台湾的农地转移，本文主要内容关键词为：农地论文,台湾论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、台湾的农地现状及政策
台湾土地面积为360万公顷，其中，林地略多于一半， 农地近1／4，为24.3%。农地利用情况是动态的。70年代中期，台耕地总面积曾高达92万公顷，以后即开始下降，到1995年为87万公顷。在总耕地中，农民愿意耕种又适合农业耕作的耕地仅73万公顷，其中，55万公顷被划分为特定农业区（38万公顷）和一般农业业区（17万公顷），这是台湾主要的农业生产区域。近年来，每年约有4000～6000公顷农地转为非农业用地。
经过多年的演变，台湾对农地的管理制度可归纳为“农地农有农用”，并通过法规形式确定下来。“农地农有”，即实现耕者有其田。台湾当局规定农地转移或继承的承受者以自耕农为限，同时，制定审核自耕能力的条例，合格者发给证书，确保“农地农有”。“农地农用”，即规定耕地及其他农用土地如变更为非农用地，事前应先征得农业部门的同意。同时当局采取指导、复耕等方式，防止以抛荒弃耕为由将农用地变为非农用地。这种管理制度，曾对保护和促进农业发展起过积极的作用。
二、农地转为非农用地的原因及限制因素
（一）农业出现困境
1.农业效益低，农民不愿务农。占台湾省土地面积近1／4的农业用地，其产值不足台湾生产总值的4%， 农业用地的经济效益无法与工商业相比。台湾农业属小农经济，兼业农户占总农户的82%。1994年农家来自农业的收入仅占农户总收入的38%，如仅靠务农无法养活一家人。由于效益低，农民务农意愿下降，使某些农地的资源闲置。例如：台水稻产量供过于求，出口又无竞争力，自1983年起减少水稻种植面积，由1983年的64万公顷减到1995年的36 万公顷； 稻谷产量由314 万吨降至207万吨。耕地偏少的兼业农户种水稻不仅效益低， 甚至成本高于种稻收入，经营其他作物又有风险，故“有放弃农业生产的倾向”，但又不愿放弃土地，最终农田被抛荒。从1984年～1986年的三年间，稻田改种面积为27.7万公顷，其中弃耕闲置的达5万公顷，占18%， 未能充分利用。
2.农产品缺乏竞争力，农业生产衰退。台湾农产品成本高， 无竞争力，实行农产品贸易自由化以后，将迫使台湾开放市场，农业被迫收缩。以糖业生产为例，出口蔗糖曾是台主要外汇来源之一。甘蔗种植面积曾达10多万公顷，产糖75万吨，但由于成本高，种蔗面积不得不下调。到1995年甘蔗种植面积为5.8万公顷，减少近1／2，产糖40万吨， 估计今后还要减少。砂糖及其制品出口也急剧下降。1982 年出口达1亿美元，1992年为3340万美元，1995年下降至2600万美元。1994、1995两年连续关闭两座糖厂，今后还将继续关闭4—5座。在蔗农和种蔗面积随之减少的同时，自产糖下降，进口粗糖却由5万吨增加至20万吨。 近年在高雄兴建年产30万吨的炼糖厂，估计今后粗糖进口量还会增加，自产糖及甘蔗种植面积还会下降。台湾食品界有人分析，由于土地、劳工等因素，将使甘蔗种植成本继续增加，台湾已不适合再生产蔗糖。糖业风光已成过去，蔗农生计陷入困境。
70年代以前，台湾农产品贸易一直是顺差，1970年开始出现逆差，并逐年增大。1990年农产品进口值为31.8亿美元，1995年增至50.4亿美元，出口值一直维持在8.2—8.3亿美元。因此，贸易逆差由23.6亿美元增加至42.1亿美元。贸易自由化给台湾农业和农村经济带来的负面影响，加剧了农业的困境。
（二）建设用地缺乏对投资环境产生影响
近年来台湾经济增长趋缓，国际贸易竞争力下降。据瑞士国际管理学院世界竞争力排名，台湾经济实力由1992年的第10位下降到1997年初步预测的第18位；金融实力由第14位下降为第22位。台湾当局为扭转这一局面，于1991年起实施六年经济建设计划，但于1993年被迫做大幅度调整和消减，除因投资不足、资源匮乏外，难以获得建设用地也是制约的瓶颈之一。如其中37项重大投资项目，即因土地问题未能解决而被迫停止。因此，将部分农用土地转为非农业用地成为台当前经济领域中关注的问题之一。
