国有企业档案的管理与流向，本文主要内容关键词为：流向论文,国有企业论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业档案（如果没有特别的说明，本文中的“企业档案”指的都是“国有企业档案”）是国家档案资源的重要组成部分，对于它的归属与流向，国家必须有一个统筹安排。新中国档案事业建立初期，国家曾经对此做出过安排，但是这种安排在改革开放之后已经无法实现。于是，企业档案的流向问题再次引起了人们的关注，尤其是在破产和产权变动的企业越来越多的情况下，这个问题一下子变得突出起来。
一、国家政策的模糊性
国有企业档案是国家档案资源的当然的组成部分。但是最近20年来，在企业档案归宿的问题上，一直存在着一个政策上的盲区。
1980年7月，国家经委、国家建委、国家科委和国家档案局联合召开了全国科技档案工作会议，在经国务院批转的会议报告中，四部委提出“为了妥善地保存各专业的科学技术档案，便于按专业集中使用，中央各专业主管机关可根据需要设立专业档案馆，保管本系统需要永久、长期保存的档案。”①四部委同时发布的《科学技术档案工作条例》第二十八条规定：“国务院所属的各专业主管机关，根据需要建立专业档案馆，收集和管理本专业需要长期和永久保存的科技档案。”在20世纪80年代初以前，在档案学的术语中还没有产生“企业档案”的概念，所谓“企业档案”在当时大体上都被统称为“科技档案”。因此上述两个文件表面上针对的是科学技术档案，实际上包括了今天所说的“企业档案”的大部分。当时，中国的企业无一不是国有或集体所有的企业，并且这些企业无一不是在各级“专业主管机关”的管理、统辖之下。因此，按照当时政策制定者的思想，在中央专业主管部门建立了“专业档案馆”之后，有相当一部分企业的“企业档案”将进入这个档案馆中永久保存。
对于其档案未能进入这些“专业档案馆”的企业，当时出台的一个重要的规定可以将其包括进来。1983年出台的《档案馆工作通则》在明确档案馆接收档案的范围时规定：档案馆要接收“本级机关、团体及其所属单位具有永久保存价值的档案。”当时，企业都处于专业主管机关的管理之下，几乎所有的国有企业或集体企业都可以归入某一政府机关的“所属部门”中去，因而其档案可以纳入到各级“档案馆”（按照《全国档案馆设置原则和布局方案》的规定，这些“档案馆”应该指的是各级“国家综合档案馆”）的收集范围中来。
根据以上两项规定，归中央专业主管机关管理和不归中央专业主管机关管理的企业的档案都可以找到一个适当的归宿（虽然在当时专业主管机关的“专业档案馆”并没有建立起来）。这表明，对于企业档案的归属与流向问题，当时的政策制定者是有明确的考虑和安排的。
随着经济体制改革的深入，企业与档案的管理体制已经发生了深刻的变化。在这种情况下，对企业档案归属与流向的上述安排已难于实现。首先，各专业主管机关没有几家真正建立起一个可以永久保管档案的“专业档案馆”，由中央专业主管机关对所属企业的档案的管理基本无法实现（能够实现的只是个别的）；其次，在经济体制改革的过程中，大量的企业被推向市场，与政府部门的“专业主管机关”脱离了关系，企业成了独立的法人，不再是各专业主管机关的“所属单位”，按照《档案馆工作通则》的规定对不归中央专业主管机关管理的企业的档案进行接收已经失去了根据。
在旧的“根据”失去根据的情况下，新的“根据”却没有建立起来。1987年，全国的经济体制改革已经有了很大的发展，这个时候，国家档案局、国家经委、国家计委联合制发了《国营企业档案管理暂行规定》。这个《规定》的制定者也许是已经意识到了原来对企业档案归宿的安排已难于实现，而要做出新的安排又不太可能，于是在这个《规定》中回避了对企业档案归属与流向问题的安排，转而采取一种较为模糊的政策。其中的第二十六条规定“企业要按照国家有关规定向有关档案馆移交有关档案或复制件。”第二十七条规定“企业破产以后，除设备档案、基建档案等随同实物移交外，其余档案应向有关档案馆移交。”这个规定对企业档案的归属与流向采用了较为模糊的策略：第一，“国家有关规定”是什么，目前没有人能说得清楚；第二，“有关档案馆”指的是什么，不同的人可以有不同的解读，有的人把它理解为“国家综合档案馆”，有的人把它理解为“企业档案馆”，还有的人把它理解为目前还不存在的将来可能会存在的某种类型的档案馆。而政策的制定者由于有意采取一种回避态度，所以一直到2002年这个《暂行规定》被废止也没有对目前的混乱进行澄清。
