中国大陆、香港、澳门公诉裁量制度比较研究，本文主要内容关键词为：澳门论文,香港论文,中国大陆论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D915.3 文献标识码：A 文章编号：1001-4608(2005)01-0043-06
香港、澳门回归后，在一国两制三法域司法框架（注：英国是英美法系的代表，而香港深受英国的影响。葡萄牙属于有代表性的大陆法系国家，澳门的刑事诉讼制度脱胎于葡萄牙的刑事诉讼制度，属于典型的职权主义的诉讼模式。两地刑事诉讼法典不仅在内容上吸收了英、葡两国刑事诉讼制度的精华，甚至在形式上，也有颇多相似。香港、澳门回归后，两特区在处理本身事务方面被赋予高度自治权，其法律制度的本质和运作方面都得到延续和贯彻。因此，中国形成了一国两制三法域的司法框架。）下，三地在处理刑事案件时，依照各自的刑法、刑事诉讼法进行诉讼活动，导致三地互涉案件多方有管辖权，而三地检察机关在起诉的裁量权上差异较大，影响了三地互涉案件裁判的可比性。在以下的论述中，笔者将就中国大陆、香港、澳门的刑事诉讼法律所确立的公诉裁量制度作一规范性实证分析，在比较分析这三地法律文本的的基础上，结合公诉裁量上的普遍趋势，建议利用大陆《刑事诉讼法》第二次修正的机会，扩展检察机关的公诉裁量权，缩小三地互涉案件在求罪和求刑上的差异，接近“同罪同诉”。
一、公诉裁量内涵及其行为主体的比较
公诉裁量，即公诉案件的起诉裁量，是指某些移送审查起诉的案件，虽然经审查有足够证据证明有犯罪事实，且具备起诉条件，但审查机关既可作出提起公诉的决定，也可作出延缓起诉、不起诉决定；在提起公诉时可以有条件地变更起诉，减轻控诉罪名或刑罚。换言之，公诉裁量既包括起诉与否的裁量，也包括起诉内容的裁量。通常，公诉裁量仅指前者，因为各国（地区）公诉裁量都包含前者，且绝大多数国家（地区）仅限于前者。至于后者，只有个别特例（注：如美国的辩诉交易，公诉机关可根据控辩双方达成的协议，改变指控内容向法院提起公诉，法院一般都会依据起诉的罪名和刑罚作出判决。意大利“应当事人的要求处以刑罚”（亦称意大利式的辩诉交易），由于不能改变指控罪名和内容，只允许被告人获得减刑，相当于我国“坦白从宽”政策的法定化。英、德、日诸国与我国大陆地区一样，公诉裁量仅限于裁量起诉或不起诉。）。具体到我国，在公诉裁量的内涵上还是存在一定差异的。大陆的公诉裁量只是起诉与否的权衡；澳门的公诉裁量除了诉与不诉之外，还有一个折中的选择——延缓起诉（附条件的不起诉）；而香港的公诉裁量的内涵更为丰富：一方面，在诉与不诉上可以自由裁量；另一方面，在决定检控时，检控官可以减少控罪数目，可以考虑不检控边缘被告人。
就公诉裁量行为的主体来看，三地的规定也各不相同：在大陆，检察官独自享有公诉裁量权，香港是由律政司行使公诉裁量权（注：香港的刑事检控（起诉）机关包括律政司、警察总署和廉正公署，检控工作由律政司司长全权负责。事实上，总是由具体的检控人员行使公诉裁量权。），澳门则是检察官提出裁量建议，由法官决定。
具体说来，大陆刑诉法规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。”（第141条）同时也规定：“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定。”（第140条第4款）“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”（第142条第2款）（注：依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的情形有：(1)犯罪嫌疑人在中华人民共和国领域外犯罪，依照我国刑法的规定应当负刑事责任，但在外国已受过刑事处罚的；(2)犯罪嫌疑人又聋又哑，或者是盲人犯罪的；(3)犯罪嫌疑人因防卫过当或紧急避险超过必要限度，并造成不应有危害而犯罪的；(4)为犯罪准备工具，制造条件的；(5)在犯罪过程中自动终止或自动有效地防止犯罪结果发生的；(6)在共同犯罪中，起次要或辅助作用的；(7)被胁迫、被诱骗参加犯罪的；(8)犯罪嫌疑人自首或者在自首后有立功表现的。