新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究，本文主要内容关键词为：行政诉讼法论文,规范性文件论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规范性文件附带审查是新《行政诉讼法》确立的一项新制度和新规定，旨在对行政规范性文件进行审查和适用，也是对长期以来有关把抽象行政行为纳入司法审查范围的一个回应。新《行政诉讼法》实施后，人民法院对规范性文件附带审查还需要对审查标准、审查方式、审查程序、裁判方式等诸多问题进一步厘清和明确，以便为规范性文件附带审查制度的有效实施提供参考。 一、规范性文件的概念及认定标准 关于规范性文件的概念和识别目前并没有统一的界定和标准，且往往散见于中央和地方的现行法律、法规、决定、规章、司法解释以及其他文件中。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”国务院《全面推进依法行政实施纲要》指出：“加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。”《国务院关于加强法治政府建设的意见》就健全规范性文件制定程序、强化规章和规范性文件备案审查、加强对规范性文件的清理等方面专门作出规定。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的2012年7月1日起施行的《党政机关公文处理工作条例》第3条规定：“党政机关公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。”并且，公文种类主要有决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等15种。由于规范性文件属于机关公文的范畴，规范性文件处理也应当符合《党政机关公文处理工作条例》的相关规定。目前国务院有关部门以及地方有关政府专门就规范性文件的制定管理出台了规定，在中央国家行政机关中，比如有《财政部规范性文件制定管理办法》、《民政部规范性文件制定与审查办法》、《农业部规范性文件管理规定》、《国家民委制定规章和规范性文件的规定》、《国家海洋局规范性文件制定程序管理规定》，《国家旅游局规章和规范性文件制定程序规定》。在地方政府中，比如有《天津市行政规范性文件管理规定》、《浙江省行政规范性文件管理办法》。 新《行政诉讼法》第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”结合上述有关规定，可以归纳认为新《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公布的除规章以外的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利和义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类行政文件。规范性文件具有以下特征。 一是制定主体的特定性。新《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件制定主体限定在国务院部门、地方人民政府及其部门的范围内。关于国务院部门的理解和把握，根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》第6条规定，“国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构”。并且，根据该条规定，国务院办公厅协助国务院领导处理国务院日常工作。国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。国务院办事机构协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。国务院组成部门管理的国家行政机构由国务院组成部门管理，主管特定业务，行使行政管理职能。国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构议定的事项，经国务院同意，由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。在特殊或者紧急的情况下，经国务院同意，国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。因此，从上述规定看，新《行政诉讼法》第53条规定的国务院部门显然并不仅限于国务院组成部门，还包括其他中央国家行政机关。地方人民政府及其部门主要包括地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门、县级以上人民政府依法设立的派出机关。