从概念到立法：中国战略环境评价的回顾与展望，本文主要内容关键词为：中国论文,概念论文,评价论文,战略论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1995年中国学术界最初关注战略环境评价(strategic environmental assessment，SEA)至今，经历了从概念引入、国外理论研究与经验的介绍、符合国内实际的理论与实践的探索，到立法与制度体系的建立及实践等发展历程。本文总结了10年来中国SEA理论研究成果与实践经验，分析了现实中存在的问题与困难，展望了SEA的未来发展趋势，并提出相关政策建议。
1 中国SEA理论与实践总结
1.1 SEA发展的三个阶段
1)1995年以前：概念引入。1995年以前，国内SEA的研究主要为基本概念与国外研究成果、实践经验的介绍并分析中国开展SEA的重要性与意义[1～9]。政府方面也意识到开展SEA的重要性，在一些文件如《中国21世纪议程——中国人口、环境与发展白皮书》和《中国环境保护21世纪议程》中都明确提出应开展SEA或包含涉及SEA相关内容。
2)1995～2002：系统、深入的研究与尝试性实践。完成了多篇硕士、博士学位论文以及博士后工作报告①～④，发表的SEA文章也多达50余篇。开展的代表生研究课题及成果有：国家环境保护总局环境工程评估中心2001年承担的中国、加拿大合作项目“中国政府战略环境评价能力建设研究”⑤；北京师范大学环境科学研究所分别于1998、2001年承担了教育部博士点基金项目“流域开发政策的SEA研究”和世界银行资助项目“西部大开发战略环境评价”；南开大学承担的由加拿大国际开发署(CIDA)资助的“污水资源化政策SEA”项目；同济大学、复旦大学、上海市环境保护局共同完成了“上海市实施战略环境评价的基本框架、技术方法与案例研究”和“《上海市城市交通白皮书》环境影响评价”；复旦大学2002年承担的国家自然科学基金课题《战略环境评价(SEA)的框架体系及计算机集成信息支持系统》；东北师范大学、山东大学等承担的吉林、山东省生态省建设SEA研究课题等[10～16]。1998年国家环境保护总局“三定”方案和同年出台的《建设项目环境保护管理条例》中的一些规定，都明确地涉及到SEA的具体内容；2000年国家启动的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称“环评法”)包含了SEA的相关规定。
3)2002年以来，制度建立与实施。2002年通过并于2003年9月1日开始生效“环评法”规定包括“土地利用”及“区域、流域、海域”等综合性规划和“工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发”等10类专门性规划及专项规划的指导性规划需要开展EIA，即规划层次的SEA(简称“规划环评”)[17]。此后开展的SEA研究课题也多为规划环评的重大关键问题(如技术方法)⑥、围绕如何指导开展各类规划环评或作为各相关技术导则支撑性基础研究、示范性案例研究等[13～16]。国家环境保护总局组织编制规划环评实施的技术文件或行业标准、推荐了规划环评单位，并组织举办了技术培训，各类规划环评也逐步开展起来，涉及高速公路线网规划、城市轨道交通规划、港口总体规划、城市(区)总体规划以及“十一五”规划等。
1.2 SEA典型案例分析
以2003年“环评法”开始生效为时间节点，SEA实践与案例具有明显的阶段性。2003年以前的SEA案例研究带有明显的“尝试性”、“研究性”，一般没有委托方，或者有委托方但是从研究角度进行资助，此阶段的案例研究的意义在于为开展SEA积累经验、提供示范以及对于所涉及理论、技术方法的实践检验(表1)；2003年以后开展的相关规划环评一般受规划部门委托，依据“环评法”并以“规划环境影响评价技术导则”为指导开展的，但仍带有一定的探索性(表2)。
这一阶段的规划环评的案例也存在许多问题，其中最为普遍的是规划环评介入规划编制过程太晚，甚至有些是在该规划批准之后才开始实施规划环评，规划环评的有效性普遍较差，甚至可以说“环评法”实施两年来没有一个规划真正按照环评法的要求进行规划环评⑧。
2存在问题
2.1不恰当的功能定位
目前对SEA功能定位有以下3种观点[19～21]：