人民检察院在确认犯罪嫌疑人有上述情形之一时，还须在其犯罪情节轻微的前提条件下才可以作出不起诉的决定。）由此可见，大陆的公诉裁量包括了起诉与不起诉，在不起诉中又涵盖了法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉。
香港的检控工作是由律政司司长全权负责。应否对某宗案件或某类案件提出检控，是由律政司司长及代其提出检控者决定。在检控案情严重或复杂的案件或涉及艰深的法律论点的案件时，警务人员及其他执法人员可向律政司司长或律政司刑事检控科的政府律师征询意见。律政司司长在决定是否提出检控时，会考虑两点：第一，是否有充分证据支持提起法律程序？第二，提出检控是否符合公众利益？在作出决定时，律政司司长无须受制于行政部门的任何指示或指令。实际上，简易层次的检控工作大多涉及简单的案件，可由警方或其他调查机关处理，无须律政司司长特别介入，而且所有案件均在裁判法院经由高级法庭主任代律政司司长审阅。“在任何案件中，如律政司认为并无公众利益而需要他介入，则他不一定要检控案中被告人。”（注：香港《刑事诉讼程序条例》第15条(1)。）这一条表明律政司对是否检控有充分的自由裁量权。
如果调查中的刑事活动属于严重类别，或者属于对香港的治安或者公共安全构成重大威胁的类别；并且传统的侦查或者控制方法不大可能有效，刑事检控专员和副刑事检控专员都获授权完全或部分豁免起诉涉嫌或被控触犯罪行的人（即刑事检控豁免）。
根据《澳门刑事诉讼法典》规定，澳门检察院在刑事诉讼中检察权的主要内容是公诉权，范围包括：领导侦查权、公诉提起权、公诉支持权与上诉权。由于《澳门刑法典》将犯罪作出公罪、准公罪和私罪的划分，澳门检察院公诉权的行使，没有采用国家垄断犯罪追诉权的形式，检察院无权对准公罪和私罪案件直接提起诉讼（注：《澳门刑事诉讼法典》第37条规定“检察院具有促进刑事诉讼程序的正当性”。所谓正当性是指检察院提起刑事诉讼的权力及其合法性，是构成诉讼前提的要素之一。由于犯罪类型的划分，检察院在促进刑事诉讼的正当性方面受到相应的限制。对于所有公罪（公诉罪），检察院有权独立促进刑事诉讼程序，展开侦查；对于准公罪或私罪，检察院促进刑事诉讼程序的正当性取决于告诉或自诉，检察院必须在获得告诉或连同自诉人提出控诉时，才得以促进刑事诉讼。对于缺乏正当性的案件，检察院不得促进刑事诉讼。）。公诉案件中，在侦查终结后，澳门检察院可以根据不同情况直接作出提出控诉、暂时中止诉讼程序或归档（注：归档是终止诉讼程序的形式之一。《澳门刑事诉讼法典》规定了两种归档形式：法定归档和酌定归档。在有“足够证据证明无犯罪发生、或嫌犯未以任何方式犯罪”，依照法律规定不得提起诉讼程序：“未能获得显示犯罪发生或何人为行为人的充分迹象”的三种情形时，由检察院自行作出归档决定（第259条）。这是法定归档，类似于大陆的撤销案件决定。这其中没有检察官裁量的成分。）的决定。其中，对于刑法明文规定可免除刑罚的犯罪，“检察院认为免除刑罚的各前提均成立的”，“经听取辅助人意见，以及听取曾在提出检举时声明欲成为辅助人且具有正当性成为辅助人之检举人意见后”，检察院应向预审法官提出建议，将卷宗归档（《法典》第262条）——类似于大陆的酌定不起诉。