同时，根据新《行政诉讼法》第2条第2款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。因此，目前承担一定行政管理任务的事业单位、社会团体，如中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会、中国残疾人联合会等，以及其他法律、法规、规章授权实施公共管理的组织可以在职权范围内制定规范性文件。从上述分析看，新《行政诉讼法》第53条有关规范性文件的制定主体显然是指具有行政主体资格的行政机关及法律、法规、规章授权的组织，临时性机构、议事协调机构、各级人民政府及其部门的内设机构、各级人民政府及其部门的派出机构由于不具有行政主体资格，无权制定规范性文件。 二是文件内容的限定性。规范性文件是行政机关及法律、法规、规章授权的组织实施法律、法规、规章和国家政策，依据法定权限和程序开展行政管理活动的重要方式。规范性文件的内容非常广泛，涉及管理国家事务和社会事务的诸多方面。一般情况下，国务院部门、地方人民政府及其部门在法律、行政法规、规章或者上级规范性文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定，或者虽有规定但规定不具体、不便操作，以及法律、行政法规、规章或者上级规范性文件授权制定规范性文件时可以制定规范性文件。实践中，作为规范性文件应符合以下要件：其一，涉及公民、法人以及其他组织权利义务的外部行政事项，如果仅涉及行政机关的内部事务，不对公民、法人以及其他组织的权利义务产生直接影响，显然不是规范性文件；其二，具有规范性和普遍约束力，规范性文件的规范性体现在制定主体有严格的限定，制定程序有严格的要求，规范性文件一经制定并对外公布即具有普遍约束力，规范性文件效力范围内的公民、法人以及其他组织必须共同遵守；其三，规范性文件调整对象为不特定的行政相对人或事项；其四，针对未来事项且需要通过具体行为执行或落实，在一定期限内能够反复适用。结合规范性文件的构成要件，一般而言下列文件不属于新《行政诉讼法》第53条规定的规范性文件：规章；不涉及行政相对人权利义务的工作制度、工作程序、表彰奖励、人事任免、保密、保卫等机关内部事务的文件、行政机关之间的内部行文、转发文件；对具体业务工作进行计划、总结、检查、部署的文件；标准、规程等技术性文件；仅涉及特定行政相对人权利义务的行政决定或者批复；其他不涉及行政相对人权利义务、不具有普遍约束力或者不可以反复适用的文件。 三是文件效力的层级性。在我国行政执法体制中，存在数量可观的规范性文件，即“红头文件”，虽然不具备“法”的特征，但是却发挥着法的作用。有的“红头文件”制定存在超越职权、滥用职权，随意设定公民、法人或其他组织的权利义务，制定程序随意性大等问题。并且行政机关制定的“红头文件”的数量远远超过行政法规和规章。在实践中，“红头文件”实际适用效力显得比法律、行政法规、规章的效力还要高。根据有关调查数据显示，行政机关在执法过程中，执法依据往往首先选择“红头文件”。为了防止规范性文件在制定中存在的超越职权、滥用职权问题，国务院部门、地方人民政府及其部门要严格依法制定规范性文件。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项，以及其他应当由法律、行政法规、地方性法规、规章规定的事项。规范性文件的效力应当遵循法律保留原则，按规定应当由法律、行政法规、地方性法规、规章规定的事项，比如行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项作为规范性文件不得作出规定。规范性文件的效力还应当遵循法律优位原则，应当符合上位法的规定，不得与上位法相冲突。同时，没有法律、法规、规章为依据，规范性文件不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人或者其他组织义务的内容。 二、规范性文件附带审查的内涵和特征 在我国，规范性文件附带审查制度最早是在《行政复议法》中确立的。《行政复议法》第7条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”《行政复议法》赋予行政复议机关对规范性文件的合法性审查权，使得行政复议机关对规范性文件合法性审查有了法定依据。此次在新《行政诉讼法》中确立规范性文件附带审查制度，实现了对规范性文件附带审查从行政复议向行政诉讼的必要延伸，有利于行政复议和行政诉讼中对规范性文件附带审查的制度衔接。新《行政诉讼法》第53条确立了行政诉讼中的规范性文件附带审查制度，赋予了人民法院对规范性文件的审查权，这必将对我国现行的规范性文件监督体系产生积极影响。规范性文件附带审查制度是指人民法院在行政诉讼中，根据当事人的请求对作为行政行为依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，在对行政行为进行合法性审查时一并对规范性文件进行审查的制度。 