中美政府网站评估体系比较研究，本文主要内容关键词为：中美论文,政府网站论文,评估体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。在这样的大趋势下，各级政府网站如雨后春笋般出现。据中国互联网信息中心统计，截至2007年1月，拥有“gov.cn”域名的政府网站总数已达到28,575个（中国互联网信息中心，2007）。随着政府网站规模的扩大，解决了从无到有的问题后，网站质量日益受到关注。研究表明，现阶段政府网站建设存在诸多问题。如地区和行业之间发展非常不平衡、信息更新不及时、欠缺动态信息交流；服务功能不健全、与用户交流沟通的手段单一等。公众对政府网站的满意度偏低。因此，为规范、引导政府网站建设，建立科学的评估体系对政府网站进行综合质量评价就显得尤为重要。但是目前在国内，对政府网站的评估并没有统一的指标体系，对政府网站评估的理性认识与实践还是没能完好地结合，有的评估指标还存在设计过于简单、模糊且缺乏微观的深入探讨等问题。美国是世界上最早开始政府网站建设并处于领先地位的国家，也是最重视政府网站评估的国家。美国前副总统戈尔在第二届亚太地区城市信息化论坛上介绍美国政府网站建设经验时说：“我们在让每一个机关上网的同时，建立了一些具体的业绩评估，对联邦部门的每一个计划进行评估。”（艾尔·戈尔，2002）可见，重视政府网站评估是美国政府网站建设的成功经验之一。本文试图通过对中美权威政府网站评估体系的比较分析，探讨我国政府网站评估体系的不足并提出改进建议，以提升政府网站评估的科学性，增强评估的指导作用和参考价值。
二、中美政府网站评估体系简介
（一）美国三大政府网站评估体系
1.布朗大学公共政策中心
自2000年，美国布朗大学公共政策中心(Taubman Center for Public Service)即开始年度例行的“电子化政府调查”(e-Government Survey)，调查评估对象是各国中央政府一级单位网站。以2005年为例，该中心调查了全球198个国家及地区1797个政府网站，针对各政府网站在信息提供、在线服务提供及民众可存取性等三个面向公众的网站特性作量化的调查，以分析不同国家、地区政府网站的建设水平。具体评估指标见表1。
从表1可见，布朗大学的调查评估针对网站群体，以量化的评估指标计分为主，这有利于确定一个客观依据对各政府网站的整体程度做评估，其缺点是无法顾及到较深入的服务内涵与网站质量。因此，为进一步分析以对各政府网站有深入的整体印象并提出建议，针对特定项目，中心由评估人员就其专业，深入审阅各网站内容。布朗大学的评估结果已成为国际评估各国电子化政府发展程度的一个重要指标。
2.新泽西州立大学公共行政研究所
新泽西州立大学公共行政研究所(Graduate Department of Public Administration)的Marc Holzer在2003年对98个联合国会员国和香港、澳门的政府网站进行“全球百大市政府网站调查”，取样对象为84个各市政府入口网站以及与其相链接的一级机关网站。
不同于布朗大学的调查，Holzer等人将不同网站功能的建设难度差异纳入其评估指标，对建设较困难的功能给予较高的评分，因此，较能反映各政府网站建设的发展程度。Holzer采用Moon于2002年发表的电子化政府应用发展五大阶段模型，再加上安全与隐私权保护这个重要因子，将网站的评估指标整合归纳为5个类别，详见表2。由分析表2可见，该指标体系对网站的鉴别远比布朗大学的调查来得深入，其指标不仅分析网站各种内容、服务、功能的有无，也探讨诸如可用性、使用者导向设计、内容的完备与重要性等与网站质量相关的议题。显然该体系较适宜于对个别网站的深入剖析，而非群体指标的调查，其结果也较容易归纳出网站实作的最佳范例。
3.埃森哲咨询公司
世界著名的埃森哲(Accenture)咨询公司从2000年开始，每年对发达国家的电子政务水平进行评估并发布年度报告。该标准使用了两大测评指标：服务成熟度与客户关系管理。其中服务成熟度主要衡量被评估的国家政府在利用互联网提供政府服务方面的水平和层次；客户关系管理主要反映政府机构与公众的交互性，以及政府利用集成化的渠道提供政府服务的能力和水平。两大测评指标分别赋予一定权重，加权求和后形成总体成熟度，以反映一个国家的电子政务水平。具体指标见表3。
