社会政策目标选择对就业政策的影响，本文主要内容关键词为：就业政策论文,目标论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十七大报告明确指出：“就业是民生之本。要坚持实施积极的就业政策”。就业问题是目前和未来几年我国面临的主要社会问题之一。我国城镇每年需要就业的人数大约在2450万人[1]。近年，我国城镇登记失业率一直保持较高的水平，2002年到达4%，2003年、2004年和2005年分别上升到4.3%、4.2%和4.2%[2]。理论界从劳动经济学角度、宏观经济政策的角度、以及经济增长模式和就业弹性等角度对就业问题进行了大量研究[3-6]，以期寻找影响就业的因素，并且提出相应的对策。然而影响就业的因素不仅有经济和社会因素，而且还包括政治以及文化因素。因此，本文从政策目标的选择入手，通过建立三维模型，说明社会政策的目标选择对就业政策的影响，并对影响就业的因素进行梳理，以期为我国制定就业政策提供理论依据。
一、社会政策目标选择对就业政策的影响模型
（一）社会政策目标的类型
根据不同的标准，社会政策目标可以分为多种类型。根据政党自身的价值观不同，社会政策的目标分为：追求效率和追求公平。以凯恩斯理论为基础的政党主张国家干预，认为公平是一种“天赋权利”，它不能用金钱来衡量和标价；以经济自由主义学派为理论基础的政党主张要通过市场机制来配置资源，要把与市场相联系的效率确立为优先的政策目标[7]；此外，社会政策追求的价值目标还有：追求自由或追求控制，追求个人主义或追求集体主义，追求人道主义或追求人权，等等[8]138-188。
根据实现目标的时间长短，社会政策目标可分为：长期目标、中期目标和短期目标；而根据追求目标的复杂程度分为：单一目标、双重目标以及综合目标；也可以根据目标解决问题的程度可分为：现实目标、中间目标和理想目标等。在现实中，政府在制定政策时有时不得不服从更为基本的更为迫切的目标以及任务。
随着社会问题的发展变化，社会政策目标也要随时进行调整。如果执政党固守自身的某个价值观念，而对社会政策目标不能及时进行调整，那么其所制定的政策在解决社会问题时的效力将会随之下降，社会问题的累积就有可能危及执政党地位的巩固。这也是英、美等国执政党轮换的原因之一。
建国后，我国政府针对就业问题在不同社会发展阶段的不同表现，实事求是地及时调整社会政策目标，采取了不同的政策手段，不同程度地消解了部分就业影响因素。特别是政府提出构建社会主义和谐社会的目标后，针对就业政策采取了更加全面的手段，这些将会更好地消解就业影响因素。
（二）社会政策目标选择对就业政策的影响模型
本文参考“社会工程学：一种新的知识探险”[9]以及“社会政策分析”[10]中的模型，建立政策目标对就业政策的影响模型，如图1所示：
图1 政策目标选择对就业政策的影响模型
1.Z轴表示社会政策目标。在制定就业政策时，政府要对政策目标进行选择。政府选择的政策目标可以根据不同的标准，进行划分。例如，根据实现目标的时间长短可分为短期目标、中期目标和长期目标；根据价值观不同可以分为追求效率第一、或公平第一、或者效率公平兼顾的政策目标等。因此，Z轴上的指标分为政策目标一、政策目标二和政策目标三、政策目标四……根据就业政策目标的选择不同，其运用的政策资源不同，进而控制和消解的就业影响因素将不同，最后达到的效果也会有很大不同。
2.Y轴表示实现政策目标的政策资源选择。可供选择的政策资源类型包括：(1)政治政策资源。包括提高其政治地位、改革体制（如改革计划经济体制和市场经济体制等）、调整所有制结构等。(2)经济政策资源。包括货币政策、财政政策、区域发展政策、产业结构调整政策等。(3)社会政策资源。这里的社会政策是指狭义的社会政策，包括人口政策、教育政策、社会保障政策以及教育和培训政策等。
