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一、中国农村金融风险分担制度的需求
(一)农村金融体系的高度脆弱性
当前中国农村信用社其整体资产质量、负债能力、财务的可持续性、经营创新能力等方面都表现其具有比其他商业银行更突出的脆弱性，整体抗风险能力弱。
1.农信社股改与风险积累。资本金是农村金融机构抵御风险的一道有效防线，撇开不是法人机构的基层农业银行，到2006年，作为地方性农村金融机构——赣州市18个农村信用联社中有5家低于8%的国际警戒线，占比28%，最低的仅为1.37%。由于农村信用社票据置换改革的推进，从目前的财务报表来看资本充足程度明显提高，在增资扩股运动中，许多农村信用社“各显神通”，大力进行增资扩股，名义股本金由2002年底1.55亿元急剧上升到2006年3.7亿元，增长138.7%，年均增长率达到34.68%；资本充足率也由改革前-2.74%上升到2006年底的9.44%。但据实际调查结果表明，通过技术处理提高的资本充足率其稳定性较差，存款(贷款)化股金较多。特别是改革前亏损较大的一些县市，为了达到增资扩股目的，把任务层层分解落实到员工，强化股金分红派息宣传，缺少股金风险提示，致使社会上闲散及储蓄资金寻利而入。有些县市农村信用社还存在人为调整资格股和投资股的情况，即使这样，到2006年底全市农信社累计资格股占股本金的比例也达到47.84%，资格股占比仍然过高，严重影响股本金的稳定性，股金变动频繁。随着改革宣传的逐渐明朗，许多入股社员已经开始向农村信用社提出退股申请，还有些需要使用资金的社员也提出退股要求，农信社面临股金“挤兑”风险，如果信用社不采取一些卓有成效的措施加以解决，势必会对农信社稳定经营造成较大冲击。
2.不良贷款存量及增量风险高位运行。目前，中国农村金融风险突出表现之一就是以信贷资产质量低下为主要特征的信用风险上，相比于城市金融机构，农村金融机构的不良贷款增长趋势在经济欠发达地区和农村乡镇企业集中的地区更加突出。据统计，赣州市辖内农村金融机构2006年不良贷款总量27.32亿元、不良率达16.72%，而城市金融机构不良贷款总额为7.18亿元，不良率为5.53%；农村金融机构不良余额占到当期赣州市所有金融机构不良贷款存量总额的79.2%，其中农行不良贷款存量9.84亿元，占当地不良总额的28.5%；农村信用社不良贷款10.23亿元，占比29.65%。
3.操作风险及隐患较高。现阶段的农村信用社改革进展取得了一些成就，但就法人治理结构改革而言，认为改革绩效并不明显。“三会一层”相互监督、相互制约的法人治理结构形同虚设，农村信用社对高级管理人员选拔基本沿用过去行政任命的方式，而不是通过社员代表大会选举产生，潜存着高级管理人员任职的道德风险，内部人控制问题也很难在短期内得到解决，内控制度缺位现象较严重。况且，农村信用社划归地方政府管理后，其控制和左右辖内农村信用社经营发展的倾向明显增强。如果省联社管理过程中出现金融风险或者行政干涉农村信用社自主经营，也容易对地(县)级信用社一级法人产生呈扩大倍数的风险效应传递。据对当地农村金融机构调查发现，相当一部分农村金融机构违规经营，潜藏着较大的金融风险，如违规进行假委托、冒名贷款、账外贷款、违规证券经营、违规从事金融衍生产品交易等。相当一部分基层农村金融机构缺乏法制观念和风险意识，只顾眼前利益和一己私利，无视国家金融法律法规，置金融资产的风险与损失于不顾，违规违纪发放贷款，超规模发放贷款。部分农村金融机构为了逃避中央银行、系统内上级行社和财政、税务和审计机关的监督，违规设置两本账及账外账；部分农村金融机构账面所反映的实收资本不真实，存在重复计算、凭空对转等虚增资本金问题，实收资本和准备资本的不足和不充分严重影响了农村金融机构抵御风险的能力。以上的违规操作和经营逃避正常监督、法律手续不全，致使大量资产不能及时收回或形成沉淀，更为严重的是其背后往往隐藏着大量贪污、受贿、诈骗等重大金融案件，一旦案件损失漫延，极易形成巨大的金融风险。
(二)市场风险的传染问题需要风险分担机制
农村金融机构主要是为“三农”提供金融服务的。农业作为弱质产业，生产周期长、季节性强，且资金收益率低、农产品附加值低、市场扩张能力差，加上目前农村金融服务主要以信贷为主的状况，自然形成农村金融有别于其他金融机构的风险特征。