《国营企业档案管理暂行规定》被废止是由于2002年10月国家档案局、国家经贸委、国家计委联合发布了《企业档案管理规定》。这个《规定》对于企业档案的归属与流向采取了一种更为彻底的回避态度。整个《规定》只有一处在规定企业档案部门的职责时提到了“移交”字样（第五条第一款“贯彻执行《档案法》等有关法律、法规和方针政策，制定本企业文件材料归档和档案保管、利用、鉴定、销毁、移交等有关规章制度”）。但这个规定却很不明确，既没有说出向哪里移交，也没有说出国家有关移交的制度在哪里。
二、企业档案的管理状况
目前，国有企业档案的管理大体上有以下几种情况：
一是企业档案在企业档案馆中保存。最近一些年，国家档案行政管理部门是鼓励有条件的企业建立企业档案馆保管企业档案的。1987年国家档案局、国家经委、国家计委印发的《国营企业档案管理暂行规定》第二十三条规定：“有条件的大型企业要建立企业档案馆或企业档案资料中心。”1992年国家档案局发布的《全国档案馆设置原则和布局方案》也把企业档案馆作为全国档案馆网的一部分专门加以规定。为了规范企业档案馆的设置，1996年3月，国家档案局发布了《企业档案馆申报登记办法》，其中的附件《建立企业档案馆的条件和企业档案馆的标准》提出了建立企业档案馆的条件和标准。自此，企业档案馆的设置更加规范，企业档案馆的数量开始稳步上升。
1960年中国建立了第一个企业档案馆。此后国家没有对企业档案馆设立情况进行统计，直到1991年《全国档案事业基本情况统计年报》重新对企业档案馆设立的情况进行统计。这一年全国共有企业档案馆229个，到2003年全国已经有企业档案馆300个，保存档案的卷数从1991年的6267609卷增加到2003年的26440407卷。
企业设立档案馆保管本企业的档案目前存在着两个问题：第一个问题是2004年7月实施《行政许可法》后，国家档案局对档案部门的行政许可事项进行了清理，国务院取消和调整了涉及国家档案局的33项档案行政审批项目。其中包括企业档案馆登记核准、建立企业档案馆核准、成立企业档案馆备案等项目。也就是说，以后企业中是否设立企业档案馆，或者设置一个什么样的企业档案馆，是企业自己说了算，档案行政管理部门无权干涉。在这种情况下，企业档案是否还要在企业档案馆中保存，或者在一个什么样的企业档案馆中保存，无人能够做出预测。国家档案资源中的企业档案的流向问题又产生了一个新的未知数。第二个问题是如前所述，由于国家没有明确的政策，同时《全国档案馆设置原则和布局方案》没有做出明确的规定，企业档案馆是一个什么性质的机构，目前还不明确。
二是企业档案在企业内部设立的档案室中保存。依据我国的有关规定，我国的党政机关、企业事业单位中都要设立一个保管本单位档案的机构，这样的机构通常是档案室。由于企业档案馆设立需要具备一定的条件，而全国的绝大多数企业并不备这样的条件，因此设立档案室管理本企业档案的企业要远远多于设立档案馆保管本企业档案的企业。
由于国家在企业档案的最后归属与流向上存在着政策“盲区”，因此企业档案室中保管的档案最后应该流向哪里，目前找不到准确的政策依据。《档案法》第十一条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。”根据这个规定，企业档案最终还是要向档案馆移交，但是《档案法》并没有明确说明这个“档案馆”是什么档案馆。
三是企业档案在国家综合档案馆中保管。在前些年“丰富馆藏”、加强馆藏特色化建设的过程中，一些地方接收了若干个有特点的企业的档案。企业档案是否应该在国家综合档案馆馆中保存目前还没有明确的政策依据。国家政策既不明确支持，也不明确反对。在这种情况下，一些地方根据本地的实际情况，制订了地方的行政规章，把有关的企业档案接收进国家综合档案馆。例如在天津市《大港区档案馆关于接收档案的实施办法》中就规定区档案馆接收“区属各机关、企事业单位在生产、科研活动中形成的具有永久和长期保存价值的科技档案。包括：工业、交通、通讯、基建、科研、农林牧、水利、电力、能源、气象、地质、测绘、环保、教育等档案。”