在实际政策方案的制订过程中，可以利用上述某种单一的政策资源实现政策目标，也可以利用双重的或者综合的政策资源，实现政策目标。单一的政策资源可以是上述任何一类政策，双重的政策资源可以是上述任何两类政策资源的组合，综合的政策资源是对所有政策资源的利用。利用哪类政策资源，取决于决策者对政策目标的选择。
3.X轴表示影响就业的因素。影响就业的因素涉及政治、经济、社会和文化等各个方面。政治因素有政党的政治目标、政治体制、政权更迭、战争等；经济因素包括资本供给量、经济发展速度、产业结构、人口数量、劳动者受教育年限等；文化因素包括劳动者的就业观念，一个国家或者地区的就业传统等；社会因素包括人口政策的影响、教育政策的影响、就业政策的影响、失业救济政策、社会福利水平、社会各阶层之间的关系等。
理想的状态应该是选择所有的政策资源（Y轴表示），将所有影响就业的因素（X轴表示）加以控制和消解。但是，在现实中，决策者往往根据当时的实际承受能力，选择某种社会政策目标，进而选择政策资源，消解或者控制部分或者全部凸显的就业影响因素，即 X轴上的单一因素、双重因素或者综合因素，或者将突显的影响因素暂时变为非突显因素，以达到当时政策目标的要求。
二、建国后我国就业政策对模型的验证
自建国以来，我国一直存在着就业的问题，政府在不同时期采取了不同的措施加以解决。本文根据实现目标的时间长短，将建国后我国执行的就业政策分为三种，一是追求短期目标的就业政策；二是追求中期目标的就业政策；三是追求长期目标的就业政策。其中，追求短期目标的政策，一般在1至4年内实现政策目标，即目标期为1至4年；追求中期目标的就业政策，一般目标期为5至9年；长期目标的目标期为10年以上。
（一）建国后我国追求短期目标的就业政策
1.运用单一政策资源保障就业的政策。追求短期目标的典型的就业政策是：我国政府利用行政手段保障所有城镇劳动力人口就业的政策。实际执行的典型政策有：20世纪建国初期，我国对旧公教人员的就业采取全部“包下来”的就业政策①，60年代初期回乡务农的就业政策②，60年代中期的“上山下乡”就业政策③，90年代初期解决“民工潮”的就业政策，以及国营企业“待岗”、“下岗”人员的就业政策④。
2.仅控制或消解影响就业的突显因素。首先上述就业政策均选择的是追求短期政策目标，如图2所示。政府面对出现的就业问题，以期快速加以解决，实现社会主义人人就业的目标，这与当时的理论认识相联系。建国后，大部分人从理论上认为失业现象是资本主义特有的，社会主义的优越性之一就是实现人人就业。因此，上述政策实际执行的结果是对于当时突显的就业影响因素在短期内迅速得以消解。特别是对于新生劳动力的就业问题，更是采取了到农村“上山下乡”的方式加以“解决”，从而将城镇公开的就业问题转移到农村隐蔽起来。
图2 追求短期政策目标的模型
其次是在就业政策资源的选择上，政府主要运用行政手段加以解决。改革开放之前，我国对待就业问题选择行政手段，而且在改革开放后的20世纪90年代，当出现“民工潮”以及国营企业“待岗”“下岗”人员的就业问题时，政府采取的主要措施之一仍然是选择行政手段，即“严格控制农村劳动力向城镇流动”。解决就业问题选择行政手段的主要形式是实行城乡二元的就业政策，即国家对于城镇人口实行“统包统配”的就业政策，对于农村人口则实行在农业生产中自然就业的政策。国家还通过各种行政政策措施，将城镇剩余的就业人口转移到农村，并且严格控制农村人口向城镇流动。目前，这种城乡二元的就业政策仍然没有完全改变，特别明显的表现就是目前城乡有别的社会保障政策，如城乡有别的失业保险政策和养老保险政策。
