中国粮食流通体制渐进改革分析：问题、效应和改革深化，本文主要内容关键词为：中国论文,效应论文,体制论文,粮食流通论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前我国粮食流通体制存在的主要问题
经过10余年的改革，我国的粮食价格和贸易政策，虽然在建立符合社会主义市场经济要求的粮食流通体制方面取得了较为明显的成效，对保证粮食的生产和供给起到了相当大的推动作用，但与宏观经济改革和农村经济改革相比，与发展社会主义市场经济的要求相比，粮食价格政策和流通体制的改革严重滞后，以至传统体制下就存在的某些旧问题尚未解决，体制转轨又导致了一些新问题的出现。归纳起来，主要表现在以下三个方面：
（一）粮食市场发育不足和政府干预政策对粮食市场主体的不良影响
尽管经过10余年的改革，影响我国粮食市场发育的最大障碍因素即旧粮食体制的残存部分仍然在顽强地发挥作用，从而延缓了粮食市场的发育。在全部社会商品粮中，只有2／3进入市场，其余的1／3自1985年以来一直留在计划轨道上。由于定购政策的存在，不仅使可能进入市场的粮食数量减少了一大块，对产地初级市场、批发市场和销地零售市场的发育都产生了不利影响。从近10余年的情况我们可以看出，每当粮食市场出现较大波动时，政府的干预对策往往是紧急关闭市场，期望通过收缩市场的作用范围以降低市场的波动幅度和生产、生活的副作用程度。1987年政府曾采取过关闭大米市场、实行国家专营的政策，1994—1996年实行以县为单位定购认为未完成之前部分关闭产地初级市场的政策。这种体制的复归，对粮食市场的发育和成熟的破坏性无疑是很大的，主要表现在对三类粮食市场主体行为的影响上。
1.对于生产者和供给者而言，体制复归只能与低价强制性收购相联系，使农户无法把握粮食市场的走向，从而有可能产生惜售现象，甚至把应该出售的粮食转化为不必要的储备。
据柯炳生测算，中国农户储备的粮食数量自80年代初期到90年代中期增长了3倍左右，约为9000万吨。我们在1995、1996两个年度对522个农户进行的问卷调查表明，除了贫困地区农户外，其余两类农户的平均储备粮食在1年左右，见表1。那么，农户存粮的主要目的是什么呢？表2显示出，农户存粮的目的主要是生活需要，预防下一年度粮食减产， 但因对市场价格的满意程度较低而存粮的（后面三个答案合计，因为就含义而言，后三个答案是一致的，之所以设计三个相近的答案，主要是考虑到农民的知识层面，意图是使选择结果的误差更小）也占近1／3，这一部分对市场价格的变化具有较大的弹性， 如果按照柯炳生估计的9000万吨结转储备计算，假设只有20%的农户增加或减少储备（而这种可能性是极大的），则可能导致市场上粮食供给的数量变化相当于农村改革以来粮食进口量的最高峰，而这也仅占农户储备粮中具有较大弹性部分的2／3。从近10余年的情况看，农民对市场价格的变化常常出现“卖降不卖涨”的反常行为，并且具有极大的趋同性和模仿性。这种“反常”行为实际上是对政府不稳定政策造成不稳定市场的正常反应。这就会对粮食市场产生意想不到的冲击，从而不仅农民的收益大大降低，政府也更加难以把握粮食市场的变动情况和实施粮食市场调控政策。
表1 不同类型农户的粮食储备情况
单位：户，%
第一类农户 第二类农户
农户数 占%农户数 占%
不存粮15 60.0 65.5
储存全家半年以内用的口粮
8 32.0 25
22.7
储存全家半年到一年用的口粮 1 4.0 42
38.2
储存全家一年到一年半用的口粮
1 4.0 23
20.9
储存全家两年用的口粮
0 0.0 98.2
储存全家两年以上用的口粮
0 0.0 54.5