根据《行政复议法》第7条和新《行政诉讼法》第53条规定，行政复议机关和人民法院对于国务院部门和地方各级人民政府及其部门制定的规章以下规范性文件均可进行审查。在我国行政复议和行政诉讼中的规范性文件附带审查制度都直接排除了对规章的审查权。对于规章的审查和监督，除了我国宪法和有关组织法规定外，国务院就规章制定和备案程序作出了专门规定，对规章从立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案等作出了严格规定。对于规章以下的规范性文件制定和管理，除少数国务院部门和地方有关政府制定了相关规定外，目前并没有全国统一的规范性文件制定和管理程序规定。因此，把国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以下的规范性文件行为纳入行政复议和行政诉讼附带审查范围确有必要。实践中规章以下的规范性文件存在大量问题，并且规章以下的规范性文件在数量上远远超过行政法规和规章，这些规范性文件为行政机关直接影响甚至侵害公民、法人或其他组织的合法权益留下很大隐患。由于规章以下的规范性文件针对不特定的对象，具有普遍约束力，往往成为行政执法的依据。一个违法或不当的规范性文件，会导致数量可观的违法或不当的行政行为，其对社会产生的深远影响远远超过行政行为。并且规范性文件具有反复适用性，一旦出现违法或者不当，由于缺乏纠错机制，很难被及时撤销或改变，违法或不当状况将在一段时间内持续存在，也就可能导致新的违法或不当行政行为的再度发生。因此，在行政复议和行政诉讼中建立对规范性文件附带审查机制，能够从源头上及时纠正违法行政，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督政府依法行政，具有重要意义。行政诉讼中的规范性文件附带审查制度有以下特征。 一是规范性文件附带审查作为一个诉讼请求提出，而不是作为一个诉讼案件提出。规范性文件不属于行政诉讼受案范围，换言之规范性文件不具有可诉性。新《行政诉讼法》第13条第(二)项规定，人民法院不受理行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。因此，新《行政诉讼法》已经把规范性文件排除在受案范围之外，不要因为规范性文件附带审查制度就当然地认为规范性文件属于行政诉讼受案范围，公民、法人和其他组织认为规范性文件侵犯其合法权益，就可以直接就规范性文件向人民法院提起诉讼。实践中，如果公民、法人或者其他组织直接就规范性文件向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当以规范性文件不属于行政诉讼受案范围裁定不予立案。 二是提出规范性文件附带审查请求的主体应当是认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，其他与该行政行为没有利害关系的公民、法人或者其他组织都无权提出规范性文件的附带审查请求。同时，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼，该行政行为应当具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。从理论上说，根据新《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起行政诉讼。然而鉴于规范性文件附带审查依赖于行政行为被法院受理才能启动，如果行政行为不属于行政诉讼受案范围，公民、法人或者其他组织即便认为作为该行政行为依据的规范性文件违法向人民法院提出附带审查请求，因该行政行为不具有可诉性，人民法院在立案时就会因该行政行为不属于行政诉讼受案范围裁定不予立案，公民、法人或者其他组织提起的规范性文件附带审查请求就会落空。因此，规范性文件附带审查程序启动的前提和基础是行政机关依据该规范性文件作出的行政行为应当属于行政诉讼受案范围。 三是规范性文件附带审查请求的提出时间，一般在公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼时，一并请求人民法院对作为行政行为依据的规范性文件进行审查。根据2015年5月1日施行的最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第53条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”如果公民、法人或者其他组织提起诉讼时没有对作为该行政行为依据的规范性文件提出附带审查请求，最迟应当在第一审开庭审理前提出。有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。