三是通过政策消解影响就业的突显因素。这些突显因素在不同时期有不同的表现，解放初期表现为战争的破坏、政权的更迭以及旧经济结构的不合理等。20世纪60年代初期，表现为城镇人口的突增；60年代中期，表现为大量新生代对就业岗位的需求；90年代初，表现为农村和城镇国营企业中积累的大量隐蔽失业的公开化，特别是城镇国营企业中隐蔽失业的公开化。对于非突显的影响因素，如产业结构不合理（见表1）、人口出生率过高（见表2）、人口受教育程度偏低（见表3）、就业体制单一（见表4），就业观念落后等因素，我们则不予考虑解决。追求短期目标的就业政策实施的结果就是将公开的就业问题迅速隐蔽化，这种就业政策的负面后果对于今天仍有很大的影响。
表1 建国后至1978年我国三次产业的产值构成 (%)
年份第一产业第二产业第三产业
1952 50.520.928.6
1955 46.324.429.3
1960 23.444.532.1
1965 37.835.127.0
1970 35.240.524.3
1975 32.445.721.9
1978 28.148.223.7
资料来源：《中国统计年鉴》2001，中国统计出版社。
追求短期政策目标的模型，如图2所示。其中图2中的立体图部分是建立的政策体系。该体系在短期政策目标的制约下，选择的政策资源较少，很多政策资源，例如经济政策资源、社会政策资源和文化政策资源等均没有被利用，控制和消解的就业影响因素有限。因此，该政策系统实施后产生的效果极其有限，甚至还产生了很多负面效果。例如，号召青年学生“上山下乡”的就业政策，国家没有投入更多的资金延长其受教育时间，导致这批人始终是国家解决就业难题的重点人群。
表2 建国后至1978年我国人口出生率
年份出生率（‰）
1952
37
1956
31.9
1959
24.78
1962
37.01
1965
37.88
1970
33.43
1975
23.01
1978
18.2
资料来源：《中国统计年鉴》2003、2005，中国统计出版社。
表3 建国后至2000年我国接受不同教育程度的人口比例(%)
年份大专以上 高中和中专
初中小学小学以下
1950 ／／ ／ 2357
1964 ／ ／5.8235.26 56.76
1982 0.6
7.53
20.0339.94 31.9
1990 1.42 9.04
26.6 42.34 20.6
2000 3.87 11.96
36.4538.31 9.41
注：1950年数据为估算值
资料来源：根据第四次、第五次人口普查数据计算得出。
表4 1978-2000年我国不同所有制企业的就业比例构成
(%)
年份国有企业就业人数比例 集体企业就业人数比例 其他所有制企业就业人数比例
1978 18.56 12.14
69.3
1980 18.93 12.81
68.26
1985 18.03 20.66
61.31
1990 15.98 19.79
64.23
1995 16.54 23.52
59.94
2000 11.24 19.86
68.9
资料来源：《中国统计年鉴》2003。
（二）建国后我国追求中期目标的就业政策
1.运用双重政策资源促进就业的政策。我国对“下岗分流”人员实施的再就业工程是典型的追求中期目标的就业政策⑤。从1993年开始，国家实行宏观经济“软着陆”的紧缩性政策，对国有企业进行“下岗分流”、“减员增效”的改革。从1994年到2004年，我国城镇登记失业率不断上升。从1993年开始，国家实施了再就业工程（见表5）⑥。
表5 1994-2004年我国城镇登记失业人数及其比例
年份失业人数（万人）失业率(%)
1994 476.4 2.8
1995 519.6 2.9
1996 552.8 3
1997 576.8 3.1
1998 571
3.1
1999 575
3.1
2000 595
3.1
2001 681
3.6
2002 770
4
2003 800
4.3
2004 821
4.2
资料来源：《中国统计年鉴》2007，《中国劳动统计年鉴》2005，中国统计出版社。