合计 25 100.0
110 100.0
第三类农户 合 计
农户数 占%农户数 占%
不存粮 4 15.425
15.6
储存全家半年以内用的口粮
0
0.033
20.5
储存全家半年到一年用的口粮10 38.553
32.9
储存全家半年到一年用的口粮 5 19.229
18.0
储存全家两年用的口粮
5 19.2148.7
储存全家两年以上的口粮 2
7.7 7 100.0
合计 26 100.0
161 100.0
注：第一、二、三类农户分别对应于我们在西部（贫困）地区、中部地区和东部地区调查的农户。
表2不同类型农户的储粮动机
单位：户，%
第一类农户 第二类农户
农户数 占% 农户数 占%
大体上能够满足口粮需要就行了，10 45.5
3934.5
少数不足可以到市场上购买
尽量多存，防止下一季度欠收 9
0.9
3833.6
粮食不值钱，只好放在家里
1
4.59 8.0
市场上粮食价格变化很大，多存一 2
9.1
1210.6
些没坏处
等市场上价格高了再卖
0
0.0 1.513.3
合计 22 100.0 113
100.0
第三类农户
合 计
农户数 占% 农户数 占%
大体上能够满足口粮需要就行了， 10 35.7 5936.2
少数不足可以到市场上购买
尽量多存，防止下一季度欠收 3 10.7 50 30.7
粮食不值钱，只好放在家里0
0.0 10 6.1
市场上粮食价格变化很大，多存一 3 10.7 17 10.4
些没坏处
等市场上价格高了再卖
12 42.9 27 16.6
合计
28 100.0 163100.0
注：第一、二、三类农户分别对应于我们在西部（贫困）地区、中部地区和东部地区调查的农户。
2.对于粮食经销商而言，由于政府的政策和市场均无法把握而丧失长期稳定的预期，往往只顾眼前利益，或者洗手不干。如1994年以前东北地区的玉米有相当一部分是通过国有粮食部门这一“主渠道”之外的“辅渠道”流入销区的，1994年“辅渠道”被堵死后，当1996年迫切需要它们进入时，原来参与粮食流通的经济实体不敢轻易投资于这一领域。这种状况对于粮食市场建设的打击是难以估量的。
3.对于城镇消费者而言，不稳定的粮食市场对他们的正常生活也会产生不利影响。尤其是省际调拨按照市场价格进行后，销区政府无法根据不稳定的市场确定调拨资金，从而有可能加大销区粮食市场的不稳定程度，进而影响销区的正常生产和生活。
由此可见，旧体制的存在在一定程度上延缓了我国粮食市场的发育。同时，现行粮食管理体制也要求只有在本地区的粮食需求得到满足后才允许放开产地初级市场，这样，一年仅有2个月左右的开放时间。 这种政策和管理体制上的缺陷在一定程度上造成了粮食市场的先天性发育不足。不仅如此，在粮食市场的内部结构和地区结构上一直存在着相当大的不平衡性，如粮食批发市场的发育落后于销售市场，农村市场的发育落后于城市市场，中西部地区粮食市场的发育落后于东部地区，等等。这种状况不仅仅使得整个粮食流通体制改革中的现货交易方式无法取得现货市场的支持，也限制了粮食期货市场在中国进一步发展的可能空间。
（二）粮食流通主体的体制性缺陷：国有粮食企业垄断的市场结构