因此，从规范性文件附带审查提出时间来看，公民、法人或者其他组织最迟应当在第一审开庭前提出。如果没有在第一审开庭审理前提出，除非有正当理由且在法庭调查中提出，否则人民法院对公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的附带审查请求应当不予受理。据此，当事人在第一审庭审结束后或者宣判后上诉时，以及在第二审期间提出对规范性文件附带审查请求，人民法院一律不予受理。 四是提出规范性文件附带审查请求必须是认为规范性文件不合法，如果认为规范性文件不合理则不属于附带审查的受理范围。公民、法人或者其他组织不能对规范性文件作为一个诉讼案件单独提出诉讼请求，人民法院也无权单独以规范性文件作为一个诉讼案件受理和审判。公民、法人或者其他组织只能在针对行政行为不服向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院针对行政行为作出裁判，同时提出一个针对规范性文件附带审查的独立诉讼请求。当然，当事人认为行政行为违法侵犯其合法权益，可以把作为行政行为依据的规范性文件违法作为其认为行政行为违法的诉讼理由。即便如此，当事人提出针对规范性文件的附带审查请求只能以一个独立的诉讼请求提出。 五是可提起附带审查的规范性文件范围有严格限定，审查对象是规章以下的规范性文件。当事人在对行政行为提起诉讼时，一并请求对规章及规章以上的规范性文件的附带审查请求，人民法院不予受理。根据《宪法》和《立法法》等有关法律规定，我国对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章从立项、起草、审查、决定、公布、解释、备案以及监督作出了明确严格的规定。根据规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。县级以上的地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。县级以上的地方各级人民政府有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。因此，对于规章以上规范性文件的监督，可以按照《立法法》规定的途径进行监督。当事人在针对行政行为不服提起行政诉讼时，请求一并对规章及规章以上规范性文件的附带审查，人民法院不予受理和支持。当然，实践中需要对规章性质的规范性文件进行明确。在一些地方出现大量准行政规章性质的规范性文件。这种文件既不完全是有权行政机关制定和发布的规章，又不完全是有权行政机关制定和发布的规范性文件，而是部门规章与规范性文件的结合物。产生这种准行政规章性质的规范性文件的原因是，有的下级行政机关对某一专项工作为具有规章制定权限的行政机关写出总结报告，有规章制定权限的行政机关认为该报告有推广适用的价值，以该行政机关的文件将该报告转发。在行政管理过程中，这种规范性文件是作为行政规章对待的，在审判实践中，人民法院也有必要把这一类规范性文件作为行政规章对待。准行政规章性质的规范性文件在行政规章中占有一定比例，但问题很多。① 三、规范性文件附带审查的程序 在行政诉讼中对规范性文件进行附带审查，审查程序如何设计和运作是司法实践中急需研究解决的问题。由于在行政诉讼中对规范性文件附带审查，故从审查程序属性而言，规范性文件附带审查程序应当依附于行政行为审理程序来确定。 (一)请求与受理 人民法院对于规范性文件，没有行政诉讼案件就不能主动进行审查。当公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼时，可以一并请求对作为行政行为依据的规范性文件进行审查，公民、法人或其他组织不能单独就规范性文件不合法提起行政诉讼。提出审查请求的主体有明确限定，能够提出审查请求的只是受依据该规范性文件作出的行政行为影响的公民、法人或者其他组织，这样规定也能够避免行政机关陷入不断的纠纷之中。②公民、法人或其他组织对行政机关作出的行政行为以及作为行政行为依据的规范性文件不服，只能提起一个诉讼，诉讼对象是行政行为而不是规范性文件，且可以提出多个诉讼请求，其中之一是请求人民法院对规范性文件进行审查。提出附带审查请求的时间，可以在提起行政诉讼时一并提起，如果未能在提起诉讼时一并提出审查请求，至迟应当在第一审开庭审理前提出，此时意味着当事人提出规范性文件附带审查时间已经截止。除非确有正当理由可以在第一审法庭调查中提出，人民法院对当事人提出附带审查请求一律不予接受。当事人在第一审法庭调查中提出的，法庭需要对当事人延迟提出附带审查请求的正当理由进行审查，如果没有正当理由却故意延迟到法庭调查中提出的，法庭对该附带审查请求不予接纳。当事人在第一审庭审结束后、上诉阶段，以及第二审期间和再审期间，都不得再就规范性文件提出附带审查请求。 人民法院登记立案时，需要对提出附带审查请求的主体进行审查，附带审查请求主体与行政诉讼起诉人应当为同一人。