在附条件的不将疑犯交付审判的制度——延缓起诉中，暂时中止诉讼程序的决定同样仅表现为检察院向预审法官的建议权。《澳门刑事诉讼法典》第263条规定：如有关犯罪可处以最高限度不超过3年之徒刑，即使可并科罚金，又或犯罪仅可科罚金，且一定前提成立者，则检察院得向预审法官建议，通过对嫌犯施加强制命令及行为规则，暂时中止诉讼程序。诉讼程序中止的最长期限为2年。在中止期间，如嫌犯遵守有关强制命令和行为规则，检察院则将卷宗归档终止诉讼，且不得重开有关诉讼程序。反之，诉讼程序继续进行，且嫌犯不得要求返还已作的给付和捐赠，如果是对受害人的赔偿，则在判决中予以扣除。检察院提出控诉、延缓起诉和归档决定受到来自预审法官的审查和制约表明公诉权的行使受到预审法院的限制和约束，体现了“澳门检察院检察权的行使遵循公诉权的监督行使原则”[1](p.60)。
二、公诉裁量原则的比较
检察机关在提起公诉活动中所遵循的原则可概括为起诉法定主义与起诉便宜（裁量）主义。起诉法定主义原则是指在控审分离的构造下，只要对犯罪嫌疑人的指控具备充分理由，只要符合法律规定的起诉条件，检察机关就必须提起公诉。这一原则更多地体现公平和平等的要求、罪刑法定的思想。起诉便宜主义原则是指检察机关对犯罪事实已查明，可以被追究刑事责任的，仍可参酌情形决定是否提起公诉。起诉便宜主义原则是和非犯罪化与轻刑化的刑事政策、刑罚个别化的刑事政策密切相联，体现了公共利益的考虑，反映了诉讼效益的要求。由于三地法律传统和价值取向不同，对于起诉法定主义和起诉裁量主义的选择和侧重也有所不同。大陆奉行起诉法定为主、起诉便宜为辅的原则。香港坚持起诉便宜主义的原则，检控官行使公诉裁量权通常享有极大的自由，且殊少案件性质与范围的限制。而澳门采取起诉法定原则与起诉裁量原则相结合的做法。但是，起诉便宜只是作为一种缓解起诉法定主义的方式而存在，检察官的公诉裁量权受到案件范围与救济程序的限制，享有的自由权极为有限。
大陆刑诉法第141条、第140条第4款和第142条第2款的规定表明大陆的刑事公诉，总体上是要求对符合起诉条件的必须起诉，但是，检察官也有一定的裁量权，亦即对于证据不足以及对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。可见大陆奉行起诉法定为主、起诉便宜为辅的原则。
香港在刑事检控中采取起诉便宜主义的原则，强调检控官的自由裁量权是香港刑事检控制度的重要特征。“案件侦查后并非必然会提起诉讼。提起诉讼与否取决于起诉机关是否相信有足够的证据认定被告人有罪，以及提起诉讼是否符合公共利益。下列情形是决定是否提起诉讼要予以考虑的问题：(1)可被接纳证据的性质；(2)定罪后可能判处的刑罚；(3)罪行的严重性；(4)被告人的个人特性；(5)起诉是否一定符合公共利益；(6)所花费用是否合理”[2](p.93)。具体来讲，检控官只有确信有充分的证据证明刑事罪行的所有要素（特别需要有证明心理状态或者意图的证据，若只有表面证据不足以支持提出检控。检控的案件必须有能够达到定罪的合理机会。如果就证据薄弱或者胜诉、败诉机会各一半的案件提出检控，被认为不符合公众利益，而且耗费资源），证据本身足以支持提出法律程序后并且提出检控符合公众利益才会提出检控。公众利益是极为重要的考虑因素。律政司在决定是否应授权进行检控时，有责任了解所有相关事实，包括检控（不论成败）会对公众道德以及秩序造成的影响，也要了解足以影响政策的任何其他因素。其中包括：罪行严重到什么程度；罪行有什么影响；有什么可以减轻罪行的情况；犯罪嫌疑人态度如何；提出刑事检控对其他人会有什么影响；如果裁判有罪，法庭会如何严肃看待该罪行，以及与罪行的严重性或者与法庭可能判处的刑罚相比，检控的后果是否不成比例等等。如果某罪行的情况并不特别严重，法庭可能只判处象征式的刑罚或者案件经历长时间后才能审理（最后一项罪行的发生时间与大概的审讯日期相距3年或者更长的时间）、犯罪者是青年人、老年人及体弱的人，作案时精神紊乱的人，边缘被告人，这些情况下检控官倾向于不提出检控，除非有更广泛的公众利益作为更重要的考虑因素。另外，在香港，检控官在选择控罪时，还遵循以下检控常规：应当尽量减少控罪的数目，提出的控罪应当足以反映被告人有关行为的严重性，而且通常应当是证据所揭露的最为严重者。在案件中，证据所揭露的罪行属于触犯多条不同的法律的罪行，控罪必须小心地选择一项或者多项。同时，对少年人进行刑事检控时，应考虑香港《刑事诉讼程序条例》第109条(A)的规定，该条规定限制判决16岁至21岁的人监禁。