国有粮食企业是我国粮食市场上地位极其特殊的一类行为主体。它不仅控制着60%的产地初级市场（即收购市场）的份额，而且在销区零售市场上也占有很大比重，在批发市场上更是一统天下，并且承担着一定的政府职能，享受特殊优惠待遇。这类市场主体在我国粮食市场发育中占有举足轻重的位置。国有粮食企业不仅具有其他企业共同的体制性缺陷，如无人对企业的产权和运作绩效负最终责任等，而且还具有行业性体制缺陷，主要有以下几点：（1 ）在同时承担政策性业务和商业性业务的情况下，事实上很难将二者截然分开，后者的亏损也就十分自然地部分或全部转移给前者，国家的利益通过国有粮食企业的不规范行为不断流失。（2）国有粮食企业改革严重滞后，竞争不力， 挂帐亏损日益增加，国家财政负担日趋沉重。如1984—1995年的12年间，吉林省国有粮食企业只有3年盈利，其余9年共亏损68.1亿元，其中最多的年亏损17.9亿元（1995年）。（3 ）不同国有粮食企业之间在计划经济时期就已经形成了相对固定的购销关系，不习惯于利用有形的批发市场进行交易，从而不利于粮食市场的发育。
应该看到，造成国有粮食企业的种种体制性缺陷和反市场行为的原因主要是流通主体的单一性和缺乏竞争。即使按照1997年体改要点，也只是允许农业、农垦以及其他企业与国有粮食企业互相竞争，而且前者仍然以国有成分为主，仍然存在着主体不充分的缺陷。
（三）粮食流通中的国家宏观调控乏力
由于在粮食的经营过程中传统的集权式流通体制具有极大的运行惯性，并且粮食在国民经济发展中的极端重要性也使政府在短期内很难下决心全然抛弃旧的流通体制和宏观管理方式，这就使得从中央政府到地方政府都不能不过多地运用行政手段参与粮食流通事务，并且过多地干预流通企业的商业性活动（对政策性活动的干预是正常的），客观上加大了粮食流通体制和粮食市场的不确定性。加之政府在制定粮食市场发展规划、健全粮食交易法规、调控粮食市场秩序、提供粮食交易服务、加强粮食交易监督等工作中并没有充分发挥作用，进一步限制了粮食市场的发育和流通体制的改革，导致中央的政令不能有效地贯彻，国家宏观调控乏力。主要表现为：（1）地区间的封锁极为严重， 至今尚未建立起全国统一的、具有较准确反映粮食价格形成机制和以竞争、开放为主要特征的粮食市场体系。（2 ）国家扶持粮食主产区经济发展的优惠政策到位较低。比如，从1994年起，国家在主产区选择了500 个商品粮大县，由国家安排专项贷款，并适当增加基地建设投资，但据统计，这一专项资金的到位率只有70%，并且还在呈下降趋势。（3 ）中央和地方对粮食的财权和事权不对称。中央的粮食专项储备和风险基金落实得较好，而地方落实得则相对较差。比如中央要求产区粮食储备要达到3个月的销量，销区要达到6个月的销量， 但目前地方储备远远达不到这一规模。（4）由于市场体系不健全， 储备粮的抛售无法通过市场来进行，只能层层下达计划指标，从而大大降低了政策的一向力度。（5 ）外贸企业由于自身利益的存在，往往在国内粮食紧缺时出口粮食，而在国内粮食过剩时进口粮食，从而造成了对国内粮食市场的冲击。
（四）政府“非理性”政策干预扭曲了农户粮食生产行为
经过80年代前中期的制度变迁后，以农户为核心的微观经营主体的形成使传统的计划经济失去了存在的客观基础：合同定购制度的实行使得统购统销制度成为历史，而且1985年以后在某些年份和某些地区实行的强制性收购事实上并没有取得理想效果；允许农村劳动力自由流动使得传统的户籍制度失去了原来的强制性约束力。并且，农村经济中种植业单一经营已被农林牧渔、一二三产业综合经营所取代，此外由于乡镇企业的蓬勃兴起，资金、土地等要素必然随着劳动力由低收益领域向高收益领域流动。于是，当已经给予农户经营自主权而外界价格信号又被扭曲时，不同地区不同类型的农户便表现出不同的行为。