（二）国内政府网站评估体系机构
目前我国比较权威的政府网站评估机构主要有计世资讯公司、中国城市电子政务发展研究课题组、赛迪顾问公司等。
1.计世资讯公司
从2002年起，北京时代计世资讯有限公司开始对中国政府网站进行评估。评估对象包括67个国务院组成部门、31个省级政府、32个省会城市及直辖市政府、201个地级市和129个县级政府的网站。从网站的内容服务、功能服务、建设质量三方面对中国电子政务的状况进行了粗略勾画。指标体系见表4。
指标的权重以专家调研法和层次分析法确定。专家组由互联网及政府信息化专家组成，专家分别对计世资讯的政府网站评估框架的指标项根据其重要性不同给出权重。综合专家的咨询意见和建议，得出政府网站评估体系中各指标的最终权重。
2.中国城市电子政务发展研究课题组
2004年，电子政务专业杂志《电子政务》公开发布了中国城市电子政务发展研究课题组《2003-2004中国城市政府门户网站评价报告》。该报告对全国最具代表性的336个地级以上城市政府门户网站进行了全方位的考察和评价，评估体系见表5。
表5显示，该体系采取定量与定性相结合的方式进行分析和测评，将总体评价内容划分为核心指标和其他指标两类。核心指标最终体现为电子政务实现度(EGR)，由电子政务在线服务力(OSA)和电子政务在线应用力(OAA)两项二级指标加权而得，参与最终量化排序。其他指标主要对城市政府网站的个性进行定性评价与分析，仅参与定性评价和分析。最终的总体结果以总体评价、排名以及个案评价等形式出现。
3.赛迪顾问公司
2004年起，赛迪顾问股份有限公司开始对全国政府网站绩效进行评估，评估范围包括国务院部委及直属机构网站、省级政府门户、地级政府门户和县级政府门户，此外还将增加跨部门的重大应用系统网站。采用人工评估方式，通过互联网对各政府网站进行数据采集和分析。
2006年的评估强调政府门户网站“以服务为中心，以社会公众和企业为主要服务对象”，重点考察政府门户网站在公共服务、政务公开和公共参与三大领域的应用，评估指标由四类指标构成，含三类功能性指标和一类技术性指标。值得一提的是，该体系针对部委类政府网站、省级政府网站、地市和县市政府网站采用不同的指标权重。详见表6。
三、中美政府网站评估体系的比较
综合分析上述中美两国比较有代表性的政府网站评估体系，美国体系与中国体系的异同主要体现在评估对象分类、评估方法、评估重点以及指标的客观性方面。下面就从上述四个维度展开具体的分析比较。
1.关于评估对象分类的比较
所谓评估对象是指政府网站群体和政府网站个体。当评估对象是政府网站群体时，评估针对的是不同政府间，政府网站整体能力、效能及发展程度的评估比较。如果评估对象是政府网站个体，评估针对个别单一政府网站，在电子化服务、信息服务、网站使用性等方面的实作绩效与质量的评估。
相应的，美国政府网站评估体系也可以明显地分为两类。一类是针对网站群体的，典型例子为布朗大学的“电子化政府调查”。这种大规模普查，对象是群体，在性质上偏重于各政府网站整体效能及能力的分析，评估较偏重无障碍、在线服务多样性、内容丰富性，以把握所评估地区政府网站的整体水平。另一类体系针对单一政府网站，典型例子为新泽西州立大学公共行政研究所评估体系。这种评估，对象是个别网站，在性质上偏重网站服务质量，评估结果是杰出网站的挑选及最佳实作经验的归纳，具有相关网站建设的示范效果，评估的面向较为广泛，包括无障碍、可用性、在线服务功能、内容丰富性及维护、互动性、安全性。
国内政府网站的评估体系没有这样明显的区别，总的来说都属于第二类，对象多为中国地市级以上的所有政府网站，就全面准确地把握我国政府网站的发展状况而言，显然不如第一类评估体系。但值得一提的是，赛迪顾问公司的评估体系在评价网站个体时，充分考虑了各级政府网站的特点及建设重点，对于相同的指标，针对不同级别的网站采取不同的权重。如在2006年的评估中，针对部委类网站、省级政府网站、地市级和县级政府网站，一级指标“政务信息公开”权重分别为42%、42%和40%；其下有三个二级指标，三类网站对其中二级指标“接收社会监督信息”的权重分别是20%、18%、10%；对“面向社会提供服务信息”指标的权重分别是15%、15%、25%；对“整合下属机构信息”指标的权重分别是7%、9%、5%。显然对地市级和县级政府网站而言，面向社会提供信息的重要性要远远大于整合下属信息的重要性。赛迪公司的指标体系充分考虑了这样的个性化。