2.主要控制或消解影响就业的突显因素。首先再就业工程作为就业政策选择的是中期目标。中央通过在国有企业设立再就业服务中心，以期通过转岗培训，在三到五年的时间内，实现绝大部分国有企业的下岗人员重新上岗就业。其次在就业政策资源的选择上，除了继续使用行政手段之外，政府还选择了部分经济政策（如财政政策）和社会政策（生活费帮助、培训等）。再次控制和消解的仍然是突显的就业影响因素。主要表现为控制或消解了部分不合理的就业制度和就业结构、劳动者的技能缺乏、不健全的社会保障制度等。同时，对于非突显因素也没有解决。如，没有建立全国统一的城乡劳动力市场，没有建立城乡统一的社会保障体系、没有对劳动者文化水平偏低、就业观念落后等问题加以解决。2004和2005年，全国就业人员受教育程度构成显示（见表6），其中就业人口中，大专以上人口所占比例不到7.5%，2005年就业人员中，未上过学的人口比例高达7.8%。
表6 全国就业人员受教育程度构成(%)
年份不识字或未上过学 小学 初中高中大专 大学本科 研究生
2004 6.2 27.4 45.813.45.0 2.1 0.13
2005 7.8 29.2 44.112.14.5 2.1 0.18
资料来源：2004年人口变动情况抽样调查，2005年全国1%人口抽样调查。
资料来源：中国劳动统计年鉴2005和2006，中国统计出版社。
追求中期政策目标的模型，如图3所示。
图3 追求中期政策目标的模型
其中立体图部分是在追求中期政策目标的条件下，建立的就业政策系统。该系统选择的政策资源以及控制和消解的就业影响因素均多于在追求短期政策目标下建立的政策系统。但是仍然有一些政策资源没有被选择利用。因此，该政策系统实施后产生的效力也是有限的。
（三）建国后我国追求长期目标的就业政策
1.运用综合政策资源，促进就业的政策。构建社会主义和谐社会是目前追求长期政策目标的具体体现。追求长期目标就业政策的特点是，解决就业问题不是用行政的或者其它应急的办法，暂时消解眼前的影响因素，而是从长远的目标出发运用综合的政策资源，制定长久的控制和消解就业影响因素的政策。
追求长期政策目标的就业政策理念在中央文件中已经有所体现。例如，在十六届三中全会“中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定”中明确提出：“把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策”，“改革发展和结构调整都要与扩大就业紧密结合”。同时，还强调在产业结构以及所有制结构的调整、社会政策以及法律法规的制定等各个方面“要从扩大就业再就业的要求出发”。在十六届五中全会上通过的第十一个五年规划上还提出：“坚持教育优先发展。”通过加快教育发展，把我国巨大人口压力转化为人力资源优势；提出“加快完善社会保障体系”等社会政策，从长远的角度，持续地控制和消解就业影响因素。并进一步强调要选择财政的、金融的政策促进就业，即“实行促进就业的财税金融政策”，等等。十七大报告更是强调“就业是民生之本。要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导”。
目前，我国已经具体落实的以追求长期政策目标的就业政策是在城乡实行九年免费义务制教育。这一政策从长远出发，为建立人力资源强国，从而顺利解决就业问题打下人力资本的基础。
2.控制或消解影响就业的突显和非突显因素。首先以构建社会主义和谐社会为目标的就业政策是一种追求长期政策目标的政策选择。例如，我国在农村实行9年免费义务制教育政策，为将来就业问题的解决打下了人力资本的基础。这是国家长远的，从根本上控制和消解就业影响因素的政策措施。
其次在这种目标条件下，所选择的就业政策资源是各种可以使用的政策资源。如各种政治政策、经济政策以及社会政策等综合的政策资源。