同时，还需要审查规范性文件是否作为行政行为依据，如果不是针对作为行政行为依据的其他规范性文件提出附带审查请求，人民法院不予受理。当然，作为行政行为依据的判断标准，在于行政机关及法律、法规、规章授权的组织作出行政行为时作为执法依据引用该规范性文件。并且，基于该规范性文件的规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务作出直接影响。实践中，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，一并对作为行政行为依据的规范性文件附带请求，如果针对该行政行为的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，人民法院在登记立案时裁定不予立案，那么人民法院针对起诉人提起的规范性文件附带审查请求是否还需要进行审查，立法对此并未规定。一般理解而言，由于规范性文件附带审查不是一个独立诉讼，必须依附于当事人针对行政行为提起的行政诉讼。如果当事人针对行政行为提起的行政诉讼不符合起诉条件，人民法院裁定不予立案，人民法院对规范性文件附带审查请求不应启动审查程序。 (二)管辖法院 由于规范性文件附带审查附属于行政行为的合法性审查，规范性文件附带审查的受理法院与行政行为的管辖法院应该一致。鉴于全国四级法院均有权管辖第一审行政案件，从理论上说，当事人在全国法院管辖第一审案件时均可以提起对规范性文件的附带审查请求。随着行政复议机关决定维持原行政行为时，当事人不服向人民法院提起诉讼，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告，此时以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。从审判实践看，今后能够接受当事人提出的规范性文件附带审查请求的法院主要集中在全国各地的中、基层法院。并且，能够受理当事人提出的规范性文件附带审查请求的法院应当以行政行为的管辖法院来确定，可能是中级法院，也可能是基层法院。如果案件在本辖区范围内或者全国范围内有重大、复杂影响，管辖法院也可能是高级法院甚至最高法院，不过由高级法院或者最高法院管辖第一审案件的情形极其少见。今后，作为基础法院附带审查国务院部门或者省、自治区、直辖市政府规范性文件，以及其他异地行政机关制定规范性文件将成为常态。 (三)当事人 能够提出规范性文件附带审查请求的，应当是认为其合法权益受到行政机关行政行为侵犯或者认为与行政行为具有利害关系的公民、法人或其他组织。这样有利于防止公民、法人或其他组织因不满规范性文件进行滥讼问题。换言之，公民、法人或其他组织只能当其合法权益受到行政机关行政行为侵犯时，作为原告对行政行为提起行政诉讼情况下，才能附带提起作为该行政行为依据的规范性文件附带审查请求。当然受行政行为侵害的公民、法人或其他组织仅对行政行为提起行政诉讼时，没有或者坚持不对作为该行政行为执法依据的规范性文件提出附带审查请求，其他案外人均不得作为原告就规范性文件提出审查请求。当事人在提起行政诉讼时，只能以作出行政行为的行政机关作为被告。并且，在行政诉讼中人民法院是对规范性文件进行附带审查，因此当事人不得同时又以规范性文件的制定机关作为共同被告。作为规范性文件的制定机关也不是行政诉讼案件的第三人，人民法院不得把规范性文件的制定机关列为第三人或者追加为第三人。鉴于规范性文件的制定机关不是行政诉讼案件的当事人，人民法院如果经审查认为规范性文件违法且在裁判文书中表述的，作为规范性文件的制定机关无权提起上诉。 (四)审查方式 根据规范性文件附带审查的特性，对规范性文件可以采取法庭调查、法庭辩论与书面审查相结合方式进行审查。由于规范性文件附带审查请求并不是一个独立的诉讼，且行政诉讼被告与规范性文件的制定机关又往往并不是同一个行政机关。人民法院在庭审活动中如果为规范性文件附带审查设定一个独立的审查程序，制定机关不是案件当事人难以参加到诉讼程序中。这种情形下，人民法院只能在原告与被告参与的情况下审查规范性文件合法性，作为被告无法对于应当由制定机关说明的规范性文件的制定目的、依据、必要性、需要解决的主要问题、确立的主要制度等问题作出说明。因此，为规范性文件设定一个独立的审查程序确无依据，且难以操作。当然，在庭审中不为规范性文件附带审查设定一个独立审查程序，并不意味着在庭审活动中可以对规范性文件合法性不予审查。人民法院应当按照新《行政诉讼法》规定的诉讼程序组织审理行政行为合法性，由于规范性文件是否合法往往成为当事人针对行政行为合法与否的诉讼理由，人民法院在行政行为案件庭审中可以把规范性文件是否合法作为行政行为法律适用的一个案件焦点问题进行审查。法庭把规范性文件合法性问题作为行政行为法律适用问题，进行法庭调查并组织当事人进行辩论，充分听取原被告的诉讼意见。 