1.农业经济的弱质性。农业由于自身生产经营的特性，使得其发展始终面临严重的风险干扰。农业生产经营主要以动、植物为基本劳动对象，以土地等自然资源为基本生产资料，对自然环境的依赖性很强，具有自然再生产和经济再生产双重特征，这决定了农业是一个高风险的行业，普遍承受各种自然灾害风险和经济风险的双重威胁。因此，无论在发展中国家还是发达国家，农业生产经营特性所带来的农业风险问题一直是威胁农业健康发展的重大障碍，也造成了以农业为服务对象的农业信贷活动同样面临这一风险因素的困扰。
赣州市表现以农业为主体的产业结构特征，截至2006年，农业人口仍然占了全地区人口的80%，全地区有686万人口依赖仅占区域GDP23%的农业为生。农业的持续、健康发展对于地方经济良性发展与社会稳定至关重要。然而，农业的特殊自然环境条件和较为脆弱的农业基础设施，使农业风险成为影响农业可持续发展并制约农民收入增长的重大因素之一。而农村金融机构大多数经营网点设在农村，信贷资金主要服务“三农”，一旦遇到洪涝、干旱等自然灾害，农业减产，农民歉收，农村农产品加工企业的经营和第三产业也将受到影响，农村的生产经营性风险容易转嫁到农村金融体系。
2.农村经济的脆弱性。目前，农村金融体系仅仅体现了其融资功能，但农民小规模分散生产方式越来越难以承受市场风险和利益损失；同时，在农产品贸易日益自由化的大背景下，农业正面临着市场竞争的考验。这同时决定着农村经济的脆弱性以及高风险性质。在双重风险的作用下，农业增长困难，农村经济发展受到制约，既削弱了农村金融赖以发展的经济基础，又增加了农村金融服务于农业、农村的成本，加大了农村金融风险。长此以往，将会影响农村经济金融的正常运行。因此，农业面临的自然和市场风险，需要政府采取相应的措施予以分担和化解，从而有效的分担因农业自然和市场风险所带来的农村金融风险。从发达国家的经验来看，依靠政府直接或间接提供的农业保险来分散风险，能够有效地促进农业投资，稳定农业生产，一定程度上降低农业信贷活动的风险。但是，长期以来，赣州市农业风险管理体制和风险管理手段非常滞后，农业风险管理水平很低，严重影响了农业保险的发展，致使农业保险却呈不断萎缩的态势，并进而影响了农业的可持续发展以及农村经济的稳定。
二、农村金融风险分担与补偿机制的现实基础
1.农村信用社改革与风险资产置换。2003年起，国务院为了推进农村信用社改革，由中央银行牵头、组织专项票据发行、兑付考核工作来化解不良资产，并对申请兑付的信用社法人治理结构完善和资本充足率、不良资产、费用率等各项经营指标进行严格考核。同时实行税收优惠配套政策，返还营业税等额补助，享受企业所得税的免征优惠政策。此外，还要求当地党政部门和组织机构要积极支持农村信用社改革，落实好自身的直接债务或提供担保的行政性贷款，有能力的要制订还款计划，限期归还，一时难以归还的，要提供足值抵押物或依法采取优良资产置换、整体“打包”等形式处置，保全资产，减少损失。
2.弱势群体信贷贴息和补偿政策。(1)助学贷款风险补偿。2004年起实施了《国家助学贷款风险补偿专项资金办法》，风险补偿专项资金根据“风险分担”原则，由财政和高校各承担50%，专项资金由国家助学贷款管理中心统一管理，由指定银行对高校特困生发放助学贷款，财政、高校贴息，如形成风险，由财政和高校共同分担。(2)下岗职工再就业贷款风险补偿。成立了由地方财政出资、拨付，社会劳动保障部门来具体管理的担保基金。由银行给下岗失业人员或城镇失业的大、中专毕业生、退伍士兵从事个体经营以及安排上述人员再就业的小企业发放此类贷款，由财政部门给予贴息，中央和地方各承担一半，形成贷款呆账损失由财政部门承担10%的补偿，中央和地方财政各承担一半。地方财政对开办贷款的经办银行按季度给予手续费补助，补助金额为贷款实际发放金额的0.5%。
相关政策的实施表明，尽管初始条件并非充分，但在中国农村，已经具备了建立金融风险分担与补偿机制，已经具备了一定的现实基础。
三、建立中国农村金融风险分担与补偿的长效机制
中国是一个农业经济规模非常巨大的发展中国家，对于建立符合中国农村金融发展特征的分担与补偿机制而言，应该以政府职能为主导，市场功能相配合的综合方式有机结合。
(一)建立由政府主导的常规政策性分担与补偿机制
中国“三农”经济的特殊性必然对农村金融体系产生巨大的冲击，使其风险普遍高于其他金融机构，而农村金融机构面对农村经济的弱质性、高风险性，也只有在政府的保护下才能得到持续发展，这种保护应通过对农村金融机构风险的分担与补偿方式来体现，重点应考虑如下几方面。