四是破产或产权转让的企业的档案流向了企业的新的所有者、主管机关或国家综合档案馆。破产是最近十几年才有的现象。时间虽然不长，但是在最近几年却是数量巨大。“据23个省、自治区、直辖市档案行政管理部门2001年统计，国有企业破产数目达7873家，经法院审理终结的5539家。”②企业档案处置根据企业破产后变动情况的不同，有转让、移交、寄存、购买、滞留、封存以及无人过问等几种形式。目前破产企业的档案归入重组、兼并或购买的企业，以及滞留原企业占大多数。从档案流向上看，一般企业党群、行政管理、生产技术管理等文书档案及会计档案移交给企业上级主管部门或寄存在地方综合档案馆；基建、科研、设备、产品档案随资产的转让、处置而移交给新的企业。人事档案随人走，无接收单位及离退休人档案移交给人事局，职工档案交给劳动局或劳动服务中心。
破产企业的档案进入了国家综合档案馆或其他有向国家综合档案馆移交档案义务的其他部门之后，对于这些档案的最后流向还存在着一些现实的问题需要回答。如接收了破产企业档案的机关在向国家综合档案馆移交档案时，这些档案是否也要向国家综合档案馆移交？如果不移交，那么这些档案的最后结果会是怎么样？如果破产企业的档案进入了国家综合档案馆，那么它是以什么“名义”进去的？它是档案馆正常接收的，还是暂时代管或寄存的？
三、企业档案归属与流向方案选择
在确定企业档案的归属与流向时，除了要保证企业档案的完整与安全之外，还必须坚持的一个前提，即企业档案是国有资产，国有资产也就是公共财产，公共财产迟早应该能够为公众所利用。以此思想为指导，在企业档案的归属与流向的问题上，有以下三种方案可供选择：
第一方案：企业档案由本企业永久管理。企业档案在企业中永久管理需要有三个条件：第一个条件是企业建立了一个可以永久保存档案的企业档案馆，第二个条件是保证企业档案有一个良好的保管条件；第三个条件是企业档案能够在一定的时间后向社会开放。
要实行此种方案，首先需要解决的一个问题是明确企业档案馆的性质，要把企业档案馆建设成为一个可以永久保管档案的档案馆。对于企业档案馆的性质，我国档案界一直存在着争议，不过多数人认为这种档案馆不是终极的，而是过渡的。例如，有人指出：“全民所有制企业的档案当然归国家所有，对国民经济和社会发展具有重要意义的企业档案必须向国家有关的档案馆移交。但要尊重企业的自主权，使档案有利于企业的发展，可在相当长的时间内（具体多长时间，移交给哪个档案馆为宜，需另作论证），先由企业自行管理。”③《全国档案馆设置原则与布局方案》对于企业档案馆的性质也没有做出比较明确的规定。因此，要使企业档案永久性地在企业档案馆中保存，需要对《全国档案馆设置原则与布局方案》进行修改，要明确企业档案馆的性质，把企业档案馆真正地作为一个“档案馆”来建设，而不应该总是不明不白，或者把企业档案馆名义上作为“档案馆”，实际上仍然是把它作为档案室来建设。
需要解决的第二个问题是把企业档案馆纳入到“国家档案馆”的范围。按照《档案法》的规定，只有国家档案馆才有向社会开放档案的义务。如果企业档案在企业档案馆中永久保管了，同时又要使企业档案馆中保存的档案能够向社会开放，必须对《全国档案馆设置原则和布局方案》进行修改，明确企业档案馆是“国家档案馆”中的一部分。否则，就必须对《档案法》进行修改，使《档案法》中有关档案开放的规定能够把“企业档案馆”包容在内。很显然，走修改《全国档案馆设置原则和布局方案》的道路比较现实一些。理由有二：一是作为档案馆在性质上完全不同于档案室，从本质上说，档案馆本来就应该是面向社会的；二是修改《档案法》和修改《全国档案馆设置原则和布局方案》比较起来，难度更大一些。
需要解决的第三个问题是各级档案行政管理部门加强对企业档案馆的监督问题。企业档案馆作为一个档案馆应该是面向社会的，应该纳入到各级档案行政管理部门监管的范围中来。国家档案行政管理部门对企业档案馆的监管重点应该放在两个方面，一个方面是对企业档案保管条件的监管，以确保国家档案资源在企业档案馆中齐全完整；另一个方面是在企业档案馆难以继续存在时，能够对该企业档案的流向做出科学的安排。