1)基于项目EIA的SEA功能定位。认为应基于传统的项目EIA发展SEA，将SEA看成是EIA的原则与方法由项目向战略层次扩展。国内支持此观点的多来自于环保部门及环境学领域。但是，此观点在中国遭遇非常大的阻力：
一是规划本身具有较大的不确定性，项目EIA是基于标准的评价因而强调的定量方法，而SEA、规划环评对未来尤其是长远未来的环境影响难做出定量的预测与评价；
二是过分追求定量化将增加规划编制成本，导致规划决策的整个过程被延误并影响决策效率，至少也会成为规划主管或编制部门抵制规划环评的借口，这无疑将加大规划环评的实施难度；
三是持此观点容易将中国当前推进规划环评工作不力的根源过分地归因于技术方法的不完善，而忽视了行政部门分割及行政制度缺陷这一影响规划环评工作推进的真正原因。
2)面向决策过程的SEA。将SEA作为决策过程的一个环节，其有效性最终体现在决策质量上、SEA改进决策的程度以及能否促进该决策更符合可持续发展原则。决策过程实质上是一个各部门相互沟通、协商的过程；相应的，SEA也应该是环保部门系统、深入、公平地参与决策过程有效途径。从国内外情况来看，能否顺利开展SEA，主动权仍掌握在决策者和提议者手中，必须使他们充分认识到SEA的益处，以及SEA与当前决策机制相适应，才有可能促使SEA的顺利开展。因此，SEA应该直接面对提议者和决策者并为之提供可靠、及时的环境信息。
国内支持此观点的多为规划部门，理由是规划涉及内容广泛且专业性较强，将规划环评“内部化”即自行开展环评、自行审查与批准规划环评文件的效率更高、效果更好。由于各部门之间、部门与下级行政区政府之间传统上存在“利益差异”与“话语权”之争，规划环评往往成为规划部门或地方政府阻止环保部门“介入”其决策过程的“挡箭牌”。并且，此观点仅仅把规划环评作为辅助决策的工具和规划编制的环节，忽视了或降低了规划环评作为协调社会经济发展与环境保护关系、实施可持续发展战略的手段和工具，作为改变传统的部门化决策、实施环境与发展综合性决策的抓手和切入点的作用和意义。
3)“为实施可持续发展战略”的SEA。将SEA视为实施可持续发展战略的有效手段和重要工具，是连接宏观的、抽象的可持续发展目标与具体的、可操作的项目之间的桥梁。赞成此观点的人认为SEA从出现就与可持续发展战略产生了密切的联系，某种意义上应把SEA作为实施可持续发展战略的工具和方法。
国内学术界和政府部门持此观点的比较普遍，原因是可持续发展已经深入人心并且成为全社会、全人类共同为之奋斗的目标和方向。但是，可持续发展的内涵与原则过于抽象与宽泛：一方面从SEA目标和特点来看，无法直接采用可持续发展的原则和理念对战略性决策进行有效地评价；另一方面，不同部门对各自领域可持续发展的理解也时有差别甚至相对立。
2.2理论与技术方法体系仍未建立和完善
1)适用宏观层次的评价原则与技术方法。SEA作为连接宏观的、抽象的可持续发展目标与具体的、可操作的项目之间的桥梁，可持续发展的准则应该并且可以作为SEA的依据，但是宏观的可持续发展准则却又过于抽象，缺乏可操作性。因此，需要寻找新的SEA标准或依据。
2)SEA体系不完善，尤其是缺失政策环评。对于项目环评而言，规划环评可以解决许多不能也无法在项目环评中出现的环境问题；规划层次同样会面临许多无法也不可能解决的环境问题，需要在更高层次解决。政策环评在“环评法”中的缺失一方面是SEA体系中一个环节的中断；另一方面也使得规划环评在实施过程中缺少上一个层次的指导和把握。
3)对“技术导则”的准确把握与应用。《规划环境影响评价技术导则》提供了可供借鉴的工作程序与适用的技术方法，在实际操作过程中，应正确地理解和灵活该导则：①如何进行规划与相关规划的分析。规划分析应侧重在该规划对环境保护、生态建设、资源可持续利用方面的影响及规划的合理性分析。因此，进行规划与相关规划分析应着重分析它与环境保护规划、环境功能区划、自然资源保护规划及其他有关环境保护、生态建设、资源保护规划等相关规划的相容性；分析评价的规划与上一轮规划、相关项目EIA的关系，旨在确定本轮规划环评中的主要领域与重点问题；②如何进行规划的社会经济影响评价。规划环评中应考虑规划实施后可能的社会、经济因素的影响，尤其是应侧重预测评价与规划的环境影响要素关系密切的社会、经济问题，比如规划环境影响的社会经济效应，及规划实施的社会经济影响环境效应[12]；③规划环评的有效性。规划环评的内容安排、专题设置、评价结论等应紧扣所评价规划的层次、内容，应充分反映其有效性。比如基于环境保护、生态建设、资源条件等相关要求的提出评价规划的调整建议或意见；对与评价规划相关的下一级规划的编制、相关的建设项目初步设计及相应地开展的环评提出要求、指导和约束。