2.关于评估方法的比较
目前中美政府网站评估一般都采用定量、定性相结合的方法，评估流程分初评与复评，前者以基本项目评估、量化普查为主，后者以专业及较深入的项目为主。有些还有第三阶段评审专家决审。
不同的是，美国政府网站评估逐步发展出向两个相反方向的评估方法：一种是针对不同政府间的评估，方法常用简化的量化指标，量尺多以Y-or-N二分法计分，全面且易于操作，强调评估视野广、量化、指标性的研究。如布朗大学的调查评估，以量化的评估指标计分为主。这有利于确定一个客观依据对各政府的整体网站程度做比较，其缺点是无法顾及到较深入的服务内涵与网站质量。另一种是针对个别单一政府网站，方法包括量化指标与专业评审判断，量尺多具不同等级的配分，强调深入、专业、注重质的研究。如新泽西州立大学公共行政研究所的指标体系，针对个别网站分析，其指标不仅分析网站各种内容、服务、功能的有无，也探讨诸如可用性、使用者导向设计、内容的完备与重要性等与网站质量相关的议题。
国内政府网站评估，大都保留简单的二分法，如中国城市电子政务发展研究课题组的评估体系，虽然宏观全面地考察了电子政务的发展现状及发展方向，但指标体系过于简单，无法顾及到较深入的服务内涵与网站质量。
3.关于评估指标客观性的比较
评估体系的客观性是指评估指标的可操作性，评估指标对评估员主观判断的依赖程度。指标的评估越不好操作确定，越依赖评估员的主观判断，其客观性就越差。
中美评估体系的评估内容一般都包括：网站内容、网站设计、安全与隐私、在线服务、互动与公众参与等。不同的是，美国体系的指标一般针对网页的具体元素细化、明确、深入，更具可操作性。而国内体系的指标相对笼统、模糊，难以建立指标与具体的网页元素之间的对应关系，难以评估操作，容易受评估员主观因素的影响。对相关网站建设的指导作用也相对较弱。如计世资讯的二级指标“设计特性”之下的三级指标“美观性、专业性、易用性、通用性”、“信息特性”之下的“时效性、全面性、条理性、多媒体”，具体考察依据含糊。相比较而言，新泽西州立大学公共行政研究所的评估体系中，一级指标“可用性”之下，包括“字型／颜色／图形、首页／网页长度、分众导航、导航按键、网站地图、网站更新”、“窗体”、“搜寻工具”等二级指标，指标针对具体的网贞元素。以二级指标“窗体”为例，它的具体考察依据就是“使用者输入数据的字段卷标与其填写字段的排列是否恰当”、“是否提供Tab键跳到下一字段的功能？跳跃顺序是否合逻辑？”、“必填字段是否标示清楚”、“使用者输入数据错误时，是否提示？是否仅需更正错误字段？”、“使用者填写完成并上传后，是否有确认页？”其指标明确，可操作性强，评估基本不受评估员主观意识的影响。
4.关于评估重点的比较
评估重点是指指标中权重较大，体系中涉及指标较多的网站功能或服务。从评估重点看，中美体系也有不同，主要体现在在线服务、公众参与、信息安全与隐私权保护方面。
(1)在线服务方面：美国政府网站的评估权重，已逐步从信息内容、可用性上，转移到功能性、动态性的部分，特别是可完全在线执行的在线服务、增进民众参与的互动功能，以及拥有安全机制与付款功能的电子交易。总体变化是越来越强调互动、电子服务、交易与决策参与。如在新泽西州立大学公共行政研究所评估体系中，（关于“在线服务”评估包括在线交易／付款服务：公共事业缴费／报缴税、在线订购票、在线申请／注册服务：许可证申请、驾照申请、违规案件申报。在线案件追踪、电子采购、不动产估价。在线交互式服务：数据库查询、在线申诉、公布栏、FAQ、数据申请、设定个人化首页、在线存取私人数据、Webmaster的回复情形。共有3项二级指标和16项三级指标。）国内政府网站评估逐步重视在线办事功能，但或所占权重很低，或评估深度依然处于低级阶段。如计世体系中与“在线服务”对应的指标是一级指标“网站功能”下的“网上办公”二级指标，下有“网上咨询”、“网上查询”、“网上申报”、“网上审批”、“政府网上采购”三级指标，指标设计很笼统。赛迪的“在线办事”指标权重为较高的24%，但看看其下的三级指标有“表格下载”、“在线咨询”、“在线查询”、“在线申报”，非常模糊。