实施这种方案的一个难点是，在《行政许可法》实施后，企业档案馆登记核准、建立企业档案馆核准、成立企业档案馆备案等已被国务院列为取消和调整的行政审批项目的范围。以后企业中是否设立企业档案馆，或者设置一个什么样的企业档案馆，是企业自己说了算，档案行政管理部门无权干涉。这种情况进一步加大了实施这一方案的难度。
第二方案：由国家综合档案馆对企业档案进行接收。在一个企业不具备建立企业档案馆的条件，而档案在企业中保管又很难确保其安全时，可以由国家综合档案馆对这些档案进行接收。当然，国家综合档案馆不可能对一个企业的全部档案都要接收，而只是将其中需要永久保存的档案、能够为社会各方面所需要的档案接收进馆。国家综合档案馆接收企业档案时，应该注意尊重企业的自主权，如果条件允许，国家综合档案馆接收档案的时间可以适当延长，比如20年或30年。但是接收档案的时间最好不要超过30年，因为按照《档案法》规定的原则，档案开放的时间一般不要长于30年。
最近一些年，不少企业进行了改制，还有一些企业破产，对于改制和破产企业的档案的处理，国家档案局召开了几次会议进行研究，并与国家经济贸易委员会等联合制发了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》。对改制、破产企业的不同的档案，各个地方采取了不同的处理办法，其中有一部分档案就寄存或暂存到了国家综合档案馆。例如，2001年实施的《河北省国有破产企业档案处置暂行办法》中规定，“生产技术管理、经营管理档案由清算组与有关方面商定，可移交破产企业接收方，亦可移交企业主管部门或寄存所在地地方国家档案馆”；“党群工作、行政管理工作档案可移交企业主管部门或寄存企业所在地地方国家档案馆”。④在南京，为了确保改制、关闭、破产企业档案的安全，南京市档案馆有计划、有步骤地将改制、关闭、破产企业中具有永久、长期保存价值的文书档案、会计档案和部分名、优、特产品档案10万卷接收进档案馆。这项工作已明确列入南京市档案局2008年为民办实事的10项任务之一。⑤
第三方案：建立一个专门保管一个地区的企业档案的档案馆。如果一个地区的企业比较集中，同时该地区的国家综合档案馆也无保管企业档案的能力，并且具备建立档案馆的条件，那么可以由国家档案行政管理部门牵头，在该地区设立一个专门保管企业档案的企业档案馆。建立这样的企业档案馆之后，该馆要由国家档案行政管理部门管理，也可以作为一个地区的国家综合档案馆的分馆。
这种方案是比较理想的，也是难度最大的。因为这涉及与企业交涉的问题，同时也涉及建馆和长久维护的问题。可喜的是，对于这种难度最大的方案，江苏省南通市已经付诸了实施。2007年4月9日，经南通市政府批准，南通市启动了企业档案保管利用中心建设工程。该“中心”是“南通市档案事业发展十一五规划”的重点项目，建筑总面积逾5000平方米，在南通市档案局的领导下，对全市企业档案实行集中保管，并对其进行规范整理、认真鉴定、系统开发，从而从根本上解决企业档案多头管理、多处存放、不便利用和监管的难题。南通市建设企业档案保管利用中心的经验推广之后，国有企业档案的归宿问题可望得到解决。
注释：
①国家档案局办公室编，《档案工作文件汇集》（第二集），北京；档案出版社，1985年，第266页。
②中国档案学会，“档案学2001年的新发展”，《学科发展蓝皮书·2002卷》，中国科学技术出版社，2002年12月。
③郝纪文，“关于建立企业档案馆的探讨”，《档案工作》，1988年第8期。
④《河北省国有破产企业档案处置暂行办法》，(http://www.hebei.gov.cn/article/20010919/498740.htm)。
⑤蔡颖梅，南京市档案馆启动10万卷改制、关闭及破产企业重要档案接收工作，《中国档案报》2008年4月7日第三版。
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