法化可行性的证成，需要在理论上回应对预算法可诉性的合理质疑。 首先，可诉性应是预算法得以真正运行与有效实施的必备属性，它产生于预算法的核心功能——规范政府收支行为。一般而言，预算执行者必须遵从法定预算的确定状态。但考虑到政府拥有随时改变其预算执行行为的动机和能力(除法定授权的预算调整裁量权外)，如果预算违法行为失去被公民通过问责和制裁程序加以纠正、补救或惩戒的可能性，那么预算法对政府收支行为的规范功能势必落空。于是，预算法的可诉性既是一种限制政府收支权力的基本形式，也是保障预算执行行为合法性的重要手段，可诉性的重视程度甚至可被用于判断预算法生命力强弱的标准。 其次，经济法学界通常将预算行为界定为一种宏观调控行为，(41)而宏观调控决策往往不具有可审查性，从而否认宏观调控行为的可诉性。(42)预算行为是由一系列行为组成的有机集合体，其中一些行为的确属于国家决策的行为，如预算编制行为、预算审批行为，这些行为确实不应纳入可诉性的范畴。但是，在微观视角下，一些预算行为应具有可诉性，如预算执行中的国家投资行为、政府采购行为，作出国家投资和政府采购决定的立法机关和执行主体(如政府的财政部门、政策性投资银行、国有投资公司等)之间是强制性的命令与被命令、要求执行与被要求执行的关系，在执行决定以规范的形式作出后，那些实施国家投资和政府采购决定的具体项目、内容性经济活动已经转化成行政性的市场活动行为。(43)在此种情况下，根据诉讼法理，可将相关具体行为纳入司法审查，保障预算执行行为的合法性与合理性。 再次，从实施绩效的角度看，当前存在的行政问责与政治问责方式，尚不足以完全实现对预算违法行为的有效问责。我国《宪法》第73条规定了全国人大代表或常委会组成人员的质询权，第67条第7—8项赋予了全国人大常委会对两类规范性文件的撤销权，第89条第13—14项认可了国务院对下级行政机关不适当的规范性文件的撤销权。上述程序的启动，从制度上看，需要满足严格的条件；从实践上看，由于涉及国家机关之间的工作关系，因而国家权力机关秉持谦抑的态度，较少启动相关程序。司法问责则与之不同，根据诉讼法理，司法程序是由利害关系人启动的。由于与争议事项具有利害关系，利害关系人具有发动司法程序的主动性、积极性和迫切性；在程序进行的过程中，利害关系人则会通过对诉讼行为的积极行使，来维护自己的实体权利。因此，通过司法程序实施预算法，可以填补其他两种途径所没有覆盖的绩效空间。 最后，通过司法途径实施预算法，具有越来越大的现实可能性。十八届三中全会《决定》已经作出部署，“确保依法独立公正行使审判权检察权”。当前，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立于行政区划适当分离的司法管辖制度，这些改革已经在部分地区率先试点、推进。在司法体制改革向纵深推进，司法机关独立公正行使审判权检察权得以落实的背景下，推进预算法的司法途径实施，已经具有前所未有的现实可能性。 (三)预算法实施司法化的制度构建 为使预算法能在司法实践中体现可诉性的属性，其制度构建至少应包含两个机理：一是可争讼性，即预算法律责任的规范应该明确，可以作为提起相关诉讼的实体法依据；二是可适用性，即预算法应承认纳税人的诉权，作为提起相关诉讼的程序法依据。鉴于此，预算法司法化的制度建构，首先要完善预算执行的责任机制，然后建立预算诉讼制度，激励个人参与预算法的实施，以降低预算执行越位、缺位和失位的可能性。 1.预算法律责任的完善 我国现行预算法律责任的规定，存在对预算违法行为归类不足、责任形式单一、惩罚力度较轻等问题。立法中法律责任的不足，导致法律实施绩效不高，实践中一些违法预算行为未能受到法律责任的有效规制。比如，在预算执行中出现的任意追加预算、挪用预算资金以及改变资金用途等现象，通过现行预算法律责任制度不能受到有效规制。为加强预算法的实施绩效，应在立法上完善预算法律责任机制。 第一，扩充预算违法行为的类型。除了现有的预算违法行为类型，预算法律文本既应进一步列举可能出现的预算违法行为，以扩大列举式所覆盖的范围；同时，通过概括式规定设立对预算违法行为问责的兜底性条款，力求将实践中可以预见到预算违法行为纳入预算法律问责的范畴。