再次长期政策目标欲控制和消解的就业因素是各种突显和非突显的影响因素。例如，通过加强教育投资，控制和消解劳动者文化素质低下等问题，通过逐步建立健全社会保障制度以及其他社会政策和法律法规，保障扩大就业和再就业的要求等均是控制或消解非突显的就业影响因素的政策举措。
追求长期政策目标的模型，如图4所示。从图4可以看出，选择长远政策目标的就业政策，运用的政策资源最广，制定出来的政策系统也是最大的，其控制和消解的因素是全面的，最后达到的效果也将是最持久的。
图4 追求长期政策目标的模型
三、结论
首先，影响就业的因素不仅有突显的因素，而且还有非突显的因素。我们在实践中应该运用所有的政策资源，对影响就业的各种因素进行全面的控制或者消解。
其次，决策者追求的社会政策目标不同，制定就业政策时运用的政策资源将会产生较大差异，其结果是就业政策控制和消解的就业影响因素会有很大不同。
注释：
①建国初期的就业政策。建国初期，由于多年战争导致的经济衰退以及建国后政府实施有力的治理整顿措施，调整旧社会畸形的经济结构，取缔、歇业或勒令转业了一大批旧企业，导致一大批职工失去了职业。在1949年城镇失业人口高达474万人，公开失业率达23.6%。当时为了保障新诞生政权的稳定，政府采取的政策措施是政府运用行政手段对旧公教人员的就业采取全部“包下来”的政策。这一政策在实践中逐渐被扩大，最终演变成为传统就业制度中“统包统配”的“固定工”制度[11]62。
②20世纪60年代初期的就业政策。针对50年代末“大跃进”造成的城镇职工以及城镇人口的迅猛增长，并形成劳动生产率有所下降的问题，在陈云的建议下，从1961年开始对城镇职工和人口进行精简。从1961年1月开始到1963年6月，共精简职工1940万人，其中回乡务农的1300万人，同期减少城镇人口2600万人[12]。
③20世纪60年代中期的就业政策。针对解放之后出生的新一代在60年代中期将逐步进入就业年龄的问题，在1960年全国第二次人大会议上通过的《全国农业发展纲要》中，就号召城市的中小学毕业青年，在自愿的原则下，“上山下乡”参加农业生产。在1968年毛主席又发出了“知识青年到农村去，接受贫下中农的再教育”的口号，从此，全国开始了大规模的“上山下乡”运动。从1962年到1979年18年间，总计有1776.487万人“上山下乡”[13]。
④20世纪90年代初解决“民工潮”以及国营企业“待岗”“下岗”人员的就业政策。由于短缺经济时代的结束以及产业结构的调整，在90年代初出现了“民工潮”以及国营企业的“待岗”、“下岗”问题。当时采取的措施除了要求企业挖掘潜力内部消化、鼓励兴办集体和个体工业之外，其中的一个重要措施是，“严格控制农村劳动力向城镇流动。”（国务院通知，1990）这一政策措施很快发挥作用，城镇登记失业率从1990年的2.5%下降到1991年和1992年的2.3%[11]100-101。
⑤从1993年开始国家实行宏观经济“软着陆”的紧缩性政策，国有企业进行了“下岗分流”、“减员增效”的改革。到1994年底，国有企业从原岗位上分离出来的富余职工达到1200万人，占国有企业职工数的12%。其中从国有企业分离出来的失业人数达到189万人，相当于前7年的总和，待岗人数300万人[14]；随着国有企业改革的深入，中央提出国有企业改革的主要任务和重大部署之一是“对国有企业实施战略性改组”，“形成兼并破产、减员增效机制”（“九五”计划，1995）[15]。
⑥再就业工程的主要内容包括：(1)为劳动力要素的供求双方提供信息，加速劳动力要素的流动，提高劳动力的配置效率；(2)对企业富余人员进行职业培训，提高其劳动技能，使之尽快走上新的就业岗位；(3)通过一些财政政策手段和舆论手段，使全社会关心下岗职工，并促使其他企业尽量多雇佣下岗人员；(4)在职工下岗失业和接受培训期间，给予必要的生活费帮助。再就业工程主要实施期间是1993年到2000年。“在新世纪一些大中城市将就业政策的重点定在全面建立市场就业机制。”[16]