电子政务中的民主制新论，本文主要内容关键词为：新论论文,电子政务论文,民主论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于电子政务中的民主政治，学术界历来研究不多。近来有一种以网络民主与电子政务民主相比较的趋向，笔者认为，等同二者的比较不妥。然而，本文的主旨不在讨论网络民主与电子政务民主的比较，而在探讨电子政务民主政治研究中存在的一些问题。目前学者的研究似仍停留在制度本身，而较少关注电子政务民主制度下实际的政治与社会生活。而笔者认为，只有深入了解电子政务民主与政治生活的实际情况，才能充分认识其民主制度的本质。网络民主与电子政务民主的不同恰恰在于它们实际的政治社会生活，而不在于各自的制度本身。
1 民众参与的问题
电子政务的实施为民主参与决策提供了快捷的渠道，增加了民众参与决策的机会，原则上保证了最大限度的民众参与的问题。而民众参与决策机会的增加，将进一步加剧权力扩散。民主制度是人民当家作主的一个重要方面，也是我国民主政治建设中应当加强的环节。尽管各级政府机关也先后建立了一些决策民主化的规章制度，但往往流于形式，并未能贯彻实施。究其原因，有观念上的，也有手段上的。由于缺乏合适的手段，致使决策民主化往往难以落实。
电子政务使这一问题迎刃而解。现代网络技术广泛应用于行政组织系统，使处于最基层的民众也可以了解国家高层权力机构的决策并与之对话。通过电子政务，公民可以更好地参与法律和政策的过程，使政府的各项工作不断得以改进和完善。政府也需要利用这个渠道来了解民意，征求群众意见，以便更好地为人民服务。从现在世界各国的情况来看，普通官员与民众参与决策的机会以及所做出决策的重要性比过去普遍要大很多，可以说明政治权力的分散。此外，电子政务使政府信息公开化、透明化、互动化，从而在提供公民广泛参与政治的可能性的同时，也造就了一种民众积极参政的心态，它在推动民众广泛参与中所起的作用是不容忽视的。
然而，从历史的角度看，民主参与和效率具有两种相互冲突的价值。广泛参与不是为了建立最有效的体制，而是通过遵从多数原则的方式来实现人民统治的唯一途径。在缺乏强大法律约束的情况下，决策就会变成一个充满利益集团压力、变化的立法联盟，对官员适应各自辖区的特殊要求的回应和官员对与他相联系的有权势力的关注的凌乱过程。因此，民主参与是否在某种程度上袒护了效率，使民主政治机制得以更大进步？抑或是使效率受到压抑，最终威胁了民主制的发展？这种两难困境说明了民主参与和效率之间的关系。一方面，通过电子政务，民主参与将变得越来越具有独立性，越来越强有力，而控制其权力运用的规则却并不十分清晰明确，从而可能对民主的政治结构和从事民主政治活动的政治家们的行政效率形成威胁。另一方面，一个强有力、独立的民主参与体制对于防止政治腐败、护卫适当的民主程序、提高行政效率又是必须的。因而，民主参与对效率既是一个威胁，又是一种必不可少的东西。
2 民主主体精神的培育问题
电子政务有助于培养和发展人民群众的主体精神。主体精神即人民群众在国家政治生活中的主人翁责任感、积极参与精神和奋发进取精神的总和。主体精神是人民群众发挥其社会主义民主主体作用的基本前提。培养和发展人民群众的主体精神，是社会主义民主主体建设的主体精神，是社会主义民主主体建设的重要任务。
电子政务的实现，在三个方面构建了民主主体精神的培育途径。首先，电子政务的实现有利于推动公民与政府官员的直接对话，提高民意在政府运作中的分量，从而在很大程度上改变未来公民参与政治的深度与广度。在此过程中，进一步增强民主意识，为民主主体精神的培育奠定思想基础。其次，电子政务的实现有利于为民主主体精神的培育创造一个真实、公开的信息环境。良好的信息环境是民主主题精神培育和发展的重要社会条件和社会基础。如果没有良好的信息环境作依托，民主主体精神就难以培育。即使培育了，也很难健康发展。最后，电子政务的实现有助于加强社会主义民主政治的主体建设，使民主主体素质得到提高。电子政务的实现，有利于把公民自身真正造就成与社会主义民主政治相适应的民主主体。
然而，电子政务对民主主体精神的上述种种影响还仅仅是开始。必须清醒地看到，我国的电子政务建设受到特定的政治、经济和文化特征的制约，推进得越深入就越会触及深层次的矛盾，给民主主体建设带来严重挑战。
第一，电子政务实施与既得利益群体之间的冲突，给民主主体建设带来的挑战。电子政务建设，虽然表现为权力运用方式的变革，但本质上是利益关系的重新调整。既然是利益关系的调整，就必然会伤及一部分人的利益。如果这部分人恰恰是电子政务的建设者，这其中的阻力可想而知。尤其是当这部分人形成利益群体，宁肯抵制变革而不愿利益受损时。毋庸置疑，我国的电子政务建设是一场对工业时代政府结构和运行方式的改造，无论是组织形态的改变，机构精简、权力下放，还是网上选举制度的完善，都会削弱当前权力持有者的权力，而权力下放了再收回、机构精简了再扩张等，都是“利益”两个字在作怪。能不能绕开这一难题呢？不可能。因为当其它可以利用的资源都无法独立支撑时，电子政务建设只能依托当前的权力体系。两者之间的紧张将伴随电子政务建设的始终。