澳门深受大陆法系国家葡萄牙的影响，采取起诉法定原则与起诉裁量原则相结合的做法。但是，起诉便宜只是作为一种缓解起诉法定主义的方式而存在。检察院可以根据不同情况作出提出控诉、暂时中止诉讼程序或归档的决定。这些决定还要受到来自预审法官的审查和制约，公诉权的行使是受到预审法院的限制和约束的。此外，检察官的公诉裁量权还要受到案件范围、救济程序的限制。
三、公诉裁量适用范围的比较
公诉裁量的适用范围其实是指在剔除了起诉这一裁量结果（注：裁量是斟酌决定对象的去取可否的过程，因而公诉裁量是指公诉案件审查机关对案件诉与不诉、如何诉进行权衡的过程，起诉、延缓起诉和不起诉是公诉裁量的结果，而不是裁量本身，因此，“不起诉裁最权”的提法是失当的。）的前提下，裁量主体对于哪些案件公诉审查机关有权裁量不起诉、刑事检控豁免或延缓起诉；在香港，还包括了可对哪些案件变更控罪数目等。就不起诉而言，在理念上应该以是否把可裁量不起诉的案件严格限制在“微罪”范围内作为标准进行考察。但纵观香港和澳门，都没有将裁量不起诉的案件范围严格限制在微罪范围内。香港《刑事诉讼规则》规定，检控官员在审查案件决定是否起诉时，主要从两个方面检验，即证据检验和公共利益检验，公共利益检验是其行使裁量权的基础。
大陆检察官在刑事公诉中的自由裁量权相当小。尽管刑事诉讼法第140条在条文上采用了“可以不起诉”的表述，但仔细考量便会发现，这里的“可以”并没给检察官选择裁量的余地。对于补充侦查的案件，人民检察院认为证据不足，不符合起诉条件，人民检察院是当然而且必然作出不起诉决定，因为起诉的条件之一就是证据确实充分。而刑诉法第142条第2款结合刑法第37条的规定，将“犯罪情节轻微”作为“不需要判处刑罚”和“免除刑罚”的共同条件，将我国检察机关的不起诉裁量权限定在了极小的范围之内。
香港的公诉裁量不起诉不限于微罪案件。当调查中的犯罪活动会对香港的治安或公众安全构成重大威胁、而一般侦查或打击犯罪活动的方法不能奏效时，为换取涉嫌或被控触犯罪行的人承诺担任控方证人，诚实作证，刑事检控专员和副刑事检控专员都获授权完全或部分豁免起诉涉嫌或被控触犯罪行的人——即便他的罪行非常严重。
澳门的公诉裁量仅限于公罪案件。《澳门刑事诉讼法典》没有将裁量不起诉的案件范围严格限制在微罪范围内，但是，法定控诉不可裁量。澳门检察院公诉权的行使依据的是职权原则，表现为提起公诉的权力由检察院专属行使以及起诉法定原则，对“侦查期间收集到充分迹象，显示有犯罪发生及何人为犯罪行为人，则检察院须对该人提出控诉”（《法典》第265条）。所谓充分迹象，是指从该等迹象能合理显示出嫌犯可能最终在审判中被科处刑罚或保安处分者。检察院提出控诉后，案件或者基于有关人员的申请而进行预审，或者在无此申请时转交管辖权法院进行审判。而且，延缓起诉的使用范围受到严格限制。《澳门刑事诉讼法典》第263条规定：如有关犯罪可处以最高限度不超过3年之徒刑，即使可并科罚金，又或犯罪仅可科罚金，且下列各前提均成立者，则检察院得向预审法官建议，通过对嫌犯施加强制命令及行为规则，暂时中止诉讼程序：一是经嫌犯、辅助人、曾在提出检举时声明欲成为辅助人且具有正当性成为辅助人的检举人及未成为辅助人之被害人同意；二是嫌犯无前科；三是不能科处收容保安处分；四是罪过属轻微；五是可预见遵守强制命令及行为规则系足以回应有关案件中所需之预防犯罪要求。根据有关规定，可对嫌犯作出的强制命令及行为规则包括：对受害人作出损害赔偿；给予受害人适当的精神上的满足；捐款给社会互助机构或本社区，或作同等价值的特定给付（即以实物的形式作出捐赠）；不得从事某些职业；不得常到某些场合或地方；不得与某些人为伍，或收留或接待某些人；不得持有能便利实施犯罪的物件；按有关案件特别要求的其他行为。当然，上述义务并不是对每个案件都必须提出的要求，可以因案件的不同而有所区别。