其一，就东部沿海地区而言。该地区可分为两种类型，一是非农产业发达，二三产业就业门路广而集体经济相对较弱的地区，当农产品，尤其是其中的国家低价控制的主要农产品比较利益低下时，农户的生产资源便会转向收益较高的劳动密集农产品或非农产业。这类地区以温州市为代表。二是集体经济力量强大，地方政府实力雄厚，当国家要求保证主要农产品的供应时，农户就可以得到社区的“以工补农”、“以工建农”及地方政府的价外加价，补足了与其他产业相当的收益，也能够以较大努力继续从事主要农产品的生产经营。由于主要农产品生产成本的相当一部分由社区来承担，因而农民的生产积极性较高。这类地区以苏南地区、山东的胶东半岛以及北京市的商品粮生产基地为代表。
其二，就资源贫乏的西部地区，尤其是其中的贫困地区而言。从静态看，这类地区的粮食生产的主要特征是自给型生产，以满足家庭成员的口粮需求为目标，本来就没有多余粮食可供出售，只要土地还没有生产出超过农民自身所需的最低限度的粮食，外界粮食价格水平就与这部分农民无关，主要农产品的低价收购对这类地区的农户行为影响不大。然而，由于收购价格过低打击了粮食生产区的粮食生产，致使全局粮食供应紧缺，导致了市场价格的上涨，缺粮地区的贫困农民外购粮食付出的代价更大，一方面影响了他们当前的生活和生产，加剧了这类地区的贫困程度；另一方面，迫使他们向有限的资源加大索取，在进一步恶化生态环境的同时，阻滞了他们因地制宜调整产业结构的步子，影响了今后可能的动态收益。我们的问卷调查结果表明，贫困地区农民倾向于种粮，甚至把在山坡上开垦的适宜果树生长而不适宜种粮的土地用于种植粮食，这就不能不影响贫困地区农民的脱贫速度。从全局看，这部分资源的“劣化”配置，也降低了整体效率，减少了部分特色农产品的供应。当然，从贫困地区农民行为的主要目标——“解决口粮和基本生活问题”来看，这种行为实际上正是农民在粮食价格扭曲情况下的理性反应。
其三，就中西部粮食生产区而言。这些地区是我国的典型农区，二三产业没有东部沿海地区发达，非农产业就业门路不大；耕地资源相对全国平均水平优越，比资源贫乏的地区更为优越，气候和水资源等其他农业自然条件良好，农耕传统及现代农业科技均有较好的基础。在市场化取向的改革启动后，他们已经将粮食等主要农产品的生产经营当作致富门路，在全国的区际分工中， 粮食是他们的相对优势产业。 比如1994年河南省农民的粮食生产总收入占家庭经营总收入的70%。如果能够顺应市场经济要求，形成全国统一大市场，他们能够以相对最低的成本或机会成本，生产充裕的粮食等大宗农产品，在自己种粮致富的同时，满足国民经济发展对粮食的不断增长的需求。
然而，由于强制性低价收购制度的存在，并且在现行的粮食政策中，粮食定购任务在地区间的分配数量，是在80年代中期确定的基数上，并经1985年以后逐年调减而形成的；由于粮食主产区在当初增产粮食较多，卖米难问题突出，这些地区要求国家调高粮食定购基数；目前，全国定购量平均占产量的10%，而一些主要处在中部地区的老商品粮基地县的定购任务达到产量的50%以上，个别县、乡甚至占到70%以上，如吉林省在1982—1995年的14年间，共生产粮食23160万吨， 其中定购粮数量为6310万吨，占总产量的比例高达27.2%。这必然造成不同粮食产区的负担很不平衡，进而影响粮食主产区的收入水平，影响主产区粮农的生产积极性。我们在1996年最高粮价时的问卷调查中，选择“只生产口粮和国家征粮，其余资金用于生产能够赚钱的农产品”还占41.5%，并有8.1%的农户主动给出“有钱就投资，没钱不投资”这一答案， 显示了这类农户中的部分农户在粮食的比较利益偏低情况下对待粮食生产的矛盾态度。能够离土的农民不愿放弃土地而粗放耕作，少部分以非农产业经营为主的农户甚至“粗放”到在播种季节雇人在耕地上撒上种子和几包化肥，收获季节雇佣农机手简单收割，土地上的收获甚至小于人工和农机费用。这就极大地浪费了原本十分稀缺而珍贵的耕地资源。改革以来我国地区差距的扩大，与主要农产品低价定购制度有一定的正相关关系。