3展望
3.1面向可持续发展建立贯穿整个决策过程的环境影响评价体系
应该在整个决策链的各层次或环节统筹兼顾环境保护与经济和社会发展的，尤其应考虑在各个层次的决策方案实施的环境影响。对应于不同决策主体、不同的EIA层次性，面向可持续发展、沿“法规→政策→计划→规划→项目→产品/技术→流通及消费”决策链建立完善的EIA体系，包括可持续性评价(sustainable development assessment，SDA)、SEA、项目EIA、产品与技术的生命周期评价(life cycle assessment，LCA)、消费方式或行为EIA等(图1)。
3.2基于实施可持续发展战略强化规划环评与生态规划的联系
规划环评是对各规划实施后带来的环境影响所进行的事前评价，理论依据应是该规划是否符合区域、城市可持续发展的要求，规划环评所需要解决的基本问题是如何衡量各种规划是否符合可持续发展，以便促进它们的生态化；生态规划主要任务应是改善系统内各种要素之间在结构、功能和时序的关系，实现区域或城市社会、经济与环境系统之间协调持续发展，生态规划应该为区域、城市整体发展提供战略性、方向性的目标和原则，为区域、城市各子系统发展规划提供生态学的指导和限制。基于上述认识，实现可持续发展是生态规划与规划环评的共同目标，生态规划与规划环评则是实施可持续发展战略的有效手段与重要工具。
图1面向可持续发展的环境影响评价体系的结构示意
Fig.1 EIA system based on sustainable development
因此，规划环评是衡量区域、城市各种发展规划是否符合可持续发展的一个具体工具和手段，基本依据就是各种规划是否符合生态规划对它们提出的种种原则和要求。生态规划应能为区域、城市整体持续发展提供战略性、方向性原则和目标，为区域、城市各子系统发展规划提供生态学的原则和限制，也为规划环评提供评价依据(图2)[22-26]。
图2基于实施可持续发展战略强化规划环评与生态规划的联系示意
Fig.2 Relationship between planning EIA and ecological planning based on sustainable development stragtegy
3.3 SEA作为促进决策的民主与科学化、全面落实科学发展的重要手段
实现可持续发展要求政府改变目前单独、分割地制定和实施经济、社会、环境政策的做法，在决策中全面考虑，统筹兼顾，根据经济、社会、环境发展的内在要求，科学、合理地制定法律、政策、计划、规划，即进行环境与发展综合决策(简称为“综合决策”)。综合决策受到包括中国在内的许多国家和地区及国际社会的普遍重视，目前中国提出科学的发展观，从本质上就是一种可持续发展思想，如何将科学发展观落到实处。因此，SEA应作为保证综合决策顺利实施的重要工具，应以“环评法”的实施为契机，将实施SEA作为衡量政府的发展业绩、领导干部工作业绩的一项考核指标，为全面落实科学发展观服务。
注释：
①隋欣.战略环境评价理论与实践研究.东北师范大学硕士学位论文，1999
②李巍.政策环境影响评价研究.北京师范大学环境科学研究所博士学位论文，1997.
③包存宽.战略环境评价理论、方法及实证研究.中国科学院长春地理研究所博士学位论文,2000.
④包存宽.实施战略环境评价的基本框架——以上海市为例.同济大学博士后研究工作报告，2002年6月.
⑤国家环境保护总局环境工程评估中心.中加战略环境评价高级研讨会论文集.北京，2001.
⑥国家环境保护总局环境工程评估中心，中国环境规划院，南开大学，同济大学，北京大学等.规划环境影响评价技术方法研究.国家“十五”科技攻关课题“若干重要环境政策及环境科技发展研究”专题五(2003BA614A-1-5.2005).
⑦李巍.政策环境影响评价研究.北京师范大学环境科学研究所博士学位论文.1997.
⑧从源头上预防环境问题，环评风暴将瞄准规划环评.http：//www.chinalawyer.org.cn/barexam/shownews.asp？id=6020 & cpage=38