第二，电子政务运行与现行领导体制之间的冲突，给民主主体建设带来的挑战。我国现行的领导体制是在长期的革命战争中和原来的计划经济条件下形成的，尽管有了一些变动，但没有根本的触动。这种领导体制已经不适应新的历史要求，在电子政务建设中，政府的组织形态由金字塔式的垂直结构向错综复杂的、水平的网状结构转变，难免产生一些两难命题，使民主精神遭遇尴尬。因此，在电子政务实施中，如何科学合理地配置党和政府机关的权力，建立高效的权力运行机制，同时又最大限度地体现社会主义民主政治的精神，是我国的电子政务建设面临的又一道难题。
第三，电子政务与传统思维模式之间的矛盾，给民主主体建设带来的挑战。建国以来长时间的封闭式思维模式不仅使我们把社会主义置于一个非常孤立的地位，也禁锢了人们思想的发展。改革开放的20年中，传统的思维方式不时会浮出水面，引发一场认识上的争论。这种传统的思维模式阻碍了电子政务的建设，没有认识到电子政务对民主政治的影响，是要通过政务重组，集思广益，完善自我。传统的“为民做主”、“替民做主”的思想在电子政务建设中仍然占有很大的市场。因此，正确看待电子政务建设，实际上就是要转变传统的思维模式。问题在于，传统的思维模式仍然会在相当长时间内左右着我们的思维。
3 电子监督的问题
在信息社会，电子政务为民主监督奠定了技术基础。它可以防止信息被少数人垄断或有选择性地公开，可以防止信息被更改、掩盖，可以建立一套相对严格的制度，将信息处理交给机器，防止人为干预，还可以建设资信管理系统，对任何人的任何行为实施全程监督。特别是，通过电子政务可以在以下方面为立法机关对行政机关的民主监督提供便利：
确保立法机关的意图得到支持：立法机关代表自然希望确保行政人员的行为与立法机关在制定法律时的意图相一致。当然，有时这很难控制，在更多情况下，监督更清楚地、往往是非正式地为向行政人员传达立法经过期望获得什么结果提供了机会；调查欺诈、浪费和滥用权力，这种讨厌的三合一行为是立法机关调查的经常性目标；收集信息，既然许多项目必须重新批准通过，那么立法机关监督使其职员获得基本资料有助于他们决定应该如何改变法律和制定什么样的新法律；评估项目效能：监督还能给立法机关提供关于项目执行效果的信息。这种信息能帮助立法机关决定如何最好地提高机构效能，保护立法机关的特权，立法机关职员有时还会运用监督来保护他们认为属于自己的宪法规定的权力与特权，以免受到行政机关的腐蚀。
立法机关对行政活动监督的效用取决于它对信息掌握的程度，而信息绝大多数来源于行政机关。然而，电子政务不能有效消除以下获得有关行政机关信息的重大障碍：
第一个障碍是秘密。秘密分类问题有两个层次：一是拒绝为公众或立法机关代表提供事实上没有作为秘密或机密的国家安全要求的信息；二是拒绝为立法机关代表提供虽然是秘密或绝密的信息，但这些信息对立法机关的决策和有关国家外交关系、军事态度及收集情报的监督是必要的。秘密尤其是在执行外交事务、军事战略计划和从事情报活动中是最难以克服的障碍。极少有人会认为这些事务能在公众或立法机关职员的视野内进行。问题是，在国家秘密的幌子下，行政人员有可能把他们选择的任何电子文件都分类为“绝密”、“秘密”和“机密”。一旦对这些电子文件进行了分类就很难撤销，不管分类的理由是多么的繁琐和不恰当。
第二个障碍是行政机密。“行政机密”一词包含两种不同的意思：一是保护私人信息，诸如个人的纳税申报表、填好的官方调查表、调查机构文件中可能诽谤的信息、职业中涉及的贸易秘密和金融资料。上述信息通常是在行政机构保证不泄露机密的前提下收集的，因此，行政机构经常拒绝监督者获取上述这些记录的要求。行政机密的第二种含义涉及到草案、备忘录和其他与机构通过或不通过审慎考虑做出的决策有关的“内部记录”。过早地披露这些内部记录可能导致扭曲公开性和公众的误解。
行政特权是第三个障碍，这被宣称为执法机关固有的一种特权。除此之外，道德、谨慎和现实等因素也是对实施电子政务所要求的政务公开、信息透明的一种挑战。
4 电子政务民主制代表了一套高度完善的民主制度
从公民的角度看，通过电子网络，公民有更多的机会、更方便的方式了解政府在做什么？怎么做？与政府沟通，反映他们的心声，提高政府的决策理性与质量。从政府的角度看，可以凭借电子政府发布电子公告，提供透明行政信息，增加政府的服务职能。然而，对电子政务民主制的考察同时表明，虽然电子政务给多数公民主动参政议政提供了可能，但却无法回避民主参与和效率两种价值相冲突的弊病。虽然电子政务在一定程度上培育了信息社会应有的民主主体精神，但受到特定的政治、经济和文化特征的制约，推进得越深入就越会触及深层次的矛盾，给民主主体建设带来严重挑战。虽然电子政务为民主监督，尤其是立法机关对行政机关的监督提供了便利，却无法铲除来自秘密、行政特权、行政机密、历史、道德等因素对政务公开、信息共享与增殖设置的障碍。从这点说，电子政务民主虽然着力于政务层次信息民主的缔造，却也与以信息技术为基础的网络民主有共同的一面，这是信息技术对民主建设施与的共同特性，电子政务民主与网络民主的可比性恰恰在于这样的共同特性。
收稿日期：2003-06-02