四、公诉裁量监督制约机制的比较
概括地说，香港对审查起诉机关裁量不起诉的限制和制约较少，而对起诉决定特别是检察官作出的起诉决定却设置了较为严格的审查制度。与香港不同，大陆和澳门在对公诉裁量的制约中，特别强调对裁量不起诉的监督制约，防止应该起诉进入审判程序的案件未经审判即退出刑事诉讼流程。但是，三地的具体规定却各有特色，且制约程度也有所不同。
大陆的刑诉法对公诉裁量规定了严格的程序和监督制约措施，但监督制约的重点是对裁量不起诉的监督制约。这种监督制约按主体可分为两类：(1)当事人的自我救济途径。被害人的自我救济途径。该途径是向上一级检察机关申诉，如果上一级检察机关维持的，可向人民法院起诉，或不经申诉直接向人民法院起诉（第145条）。被不起诉人的救济途径是自收到决定书之日起7日内向人民检察院申诉（第146条）。(2)司法行政机关的监督救济途径。公安机关通过要求作出不起诉决定的检察机关复议或提请该检察机关的上一级机关复核来对检察官的起诉裁量权进行制约（第144条）。在检察系统内部，由于上下级检察机关是领导与被领导的关系，上一级检察机关对下一级检察机关作出的不起诉决定有权监督与复查，并督促下级检察机关依法作出不起诉决定。公安机关（警察）对公诉裁量权的制约是大陆所独有的。此外，与澳门不同的是，我国检察机关裁量不起诉并不受到法官的任何制约。总之，刑讼法对检察官的自由裁量权规定了较为完整的监督制约体系，但是这种监督制约主要是事后的一些救济途径。
相对而言，香港对审查起诉机关裁量不起诉的限制和制约较少，而对起诉决定特别是检控官作出的起诉决定却设置了较为严格的审查制度。在香港，对于警察侦查终结移送审查起诉的案件，检控官员对于是否改变原指控或是否停止诉讼有最终决定权，法律没有赋予警察要求复议的权力，也没有规定检察官有对不起诉决定进行复议的义务。对于绝大多数检控官决定起诉的案件，还要经过预审程序，以决定案件是否有必要进入审判程序。对公诉裁量的制约主要侧重于对检控官起诉决定的监督制约，对不起诉决定制约几乎为零。
澳门公诉裁量的监督制约机制相当健全。公诉权由预审法官监督行使，检察官仅有建议权。在侦查终结后，澳门检察院可以根据不同情况直接作出提出控诉、暂时中止诉讼程序或归档的决定。嫌犯、辅助人在检察院侦查终结后，对检察院已提出的控诉，可以申请预审。预审的目的是“旨在对提出控诉或侦查的决定做出司法核实，以决定是否将案件提交审判”（《法典》第268条）。预审法官在基于法律规定的权利人申请而展开预审后，有权在刑事警察机关的辅助下，组织预审调查和预审辩论，并在预审辩论结束后，作出起诉或不起诉的批示，由检察院将卷宗移送有管辖权的法院。这一规定显然是对检察院侦查归档决定作出的约束和限制，以达到对公诉权进行监督的目的。而对于刑法明文规定可免除刑罚的犯罪，“检察院认为免除刑罚的各前提均成立的”，还须“听取辅助人意见，以及听取曾在提出检举时声明欲成为辅助人且具有正当性成为辅助人之检举人意见”（《法典》第262条）。公诉罪的辅助人在接到检察院作出的归档批示通知后，可以向预审法官提出申请，预审法官在决定展开预审后，有权在刑事警察机关的辅助下，组织预审调查和预审辩论，并在检察院必须参加的预审辩论结束后，作出起诉批示和不起诉的批示，检察院在接到起诉批示的决定后，必须将有关卷宗移送有管辖权的法院。
五、简评