第二，丰富预算法律责任的种类。单一的行政责任形式难以适应不同性质的预算违法行为，造成罪与罚不对称的局面。为了更好地救济与补充受损的公共利益，除了已有的行政责任与刑事责任的规定，还必须增加相应的经济责任。例如，增加预算违法主体，特别是国家机关工作人员的赔偿责任、补偿责任以及违约金责任等。依据最简单的功利性违法预防原理，通过经济责任的引入，可以有效地预防预算违法行为，实现良好的实施绩效。第三，加大对违法行为的惩罚力度。较之普通的行政违法行为，预算违法行为的负外部性明显增大，对社会公共利益的影响更为显著。因此，对于预算违法行为的责任惩罚力度，应比一般性行政违法行为的惩罚力度更大，如此才能更有效地震慑故意性的预算违法行为。 2.建立预算诉讼制度 “如果公共服务作用的发挥既违背法令的规定，又不依照法律的要求来进行运营……那么就会按照公民个人的要求产生国家的责任……即使是在没有直接损害的证据的情况下，法律也仍然允许公民采取提起法律诉讼的救济手段。”(44)在有的国家，为实施预算法建立了所谓的居民诉讼或者纳税人诉讼制度。居民诉讼是指地方性的公共经济支出部门进行了违法或者不当的公款支出以及财产管理、处分时，经居民的监察请求而提起的诉讼。(45)居民诉讼制度不仅具有监督和推进地方行政主体依法预算的功能，还承载着通过对个别预算行政行为的审理达到规范同类预算行为公正运作的目标。 居民诉讼作为一种客观诉讼，着眼于社会公共利益，旨在保证预算执行行为的合法性，保障预算支出决策能得到客观和正确的履行。在制度设计上，居民诉讼是不同于以当事人之间权利义务关系为内容的主观诉讼的制度安排。在我国，行政诉讼采用以合法性审查为标准的模式，在外在形式上虽然不能称作客观诉讼，但在本质上却兼具了监督行政主体依法履行职权和维护客观法规范秩序的功能，(46)在理论特征上可以称为一种主观诉讼与客观诉讼相融合的诉讼模式。我国行政诉讼的法理，为我国建立相关的预算诉讼制度奠定了理论根基。 在中国特色社会主义法律体系框架内，依据我国的预算法理和诉讼法理，参考国外关于客观诉讼的模式，可以提出我国关于预算诉讼的具体设计： 第一，关于起诉资格。有权提起预算诉讼的主体应限于一定范围内的公民、法人或者其他组织。对于公民起诉人，鉴于预算诉讼性质的公益性和复杂性，应限定为户籍在相应行政区划范围内成年公民。有的国家将这种诉讼叫作纳税人诉讼。(47)在中国社会主义民主政治的语境下，提起这种诉讼的公民，不宜限定为纳税人，中国成年公民中没有被剥夺政治权利的，都应赋予其这种资格。对于法人或者其他组织，可以通过相关实体法规定诉权。 第二，关于起诉条件及前置程序。提起预算权诉讼的条件，除了需符合行政诉讼法规定的程序意义上的起诉条件外，还应具备预算法规定的条件，即认为预算执行机关有违反预算法律责任的情形，经过相关行政程序或者监察程序，仍未解除违法状态的。在我国法律体系中，预算诉讼是个前所未有的制度创新，在现有的法律实施生态下，有必要设置防止预算诉讼滥用的机制，阻隔权力滥用者，保证国家公共资源得到优化配置。这种防止滥用诉讼的机制，一是通过限定受诉范围，即并非所有的预算违法行为都可提起预算诉讼，在预算公开的语境下，可以规定对只有与财务会计有关的预算支出行为，才可提起预算诉讼；二是前置性程序的设置，在提起预算诉讼前，先经过行政程序或者监察程序，可以最有效率地纠正预算违法行为，避免动用过多的公共资源。 第三，预算诉讼的类型化。依据诉的种类的法理，诉可以分为形成之诉、给付之诉和确认之诉。相应地，预算诉讼可以有三种类型：一是形成之诉，即请求撤销某个预算执行行为；二是给付之诉，即要求预算执行机关提供给付公共产品或者公共服务；三是确认之诉，即要求确认预算执行行为的合法性。对这三种类型的诉讼，预算法可以不作预先规定，但是在起诉资格、起诉条件等制度中，应吸纳预算诉讼类型化的基本法理，避免作出不科学的制度设计。 五、结论 “法律规范之可被适用，不仅在于它由机关所执行或由国民所服从，而且还在于它构成一个特定的价值判断的基础。这种判断使机关或国民的行为成为合法的(根据法律的、正当的)或非法的(不根据法律的、错误的)行为。”