从上述分析可以看出，全国不同地区农户的经济收益，均因主要农产品的低价强制性收购制度而受损，从而使农民收入增长和粮食供给增长成为一对持久对峙的矛盾，而在整体上国家并没有从这种制度变迁的过程中获得净收益。
二、粮食流通体制改革的思路
从80年代中期至今的经济发展实践看，粮食流通体制是制约农民种粮积极性进一步提高、粮食供给总量的增加和结构的优化乃至整个国民经济进一步发展的十分重要的因素之一，已经到了非彻底改革不可的时候了。这一改革涉及的问题很多，本文仅讨论四个问题：国有粮食企业的市场定位、多元化粮食市场主体的形成、粮食流通中内外贸的一体化以及政府宏观调控体系的建立和健全。
（一）国有粮食企业的市场定位
长期以来，国有粮食企业所面临的问题，除了与一般国有企业一致的政府与企业的关系没有理顺外，很重要的一点就是行业性体制缺陷，即政策性业务和经营性业务难以区分清楚。近几年来实行的“两线运行”改革，由于以分帐不分人、分财不分物为主要特征，事实上使本已不清的企业职能更加混乱，并且实践已经证明无法取得实质性进展。国有粮食企业的进一步改革，应该按照以下思路进行：
首先，按照政策性业务的单方面需要，把国有粮食部门现有的机构、人员、财物和实物（包括已经入库的粮食）彻底分开，县以上粮食行政管理部门是政府粮食管理的职能部门，负责对全社会粮食行业的管理，不再参与经营性业务活动。政策性业务的具体执行实行代理制，由粮食行政管理部门在全社会范围内公开招标，对中标的单位实行定岗、定员、定责、定费用，对国家储备粮实行专仓、专帐、专人管理制度，国家依据定额实行定补，硬化预算约束。要明确规定政策性部门和人员不得从事商业性经营活动。目前，粮食的政策性业务主要包括：（1 ）定购粮和储备粮的收购。定购制度取消后，主要是国家储备粮、必要的城市居民生活用粮和其他用粮的收购。（2）中央和地方储备粮的管理， 包括储存、调拨、抛售、进出口和轮换等。（3）在市场粮价过低时， 依照政府规定的保护价收购粮食。（4）其他政策性业务， 如对城镇中低收入和贫困人口、灾区人口和军队供应粮食等。
其次，明确宣布价格并轨后粮食企业不得承担政策性业务，国家也不再承认国有粮食企业新发生的财务挂帐，企业亏损完全由企业自己承担，把国有粮食企业完全推向市场。同时，对已有的挂帐要在一定期限前（比如1998年年底之前）给予冲销，让企业不再带有这方面的负担参与竞争。
再次，加快国有粮食企业的资本存量调整，优化资本结构，建立现代企业制度，积极改造和发展成为股份制或股份合作制企业，增强国有企业的市场竞争能力。
最后，应尽快更新粮食零售企业的组织经营形式，扩大粮食基层企业的经营领域。通过实行一体化和多元化经营等服务形式，打破基层粮食零售企业单一经营粮食的传统观念，实行综合化经营，逐步增强企业活力和市场竞争力。
（二）加快多元化粮食市场主体的形成
即使按照1996年10月中央农村工作会议精神和国家体制改革委员会制定的“1997年体改要点”，仍然仅仅允许少数国有企业参与粮食经营活动，这样，多元化的粮食市场主体仍然难以形成，粮食市场的竞争仍然不充分。因此，进一步改革应该是建立一整套完备的粮食市场准入制度，由省级人民政府制定进入粮食市场的条件和规则，凡是符合条件并且遵守既定规则的企业均可从事粮食的经营活动。各地应积极引导和鼓励农民联合起来参与粮食市场流通，允许非国有企业依法经营粮食，尤其要允许非国有企业从事粮食的收购和批发业务，并且在银行贷款、运输和仓储等方面给予和国有企业同等的待遇，以打破国有企业一统天下的局面。