在庭审查明情况的基础上，人民法院认为规范性文件可能存在合法性问题，需要制定机关进一步就规范性文件的制定方面问题作出说明时，向规范性文件的制定机关送达当事人要求审查的请求书，要求制定机关提交书面意见，并就制定相关条款的目的、依据及理由等问题作出说明，必要时也可以当面听取制定机关的意见。对规范性文件原则上实行书面审查，规范性文件的制定机关有义务及时向案件管辖法院就争议条款制定方面问题进行说明。在对规范性文件进行审查期间，人民法院在必要时可以中止案件审理，待规范性文件合法性审查结论作出后再恢复案件审理。 四、规范性文件附带审查的标准 人民法院对规范性文件进行审查，以合法性审查为原则，合理性、适当性审查为例外。“合法性审查的标准是对行政规范性文件进行审查的前提，是保障事前合法性审查效果的关键。”③具体而言，人民法院对于规范性文件主要从以下几个方面进行审查。 一是职责权限的合法性审查。审查规范性文件的制定主体有无制定权，所制定的规范性文件是否属于其职权范围。制定权限不清容易导致规范性文件出现严重越权，容易造成规范性文件与法律、法规、规章之间矛盾冲突。如有些地方政府规章改变法律规定，增加了处罚种类、幅度、数额等内容。人民法院对规范性文件制定主体的制定权限进行合法性审查，主要审查制定主体是否适格，是不是国务院部门、地方人民政府及其部门以及法律、法规、规章授权的组织，有没有制定权限，有没有超越制定权限。 二是制定内容的合法性审查。规范性文件的内容不得违反宪法、法律、法规、规章的规定和国家的方针政策，不得违背上级行政机关的规范性文件，规范性文件与法律、法规、规章以及上级行政机关的规范性文件的规定相抵触的无效。规范性文件的制定要遵循法律保留、法律优位、法制统一等一系列法律原则，制定的规范性文件不得超越上位法规定的范围、幅度、标准，规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项，以及其他应当由法律、行政法规、地方性法规、规章规定的事项。制定规范性文件应当从实际出发，依法科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、行政机关的权力与责任。 三是制定程序的合法性审查。《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定，制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行。县级以上地方人民政府对本级政府及其部门的规范性文件，要逐步实行统一登记、统一编号、统一发布。探索建立规范性文件有效期制度。因此，制定规范性文件虽然不像制定法律、法规、规章那样严守繁琐复杂的程序，比较简便；也不那么严格，比较灵活，但是制定规范性文件的结果要广泛涉及行政相对人的权利和义务。一个合理的程序，是保障规范性文件合法性和合理性、科学性和规范性的重要条件。因此，制定规范性文件的程序既要符合立法活动的一般要求，又要体现行政活动的特点。规范性文件的制定程序应当是立法活动和行政活动的统一体。一般认为，规范性文件的制定程序包括规划、起草、征求意见、审查、通过、公布等阶段。人民法院在审查时，可以参考上述规范性文件的制定程序标准进行审查。 五、规范性文件附带审查的处理 人民法院对规范性文件审查后如何处理，这不仅关系到当事人行政诉讼案件的裁判问题，还关系到规范性文件的效力问题。 (一)人民法院对规范性文件的适度审查权 1.违法判断权。这里必须首先明确的是，法院不具有违宪判断权。在我国，法院对规范性文件仅具有违法判断权。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。因此，人民法院对规范性文件进行审查后，可以对其进行合法性判断。经审查，如果认为被诉行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时应承认其效力。否则，就可以不承认其效力。 2.拒绝适用权。从法理上来说，法院对于违法的法律规范可以拒绝适用。法院拒绝适用违法的法律规范时，必须有权先对法律规范是否违法作出判断。对于规范性文件，因为仅仅是法院审理行政案件的参考，法院对其进行合法性判断时，一旦认定其违法可以拒绝适用。 3.选择适用权。法院在审理行政案件时，如何适用法律规范，这就需要进行选择。可以说，选择适用权是司法权的重要组成部分，法院适用法律规范的过程，也就是行使选择适用权的过程。在案件审理中，法院一旦认定规范性文件违法，那么就应当结合案件事实，选择最适合案情的其他法律规范。除《立法法》规定的必须送请裁决的法律规范外，法院可以按照以下法律适用规则来行使选择适用权：上位法优于下位法，同位阶的法律规范具有同等效力并在制定机关各自权限范围内实施，特别规定优于一般规定，新法优于旧法，法律不溯及既往。法院对于规范性文件行使选择适用权时，不得违反《立法法》规定的法律适用规则以及送请裁决机制要求。 (二)规范性文件的裁判方式 新《行政诉讼法》第64条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法[2004]第96号)规定，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行阐明。从上述规定看，人民法院在裁判文书主文中应当对规范性文件的合法或者违法予以阐明。人民法院经审查，认为作为行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定行政行为合法性时应承认规范性效力，并在裁判理由中对规范性的合法性进行评述；认为作为行政行为依据的规范性文件不合法的，该规范性文件不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中对规范性文件的不合法进行评述。人民法院对于不合法的规范性文件，不能在裁判文书中直接宣布该规范性文件无效或者直接予以撤销。 (三)人民法院对制定机关提出处理建议 最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条规定，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。从上述规定看，向制定机关提出处理建议的只能是作出生效裁判的人民法院，一审宣判后当事人未上诉的，由作出生效裁判的一审法院向制定机关提出处理建议；一审宣判后当事人上诉的，由作出生效裁判的二审法院提出处理建议。 作出生效裁判的人民法院向制定机关提出处理建议时，应当结合规范性文件不合法的具体情形有针对性地提出处理建议。一是规范性文件违法，但是该规范性文件存在规定的事项已执行完毕或者因实际情况变化，没有必要继续执行的；因有关法律、行政法规、地方性法规、规章废止或者修改，失去依据的；调整对象已经不存在；违反上位法规定或者上位法规定已不存在；已被新文件所取代等情形，人民法院可以建议制定机关宣布文件废止或者失效。二是规范性文件与上一级或者同等效力的其他规范性文件相矛盾；个别条款与上位法或者新的规定不一致；规定的主管机关或者执行机关发生变更的；存在执行漏洞或者难以操作等情形，人民法院可以建议制定机关对规范性文件予以修改后重新颁布。 作出生效裁判的人民法院向制定机关提出处理建议应当以司法建议的形式提出，规范性文件的制定机关收到司法建议后，应当在适当期限内及时作出处理并进行答复。关于制定机关的处理期限，相关法律并未作出规定。《行政复议法》第26条规定，行政复议机关对“规定”有权处理的，依法进行处理、无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。结合《行政复议法》的上述规定，作为规范性文件的制定机关或者该制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关应当在60日内作出处理。如果制定机关既不处理也不答复的，人民法院可以建议该制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关督促处理。 (四)规范性文件处理后的信息共享问题 鉴于规范性文件具有普遍约束力和反复适用的效力，公民、法人或者其他组织就可能对同一规范性文件不断提出附带审查请求。全国不同地方的法院有可能对同一规范性文件反复进行审查并作出裁判，这不仅导致制定机关要反复进行处理和答复，将要付出巨大的行政成本，也导致全国不同地方的法院对同一规范性文件的相关条款要反复进行审查认定并作出裁判，且审查认定标准可能完全相反。由于规范性文件数量大，可以通过两种方式来实现全国法院对规范性文件审查结果的信息共享以及审查标准的统一。一种方式是在法院系统内部建立全国法院规范性文件附带审查信息系统，这可以由最高人民法院牵头搭建该平台，全国各地法院在作出生效裁判后及时将规范性文件的审查结果录入该系统，从而为全国地方法院查询相关审查信息时提供查询便利。另一种方式，由于规范性文件大多是制定机关按照《政府信息公开条例》的规定主动公开的政府信息，作为制定机关在办结法院提出的规范性文件处理建议后，应当及时在政府信息公开平台上把规范性文件附带审查的相关信息及时在规范性文件予以标注，以便全国法院在审查规范性文件时可以及时了解之前该规范性文件的相关审查情况，这种方式可能更有利于节约查询时间，提高案件办理效率。 注释： ①姜明安主编：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社1998年版，第20页。 ②袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第146页。 ③刘权：“论行政规范性文件的事前合法性审查”，载《江苏社会科学》2014年第2期。标签：行政诉讼法论文; 法律论文; 规范性文件论文; 行政诉讼受案范围论文; 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