通过以上比较，我们不难发现：虽然三地都设立了公诉裁量制度，但具体规定却大相径庭。究其原因，主要是因为三地有着不同的价值观和法制环境。香港作为现有司法框架下当事人主义刑事诉讼模式的代表，其公诉裁量权由检控官行使，裁定不起诉和变更控罪数目范围较广泛，对裁定不起诉的监督制约远不如对起诉决定的监督制约，特别强调起诉决定的质量。所有这些显著特征，既体现了刑罚目的刑理论和诉讼效率的要求，更体现出当事人主义刑事诉讼模式强调程序正当的人权保障特别是被告人人权保障的价值追求。澳门与香港的显著不同在于检察官须在法官监督下进行公诉裁量，法官对裁量后作出的起诉决定一般不加干预，而对裁量不起诉或延缓起诉则通过预审法官或辅助人等予以制约，其他诸如可裁量不起诉的案件范围不限于微罪等，虽不及香港广泛，但也无太大差别。为防止符合起诉条件、应该进入审判程序的刑事案件不审而结，避免放纵犯罪，大陆将裁量不起诉限制在微罪案件范围内，加上全方位的监督制约和救济措施，导致在实践中真正裁量不起诉的案件不足1%。这正表明了大陆在追求公诉裁量之犯罪预防和诉讼效率的立法目的时，仍受到其侧重于犯罪控制、强调实体正义的强职权主义刑事诉讼价值观的深刻影响。
“公诉决不仅仅是一个对犯罪进行追诉的活动，而且是一个在冲突中实现价值衡平的过程。”[3](p.53)公诉裁量体现着实体正义、程序正义和诉讼效益等三大价值目标在正义优先前提下的兼顾与节制。公诉综合价值的实现无疑以正义为前提，牺牲正义而提高诉讼效益，是本末倒置的做法。不能为提高公诉的诉讼效益而牺牲正义的实现。换言之，在对正义与诉讼效益进行选择时，应将正义作为优先选择和实现的价值，只有在正义实现的前提下，才能谈得上提高诉讼效益。对公诉程序诉讼效益价值的追求，不能妨碍正义目标的实现。当实体正义与程序正义之间存在矛盾时，应坚持程序优先。实现公诉在实体正义与程序正义两大价值目标上的高度结合，并在此基础上，使公诉活动的诉讼效益适当提高，即尽可能地以较少的诉讼资源追诉较多的犯罪。任何过分追逐单一价值的做法，必然失去公诉的根本价值，破坏公诉的基础，导致公诉的异化。对价值目标有节制的追求，才有望实现综合性的公诉价值目标。基于这样的认识，在刑诉法修订时应考虑如下几个方面的调整和完善：
1.适当扩大酌定不起诉的案件适用范围。借鉴香港的经验，建立一种系统效益模式，检察官在公诉裁量的过程中遵循公共利益衡量的原则，注重保护司法资源。对现行酌定不起诉规定从立法上进行扩充，在坚持微罪不起诉的同时，对犯罪情节轻微也应作广义的理解，即仅仅指犯罪的情节轻微，而不应要求罪名也轻。
2.借鉴澳门延缓起诉制度，完善我国酌定不起诉的适用类型。关于酌定不起诉的适用类型，我国刑事诉讼法仅仅规定了直接作出不起诉一种。相比之下，澳门广泛采用的延缓起诉不仅有利于对被害人合法权益的保障，而且有利于嫌疑人的改恶从善，回归社会，尤其是对那些犯罪情节较轻的未成年人、老年人，应由检察机关行使公诉裁量权作附条件不起诉处理。其实，体现这种精神的律法古已有之：“诸年七十以上、十五以下……犯流罪以下，收赎；犯加役流、反逆缘坐流、会赦犹流者，不用此律；至配所，免居作。八十以上、十岁以下……犯反、杀、逆、杀人应死者，上请；盗及伤人者，收赎。余皆勿论。……七岁以下，虽有死罪，不加刑，缘坐应配没者不用此律。”（唐律·名例律第30条）盲、聋、哑等残疾人是社会的弱势群体，对他们也应适当放宽起诉的条件。
3.借鉴刑事检控豁免与辩诉交易制度，增加检察机关的求刑权。正视30%的破案率（注：中国广播网(http://www.cnradio.com)2004年6月11日消息，公安部部长助理张新枫在10日召开的全国刑警大练兵动员部署电视电话会议上介绍：去年的刑事案件破案率在30%左右。）的现实，就轻微及中等严重程度的犯罪，在不改变控诉罪名的前提下，赋予检察机关以求刑减让感召犯罪嫌疑人作有罪答辩的权利。但是，辩诉协商仅限于“证据确实但欠充分”的案件。
收稿日期：2004-06-03