多元化的市场主体形成后，就可以在粮食市场中引入完备的竞争机制，有利于粮食市场的发育，以及由批发市场和零售市场相结合、一般批发市场和期货市场相结合的完备的市场体系的形成。加快多元化粮食市场主体的形成，关键要建立和健全一整套包括市场准入和交易行为在内的市场规则，并要尽快颁布实施《粮食交易法》，用法的形式规范各个经营主体的行为。
（三）粮食流通中内外贸的一体化
近几年来，粮食流通中外贸冲击内贸市场的情况时有发生，主要是由于粮食的内外贸体制相互分离造成的。粮食外贸企业在利益机制驱使下，贸易行为与国内市场的需求不断产生背离。如1993年国内大米供求紧张，而外贸部门大量出口大米；1996年国内粮食大丰收，一度造成一些地区的“卖米难”，但外贸部门反而大量进口粮食。因此，应尽快建立内外贸统一的粮食流通体制，由权威性机构对粮食的内贸和外贸进行集中、统一管理，使内外贸协调一致，互相促进。可以考虑把进口的粮食作为国家专项储备，不许直接进入国内市场。通过内外贸体制的一体化改革，最大限度地减少在粮食流通必须面对国际市场时所可能出现的种种不必要内耗，增强对国内粮食生产者的保护和国内粮食企业的对外竞争能力。
（四）国家对粮食宏观调控体系的建立和健全
在市场经济条件下，国家对粮食的宏观调控总的说来应由原来的行政手段为主逐步过渡到以经济手段为主，经济手段、行政手段和法律手段相结合。而当前的调控体系已经难以满足市场经济体制的要求，从而经常出现调控不到位或令出多头等现象，难以做到令行禁止。尤其是粮食的生产和收购、内贸和外贸等分属于不同的部门进行管理，更是加大了国家宏观调控的难度。从目前情况看，建立和健全政府的宏观调控体系主要应该做好以下工作：
1.取消地区间的封锁，加快全国统一的粮食大市场的形成。
2.建立充足的国家专项粮食储备，必要时及时运用进出口和国储粮吞吐调节国内粮食总量平衡。国家专储粮和地方储备粮要彻底分开，在国家粮食总局下设立专门的垂直机构对其进行管理。从国际经验看，国家专储主要包括粮食的“周转储备”（约占粮食消耗量的12%左右）和“缓冲储备”（约占粮食消耗量的5%左右）， 从我国建国以来粮食产量的波动情况和目前城镇居民（主要是低收入和处于贫困阶层的城镇居民）的消费情况来看，我国的专项储备粮可确定在250亿公斤。 考虑到目前我国的实际情况，近期内（如2000年以前）仍然可以保持500 亿公斤的规模。由于定购粮也要按照市场价格（具体定价方式见前）进行收购，因此，在近几年内（比如2000年以前），定购制度可以逐步改为市场收购制度。
3.建立健全粮食风险基金制度，切实扩大资金来源。中央粮食风险基金专项用于按照国务院确定的收购保护价格与按照最高限价销售或抛售（指为平抑市场粮价或处理陈次粮，以低于收购价出售）国家专项储备粮食时所发生的差价支出。动用中央粮食风险基金必须由国务院批准。省级粮食风险基金专项用于按省、自治区、直辖市人民政府确定的收购保护价格与按最高限价销售和抛售原国家定购粮食、地方储备粮食时所发生的差价支出，以及地方储备粮食的费用和利息支出等。风险基金中中央和地方的分摊比例仍可维持在2∶3的格局。国家专储粮吞吐、进出口和轮换等业务中获得的价差可作为风险基金的补充来源。
4.建立完善的粮食保护制度。不仅包括前述保护价格等制度，还包括对粮食在国民经济中“双基础”地位的保护、粮食生产条件的保护、粮食产业比较利益的保护以及粮农利益的保护等。
5.建立和完善对消费者的保护制度。主要是对城镇中低收入和贫困阶层居民的保护，使其不会因粮食价格的较大幅度上涨而降低生活水平。主要通过两个途径：一是前文讨论的粮食最高限价政策的实施；二是对一定生活水平以下（由中央政府统一规定，地方政府可以根据本地情况适当进行调整）的城镇居民实行定向补贴或低价粮定额供应制度。