(48)本文提炼和梳理的预算法实施的三条路径，正是为预算法律的完善和发展提供一个特定的判断基础。通过观察国内外预算法律理论和制度实践，现代预算法律相对于传统法律制度(如民法与刑法)呈现出一种明显的公法私法相交融的品性，既有国家层面的预算权力配置，又有社会层面的预算权利要求以及对预算诉权的认可，这种品性为我国预算法律制度的更新提供了前沿性的理论依据。 相较于预算法存在的纯粹理性，立基于实践理性与价值理性的统一是现代预算法律制度的特质，是现代预算法律制度的生命力之所在。预算制度价值理性与实践理性的统一，体现为对公共经济资源支出分配的最优结构的追求、对各方利益配置平衡的维护以及对实质公平的追寻，故预算法的实施路径，应以政治性路径为内核，以社会化路径为动力，以司法化路径为保障。 阐释预算法律制度的发展规律，认真对待预算法实施的三条路径，要同时关切符合我国民主政治改革的未来走向：政治化路径关乎中国政治体制改革的顶层设计，社会化路径涉及对市场经济规律及社会管理创新的探索，司法化路径则牵涉司法体制改革的有序推进。十八大报告传达的精神、十八届三中全会的《决定》以及中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，为上述三条路径的发展提供了良好预期。预算法实施的三条路径，并非三个不同的方向，而是制度的辩证统一，目标直接指向预算法的良好实施。法的实施问题也是国家治理能力的重要体现。完善法的实施机制，提高法的实施绩效，是推进国家治理能力现代化的重要抓手。结合当前财税体制改革和法治中国建设的目标，通过对我国预算法实施问题的法理解释，可以发现财税法制变革对于提升国家治理能力的重要性和紧迫性，可以解释财税法在国家治理体系中的重要担当。 注释： ①在所谓代议制体制下，立法机关主要负责制定公共政策；行政机关发起及(向立法机关)推荐政策，实施已由立法机关颁布的政策。两者之间的成功取决于各个环节的相互合作，当它们侵犯到对方的权力，法院将被要求定义各个角色的权限。(参见阿曼·卡恩、W.巴特利·希尔德雷思：《公共部门预算理论》，韦曙林译，上海：格致出版社、上海人民出版社，2010年，第79页) ②相关研究成果参见林慕华、马骏：《中国地方人民代表大会预算监督研究》，《中国社会科学》2012年第6期；宋彪：《公众参与预算制度研究》，《法学家》2009年第2期；刘洲：《财政支出的法律控制研究——基于公共预算的视角》，北京：法律出版社，2012年。 ③参见朱大旗：《科学发展与我国〈预算法〉修订应予特别关注的五大问题》，《政治与法律》2011年第9期。 ④参见张守文：《分配结构的财税法调整》，《中国法学》2011年第5期。 ⑤参见基思·福克斯：《公民身份》，郭忠华译，长春：吉林出版集团有限责任公司，2009年，第1页。 ⑥参见阿图尔·考夫曼：《法律哲学》，刘幸义等译，北京：法律出版社，2011年，第304页。 ⑦参见G.拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，北京：法律出版社，2005年，第132页。 ⑧被动地位(对国家权力的服从)、消极地位(排除国家的干预)、积极地位(对国家拥有请求权)、主动地位(参与行使国家权力)是公民在国家中地位的表现形态，这四种公民地位呈阶梯性的上升。(参见格奥格·耶利内克：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，北京：中国政法大学出版社，2012年，第79页) ⑨罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，2010年，第41页。 ⑩参见罗斯科·庞德：《法理学》第4卷，王保民、王玉译，北京：法律出版社，2007年，第43—44页。 (11)参见艾伦·威尔达夫斯基：《预算改革的政治含义》，阿尔伯特·C.海迪等：《公共预算经典(第二卷)——现代预算之路》，苟燕楠、董静译，上海：上海财经大学出版社，2006年，第55页。 (12)参见爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽等译，北京：中国人民大学出版社，2001年，“中文版序言”，第5—6页。 (13)例如，英国预算制度的历史是一部国王与臣民、议会与政府之间不断争夺预算控制权的历史；美国预算发展也体现出国会与总统之间为获取政府收支控制权而反复博弈的过程。 (14)现行《预算法》第1条已将立法宗旨修改为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”。 (15)参见刘剑文主编：《民主视野下的财政法治》，北京：北京大学出版社，2006年，第249页。 (16)例如，《温岭市市级预算审查监督办法》第20条规定：“市人民代表大会对预算草案作出批准与否的表决决议后，预算草案未获通过时，应当责成市人民政府对预算草案的有关内容进行修改，并在三十日内将修改后的预算草案报送市人大常委会，提交市人民代表大会重新审查批准，或根据市人民代表大会授权，由市人大常委会批准重新编制的预算草案。” (17)谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，北京：中国政法大学出版社，1996年，第22页。 (18)参见朱大旗：《迈向公共财政：〈预算法修正案(二次审议稿)〉之评议》，《中国法学》2013年第5期。 (19)参见井手文雄：《日本现代财政学》，陈秉良译，北京：中国财政经济出版社，1990年，第206页。 (20)当前，许多自产国家(即国家拥有庞大国有资产，能够自我维持的一种财政国家类型)正向税收国家(即国家收入主要来源于向国民的征税)转变。如果前者极易形成一种国家养人民的“财政幻觉”，那么在税收国家，人民意识到是他们在养国家。(参见马骏：《治国与理财——公共预算与国家建设》，北京：三联书店，2011年，第38页) (21)许多研究案例表明，向社会公众开放国家的核心活动(如预算)，引入公众参与等非市场因素是改善政府责任和治理的最有效手段。(John Ackerman,"Co-Governance for Accountability:Beyond 'Exit' and 'Voice'," World Development,vol.32,no.3(March 2004),p.448) (22)Richard Allen and Daniel Tommasi,Managing Public Expenditure:A Reference Book for Transition Countries,Paris:OECD Publishing,2001,p.146. (23)Nancy Roberts,"Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation," The American Review of Public Administration,vol.34,no.4(December 2004),p.323. (24)参见罗伯特·D.李、罗纳德·W.约翰逊、菲利普·G.乔伊斯：《公共预算体系》，苟燕楠译，北京：中国财政经济出版社，2011年，第177页。 (25)Warren Krafchik,"Can Civil Society Add Value to Budget Decision-Making? A Description of the Rise of Civil Society Budget Work," in UN Department of Economic and Social Affairs,ed.,Citizen Participation and Pro-Poor Budgeting,New York:United Nations,2004,p.70. (26)例如，在瑞士一些地方政府，公民通过选择独立性的政府竞争机构评估政府公共项目，并为政治议程提供替代性的政策意见，从而改善公共财政的绩效。