由于岛内投资环境不佳，建设用地不易解决，使工商业者不愿在岛内投资。资金外流，厂商在岛外投资所得也滞留岛外，影响岛内经济增长速度。岛内投资减少，失业率上升，1996年达到近十多年来的最高点。 为此， 台湾当局决定将部分农地转变为工商业及公共设施用地。 1995年通过“农地释出方案”。急于吸引业者投资的台湾当局乃指示：关于投资项目中的土地问题，要设立单一窗口专门处理，在两、三个月内解决。这从另一个侧面反映出台湾岛内景气不振的经济状况和希望提高经济增长速度的急迫心情。这是近年来强调农地转移的直接原因。
三、农地转为非农用地的主要限制因素
近年来，台湾有关部门分析，影响岛内投资的根源之一在于难以解决土地问题，“农地农有农用”的制度过于僵化。因此，建议对僵化的土地制度要全面松绑，放宽由私人申请变更土地使用的程序和办法。所谓“僵化”反映在：
（1）在农业内部， 由于“三七五减租条例”而形成的租佃关系（如不许包租转佃，佃农有优先承包权等等），很难出现新的租佃关系，土地使用权的转移受到限制。
（2）农地所有权转移的承受人， 只能是确认有自耕农资格的农民，所有权的转移受到限制。尽管农业效益不高，农民因“祖产”或作为一种社会保险，也不愿意出售农地。
（3）严格限制由农地改为非农用地。
由于以上原因，在农业内部难以扩大经营规模，在农业外部不能满足工商界、住宅及公共设施用地的需求。为此，有些人曾建议：①租佃制度应自由化；②放宽土地承受人的范围，接纳农业企业参加农业经营；③放宽农地变更使用的条件。
四、为加速农地转移，台湾当局采取的措施
根据岛内经济和产业需求，调整土地利用规划和农地利用规划，合理分配上地资源，这是第一步。目前处于总体研究、制订办法的阶段，同时农地转移的个案已在处理。
台湾1995年发布的农业小册子中指出， 到2000 年农地将由现在的88万公顷调减为72万公顷，即可释放16万公顷的农地转为非农业用地。截至1996年3月止，有2000多公顷农地已完成变更手续， 多数转移为工业用地，少数转为住宅、休闲娱乐设施用地。
为了放宽对农地转移的限制，台湾当局已于1995年3 月核定实施了《农地释出方案》。1996年又修订了《非都市土地开发审议规范》、《都市计划区内农业区变更使用审议规范》和《农业用地释出审查作业规范》，修订了《“国土”综合发展计划法草案》等，原则决定在两年内完成土地法、农业发展条例等112项相关法令的修正。 制定相关法规的目的在于对目前的土地使用管理办法“全面松绑”，实现以下变动：
1.提高地方自主权。 将土地开发计划调整为所谓“国家”综合发展计划、“直辖市”综合发展计划、县市城乡综合发展计划三级。赋予“直辖市”、县市当局以建设、开发、管制等综合发展计划的权限，大幅度提高地方的自主权。三级计划都要公开征求民众意见，以维护民众之利益。
2.放宽农地承受人的资格。台“土地法”中规定， 农地所有者以自耕农为限。面对岛内不振的经济形势和参加世界贸易组织后，农产品进口势必要放开，农业结构必将调整，放宽农地承受者身份是必然趋势。为此，必须修改相关法律，第一步放宽农地所有者身份与资格，修正“自耕能力证明书申请及核发注意事项”。台湾省地政部门放宽了农地承受人的资格，凡有耕作意愿，能提出农业经营计划书，经核准者均可取得自耕农身份。第二步再废止“农地农有”的规定。目前农地所有者资格，除从事农业及相关行业的人员外，已逐步扩大至年满16岁以上的自由人。如非自耕农的配偶及继承人，可接受农地所有者的遗产与赠与。另外，农业企业、农业试验单位亦可依法承受耕地。由于农地继承、买卖、转移不再限定自耕农身份，因此，将过去限定农地在5 公顷以上才可以再分小的规定，下调为0.25公顷。
3.简化申请变更土地使用的手续，放宽申请资格。 原来土地使用的变更，要由“经济部”推荐，经“营建署”、“环保署”和“农委会”等多头审查，再经县市、“直辖市”、“中央”三级审批，耽延时日，商机尽失。放宽后，可由私人申请变更土地使用分区。各主管机关要改进工作，汇总由一个窗口受理申请，在三个月内完成，并简化审查手续，由“三级”改为一级或二级审批。