(2)公众参与方面：美国政府网站强调民众利用网站平台，参与公共决策的功能。电子化民主机制的理念，几乎蕴含在所有政府网站评估设计中，从美国最近三年的评估项目与内涵的变化可以看出，利用网络平台建立政府决策的透明度与双向沟通，逐步成为政府网站评估的焦点。如新泽西州立大学公共行政研究所的一级指标“民众参与”下包括评论／反馈、邮件、公告版／聊天功能、公共政策论坛、在线民意调查、民众满意度调查、同步影音播放，还包括在线会议、政府绩效评估／标准／评测。国内评估也开始重视公众参与功能，但考察深度依然不够。如计世资讯的“公众反馈”仅考察政府信箱、网上调查、交流论坛三项。
(3)信息安全与隐私权保护方面：美国政府网站评估非常重视信息安全与隐私保护，而国内有所增强，但依然不够。在美国评估体系中，无论布朗大学还是新泽西州立大学公共行政研究所的研究，信息安全与隐私权保护都被独立列为一个评估类别。随着网站的进步，信息安全的评估权重逐渐超越单纯的隐私权政策公布项目。信息安全的功能机制，也列入评估项目，包括：使用者身份稽核、认证、权限管理、数据储存、安全防护、数据加密等。在国内，计世资讯的评估指标中有“网络安全”这个三级指标；中国城市电子政务发展研究课题组设置有“安全性”的指标，考察政府网站是否能对私人信息和操作过程提供足够的技术保护和法律保障，是否有能力应对各类网站安全性威胁等。基本上没有如美国的“身份稽核”类似的具体安全指标，反映出我国政府网站评估对网络安全和隐私权保护意识依然不够。赛迪的评价指标中甚至没有信息安全与隐私权保护这一项，其他组织的评估体系中网络安全指标所占权重很小。此外，我国的评估体系都没有提到隐私权保护这一指标。
(4)总体来讲：美国政府网站评估集中于电子化服务方面，聚焦于公众的交互服务。如布朗大学公共政策中心设有扩大民众参与、在线服务两项一级指标，新泽西州立大学公共行政研究所的在线服务、民众参与分别占20%的权重。国内评估仍然偏重于信息提供服务。无论是中国城市电子政务发展研究课题组、赛迪顾问公司或是计世资讯，其评估指标中网上信息服务提供均占最大权重，如赛迪部委类政府网站评估中，政务信息公开占到42%。
四、借鉴与启示
综上所述，政府网站评估对于政府网站的发展具有重大的促进意义。面向群体的评估，可以全面反映一个国家和地区政府网站的整体发展状况，以分析不同国家、地区在政府网站各个方面的发展程度。面向个体的评估，则可以评选出杰出网站，归纳成功经验，展示优秀政府网站的建设效果，对其他同类网站具有示范作用。但我们同时也应该看到，任何一个评估体系都可能存在一定的局限性，如客观性问题，政府在参考评估结果决策、网站依据评估体系和评优促建时，应具体情况具体分析，充分考虑评估局限的影响。
其次，中美政府网站评估体系的不同，反映出两国政府网站发展水平之间同样存在差距。根据我国政府信息化建设规划，我国政府网站发展分为三个阶段：技术导向阶段、内容导向阶段和服务导向阶段。技术导向阶段重点解决网站的有无问题。内容导向阶段主要是解决政府网站内容的多少问题。服务导向阶段强调“用户导向、结果导向和市场基础”的发展战略原则，网站内容针对用户需求，以个性化、人性化、专业化的服务为主。我国在2005年刚进入内容导向阶段，美国政府网站已进入服务导向阶段。由以上分析可知，美国的评价指标以用户满意度为主，我国的评价指标则以信息全面性为主，显然评估体系的侧重点与两国政府网站的发展重点是一致的，也和两国政府网站的发展水平相一致。由此说明，我国政府信息化建设规划具有科学性，各级网站建设应该坚定执行规划的发展战略。
最后，国内政府网站在借鉴美国优秀政府网站的成功经验。加快自身发展的同时，其网站评估体系也要与国际趋势同步。在评估方法上应尽量消除主观因素影响，评估体系应针对具有可操作性的网页或网站元素，如首页长度、是否使用Tab键等，细化设计指标，增加指标的客观性和可操作性，并随着内容建设的发展及时调整评估重点，提升评估的客观性、科学性，从而掌握我国政府网站与国际优秀政府网站的差距以及我国各级政府网站发展的现实状况，明确进一步努力的方向，引导我国政府网站功能建设更加规范化、标准化，形成一个和谐的、可持续发展的政府网站生态群，真正做到以评促建，以评创优，推动我国电子政务的发展。