(Reiner Eichenberger and Mark Schelker,"Independent and Competing Agencies:An Effective Way to Control Government," Public Choice,vol.130,no.1(January 2006),pp.79-98) (27)Anne Marie Goetz and Rob Jenkins,"Hybrid Forms of Accountability:Citizen Engagement in Institutions of Public-Sector Oversight in India," Public Management Review,vol.3,no.3(September 2001),pp.375-378. (28)参见韩大元、王贵松：《中国宪法文本中“法律”的涵义》，《法学》2005年第2期。 (29)参见约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2005年，第7页。 (30)参见蒋洪：《预算法修订：权力与职责的划分》，《上海财经大学学报》2010年第1期。 (31)参见季卫东：《正义思考的轨迹》，北京：法律出版社，2007年，第14—17页。 (32)确实，即预算公开信息应是确实可信、真实可靠；具体，即预算收入信息应公开到目，支出的功能分类信息应公开到项，支出的经济分类信息应公开到款，项目支出按项分列，并公开项目预算；完整，即预算公开应覆盖一般政府基金、政府性基金、社会保障基金以及经营性国有资本基金，各个基金在公开的信息类别上应包含收入收支、资产负债以及基本统计数字信息；及时，即在预算和决算审批通过之后的一个月内应向社会公开；易解，即预算公开的同时应配套公开制定预算时的各种考虑、各种标准以及一些细目下的详细说明等。(参见上海财经大学公共政策研究中心编：《2013中国财政透明度报告》，上海：上海财经大学出版社，2013年，第171页) (33)参见蒋悟真：《预算公开法治化：实质、困境及其出路》，《中国法学》2013年第5期。 (34)参见沙安文主编：《地方预算》，大连市财政局翻译小组译，北京：中国财政经济出版社，2012年，第193页。 (35)参见哈特：《法律的概念》，许家馨、李冠宜译，北京：法律出版社，2011年，第72—89页。 (36)田中英夫、竹内昭夫：《私人在法实现中的作用》，李薇译，北京：法律出版社，2006年，第55页。 (37)参见梁慧星：《开放纳税人诉讼以私权制衡公权》，《人民法院报》2001年4月13日，第3版。 (38)参见南博方：《行政法》，杨建顺译，北京：中国人民大学出版社，2009年，第178页。 (39)赫尔曼·康特洛维茨：《为法学而斗争 法的定义》，雷磊译，北京：中国法制出版社，2011年，第158页。 (40)参见谢晖：《论法律实效》，《学习与探索》2005年第1期。 (41)有学者指出，财税法本质上是一种“公共财产法”，对于预算等财税关系，经济法关注的往往是调控行为与调控绩效的评估，而财税法关注的是筹集、使用和监管公共资金整个环节中的问题，两者具有交叉但又非从属关系。(参见刘剑文、侯卓：《财税法在国家治理现代化中的担当》，《法学》2014年第2期) (42)参见邢会强：《宏观调控行为的不可诉性再探》，《法商研究》2012年第5期。 (43)参见徐澜波：《宏观调控权的法律属性辨析》，《法学》2013年第6期。 (44)狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，北京：中国法制出版社，2010年，第52页。 (45)参见南博方：《行政法》，第189—190页。 (46)参见马立群：《主观诉讼与客观诉讼辨析——以法国、日本行政诉讼为中心的考察》，谢进杰主编：《中山大学法律评论》第8卷第2辑，北京：法律出版社，2010年。 (47)参见田中英夫、竹内昭夫：《私人在法实现中的作用》，第54—59页。 (48)凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：商务印书馆，2013年，第89页。
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