4.降低申请农地变更使用的门槛。原定非都市计划农地需超过 30公顷才能申请变更为住宅用地，修订后将减为10公顷以上即可申请变更，都市计划区农地只需超过5公顷以上（特殊情况只需3公顷以上）即可申请变更为住宅或商业区。《非都市土地工业区开发审议规范草案》规定，在水源、水质、水量保护区内，将有条件地允许设置工业区，甚至计划放领水源保护区内的公有山坡地。个别“立委民代”进而主张整个山区土地也应一并规划放领。
5.“公营事业”释出土地。台湾“经济部国营会”为配合当局解决企业取得土地的困难，决定台糖、台肥、台盐等“公营事业”大量释出土地，供民间业者投资建厂需要。其中尤以拥有农地最多的台糖为主。台糖公司计划将一万多公顷的土地改为非农用地，多数分布在中、南部地区的台糖农场，其中有的已完成规划，将先转移。台糖的土地原按“只租不售”的办法，供业者选择。但工商业者认为，门槛价高无法受惠，要求放宽。台当局为了促进农地转移，明确指示，公有土地“只售不租”的原则应当修正。
五、民众的忧虑
农地转移涉及农地减少，影响水源涵养，破坏环境和利益分配等诸多问题，引发了岛内一些民众的忧虑，投书报端，提出异议或批评，反映出以下几个问题：
1.是否需要释放如此大量的农地？有的民众认为， 台湾土地资源紧缺，应充分集约使用。但已划的工业区用地实际开发的不及一半，在已建的住宅中还有不少空屋闲置。正在开发的两万多公顷工业区，民间企业提出用地申请的只有5000～6000公顷。据台湾“经建会”估计，到2011年，包括住宅、工业、工商综合区、交通及游憩用地约需4.8 万公顷农地，而台“农委会”却打算释出16万公顷农地。“工商界真需要如此多的用地吗？”如此大量的释放农地，引起岛内许多民众的怀疑。
2.担心成为少数人攫取暴利的机会。台湾地狭人稠， 寸土寸金，炒作土地的歪风正吹向都市边缘的非都市土地，尤其是农业区、山坡地和保护区已成为炒作的新对象。有些民众担心，大规模释出的农地可能又要落到少数财团的手中，为他们攫取暴利提供机会，助长土地炒作，造成“有地”与“无地”者之间的贫富差距严重扩大，将成为不可忽视的社会问题。
原定土地开发者需将部分利益还馈社会，以照顾各方利益。由于回馈办法不断松动（将回馈金公告地价的12%改为5—12%）， 使利益为私人享有，负担落在全民身上。
因而，有人批评台湾当局“只谈如何增进工商界的投资愿意，不谈如何落实农地变更的利益回馈”，“也不考虑将农地变更的利益由全民共享，此种土地政策要为谁服务已显而易见”，呼吁当局“不要只为少数团体服务”。
3.破坏生态环境。农地转移放宽以后，将有许多林地、 山坡地、水源保护地释出，建设住宅、商业区与工业区。农地释出方案规定农地转移为非农用地时，应捐出20米～60米不等宽度的土地作为隔离绿带和隔离设施，但又规定可用现金代替捐赠土地。许多民众担心因此会影响水土保持和水源的水质、水量，危及环境、生态、生活。
4.加剧资源短缺，影响农业。农地转移，建立许多新的工商区、 居民区，必然引起其他自然资源的重新分配。以水为例：台湾常年用水为195亿立方米，其中70亿立方米来源于地下水；农业用水是大头， 占150亿立方米。新建成的工业区面临缺水问题，自己开发成本过高， 因此要求在农地变更用途的同时，转移部分农业用水为工业用水，以解决缺水问题。岛内有单位分析，要解决新区的缺水问题，只能从水库的农业用水中转让一部分。但水库周围是粮食的生产区，减少农业用水将威胁粮食安全。
5.坚持“农地农用”的原则。许多民众认为：“农地较为脆弱， 一旦受到损坏，不易恢复，需受到较严格的保护”，“粮食生产也需要有长期计划”，因此，主张在考虑粮食安全和保护土地自然资源等因素的情况下，应合理规划土地分区，坚持“农地农用”的原则才是根本。
总之，正如台湾有的学者认为的那样，农地释出是农地政策的重大改变，担心农业生产环境如遭受严重破坏，“台湾农业发展之前途将永远断送”，“值得重视”。