1.建立国家财政贴补的常规机制。(1)财政贴息补偿。对于农村金融支持“三农”过程中，因自然灾害等不可抗力形成的农贷损失，国家应在财政上给予补贴，具体可效仿弱势群体扶持的贴息贷款如助学贷款、下岗职工再就业贷款的政策实行财政贴息政策，发挥资金的撬动作用，引导农村金融机构加大支农力度；(2)财政增补资本金。为了扩大农村金融机构的规模和实力，必须建立财政增拨资本金制度。一种办法可以通过减免税金额来转增资本金；另一种办法是根据农村金融机构政策性支农贷款份额每年列支一块财政资金，直接补充资本金；还有一种办法就是通过中央财政转移支付，划拨资本金；(3)税收减免补偿。由于支农贷款兼政策、商业性于一体，点多面广在发放过程中，经营成本相对于城市工商业贷款高，在执行利率上有的还不能上浮或少上浮，贷款利差小，甚至于所收利息不足支付各种税费。因此，要考虑对于开展农村金融业务减免营业税、所得税，地方各级政府应少征或免征地税，切实减轻农村金融机构的负担。
2.充分发挥中央银行对农村金融风险分担与补偿的特殊作用。通过中央银行的政策补偿方式，对农村金融机构进行补偿。如降低中央银行支农再贷款利率；降低存款准备金率、提高存款准备金利率；允许农村金融提高呆账准备金、坏账准备金比率，增强抵御风险的能力；适度安排免息专项借款。
3.建立中央、地方及农村金融机构共同参与的风险补偿基金。由中央政府、地方政府及金融机构共同出资建立农业贷款风险补偿基金，以解决涉及政策性方面、自然灾害而形成的贷款风险补偿问题。对政策性因素形成的金融风险，在合理幅度内确定中央财政和地方财政风险分担比例，通过政策性贷款担保基金分担化解涉农不良贷款。
4.强化地方政府在农村金融风险分担中的核心作用。地方政府要积极主动搞好农村金融生态环境建设，把优化金融生态环境成效纳入政绩考核的重要内容，地方政府和司法部门要加大维护金融债权支持的力度，严惩逃废银行债权行为，最大限度把农村金融风险资产变现。政府还要积极介入的金融风险资产的处置，主动对历史原因造成，多年积淀难收的不良贷款尤其是基础设施建设、党政部门贷款，以优质资产置换，由国资公司来组织清收，并建立专门台账管理，利用国有资产管理部门熟悉本地贷款企业和专业化运作的优势，获得农村金融风险最大收益。
(二)充分利用市场化手段进行农村金融风险的分担与补偿
市场化手段应作为农村金融风险分担与补偿的主要发展方向，也是建立长效的农村金融风险分担与补偿机制的根本途径。
1.建立存贷款保险制度和完善相关的保护措施。可以预见，在今后相当长一段时间，农村金融机构资产负债业务品种主要还是存贷款，保证存贷款业务安全运营，有效防范信贷风险也是农村金融工作的重心，所以，对农村金融风险分担补偿方式应由事后处置逐步转到事前控制阶段，完善存贷款保险制度，设立农村金融存贷款保险机构，完善贷款抵押担保机制来化解农村金融服务风险势在必行。适应这种需要，保险公司可以开办贷款担保业务，其保险对象可以是借款方——农户或企业，也可以是贷款方——农村金融机构。另外，可以探索成立担保公司或担保合作社，由借款人(农户或企业)合资组建，对农村金融机构涉农贷款提供担保，通过商业化运作途径对农村金融风险进行分担补偿。
2.强化农村金融机构的自我分担与补偿功能。一是全面推行农村金融贷款利率风险定价机制，充分利用市场经济手段分担和化解风险。要进一步扩大农村金融机构贷款利率浮动区间，建立风险与收益对称的市场利率定价机制，农村信用社要依据涉农贷款的成本、利润目标、风险等因素，综合考虑农户农企的承受能力，确定一个各方农村金融市场主体都能接受的利率水平，充分发挥市场机制在分担化解贷款风险中的作用。二是完善呆账准备金提取制度，适度提高农村金融机构贷款呆账准备金的提取比例，增强农村金融机构资本内部积累能力。三是规范和稳定股本金，拓宽多元资本融资渠道。鉴于目前农村信用社股本金管理不规范、水分多及变动较为频繁的实际情况，建议银监等金融管理部门加大股本金的监管力度，重新规范和稳定股本金，严禁贷款入股、存款股金化行为发生，严格执行股本金管理的有关制度和文件。同时要拓宽农村金融机构充实资本金的渠道，通过发行地方金融债、股票、次级中长期债券，资产出售与回租，留存收益转增等多元化途径来补充银行资本金。
3.促进农村金融体系的深化，提升农村金融机构的创新能力。提升农村金融机构的创新能力，促进农村金融机构的资产证券化的开发与推广力度，增强农村金融资产的流动性，根据农村信贷产品种类，开发多层次的证券化资产，使其资产便于交易与转换。推动农村金融机构的贸易融资和保理性业务，大力发展农村金融中介机构，丰富农村金融市场交易主体。通过培育和完善各层次的农村金融产权交易市场，实现农村金融资产通过产权交易市场在一定的范围内合理流动，使农村金融风险能够在转移中得到分担与化解，以防范金融风险在农村金融机构中不断积累而影响其自身的可持续发展和整个农村金融市场的稳定。
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