国有制和政府管制真能促进平衡发展吗？——收入机会的政治经济学(之一)，本文主要内容关键词为：政治经济学论文,管制论文,真能论文,收入论文,机会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国日益严重的贫富差距应该归咎于市场化改革吗？很多人说是。他们认为：要想减少贫富差距，中国就应该停止国企民营化和其他一些市场化改革。本文将说明，这种看法是错误的。实现和谐社会的办法不是回到过去的国家所有制和政府管制经济，而是加速市场化改革和民主政治建设。
传统上，我们总把资源配置应该由政府还是由市场主导的问题跟选择公平还是效率的问题等同起来，好像政府就等于公平，选择由政府配置就等于实现了公平原则——没想到公平只有在相配的权力制约机制下才可能得到保证。
市场化改革并不是收入差距恶化的根源，它只不过是把本来一直隐蔽存在、更深层的制度机制问题以更夸张的形式表露出来。换句话说，市场化改革是问题的表，权力制约机制缺乏才是收入差距恶化的本。如果要减少贫富差距、实现社会平衡发展，应该做的恰恰是推进民主建设，深化(而不是中止)市场化改革。通过减少政府对资源配置的控制，至少能把不受制约的权力所可能带来的收入机会扭曲缩到尽可能小的程度。
为什么地区间、城乡间、社会阶层之间的收入差距在日益恶化？时下一种普遍的看法认为是由市场化改革所致，认为民营化改革、私有经济是其根源。于是，政府开始反思经济改革方向，减慢国有企业民营化进程，同时以宏观调控名义重新加强对经济的管制。一些学者甚至呼吁停止民营化、停止市场化改革，觉得保住国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的体制才能制止贫富差距的恶化。
当然，这种看法不是什么新鲜事。事实上，几百年来，很多思想家和普通百姓都认为私有制和自由市场交易是万恶之源，是导致收入不平等和社会动乱的根源。按照这个逻辑，为了实现“公平”，国家当然最好是拥有所有的生产资料，保证对金融的绝对垄断，严密管制经济，把所有的“资本主义尾巴”都割掉，不让市场有任何自由发挥的空间。正是出于这样一种逻辑，才有前苏联、东欧、1978年以前的中国、1991年以前的印度以及其它前社会主义国家的计划经济。也正是由于这样一种思路，众多西欧国家虽然在二战结束之后没有大规模进行财产国有化，但也都加强了对经济的管制，限制市场的空间并让政府经营新兴工业。
到了1980年代，各国的国有企业都负债累累、效率低下，迫使它们竞相开展大规模的私有化运动，以增强其企业在全球化国际竞争中的优势。虽然过去二十几年各国逆转了当年的国有化举措并放松了对市场的管制，可是，在大多数人眼里，他们还是认为私有制和自由市场或许有利于提高效率、促进经济增长，但却会使收入不平等恶化。事实上，不仅在中国，而且在其它国家，许多人也把他们国家日益恶化的收入不平等归咎于私有化和市场化改革。所以，这种看法不只是在中国有，而是相当普遍。既然如此，我们就有必要研究国有制和政府经济管制是否真的更有利于社会的收入公正，弄清楚人类的实际经历到底如何。
造成收入不平等的原因很多，有的是由技术变革、市场范围的扩大而引起的，有的是国民迁居的不自由、就业机会和教育机会的不平等所致。本文中，我想集中回答的问题是：国有制和政府对经济的管制真的有利于缩小贫富差距吗？换句话说，政府的经济管制会否反而增加更多的不平等呢？这个问题听起来奇怪，因为它与传统的“政府能纠正市场缺点、公有制能纠正私有制弊病”的观念相悖。但，如果事实证明，政府对经济的控制反而产生更多的不平等，那么最近的某些变动或许会违背追求平衡发展的初衷。如果是这样，为了实现平衡发展，政府应该做的恰恰是要深化市场化改革，而不是中止。
分析框架：四种国家体制
以中国经济、特别是改革开放之前的经济为例，其突出特点是国有企业、国有银行、国家财政“三位一体”的计划经济体制。在政府掌控所有资源配置、所有生产计划与销售、所有金融储蓄的时候，从理论上讲，通过国家的控制可避免很多浪费，也可克服资源在不同地区、不同社会阶层间的不平等配置。这听起来确实不错，如果做得好那当然最好。但是，从另一方面讲，这也使道德风险、腐败空间达到最大，如果做得不好，这种人为的管制可导致极端的不平等，最大化地区间的不平衡。比如说，政府通过国有商业银行和政策银行几乎控制了从全国各地收集的全部资金，这种对老百姓储蓄的绝对垄断使政府可以任意选择扶持某些区域、忽视其它区域，引起显著的地区间差异和收入机会不平等。看看北京跟山西、江西、湖南、云南等省的差别，我们既能看到这种资源调配的威力，也能看到它的极端不公平。——我们稍后再回到中国的经历。还是让我们理清一种分析问题的框架。
一般而言，国家既是规则的制定者，又是惟一可合法使用暴力执行规则的组织，这两方面已经给国家至高无上的权力，本身已蕴含巨大的道德风险或说腐败空间。如果再让它取代民间、取代个人成为企业的所有者和经营者，那么这种安排所蕴含的道德风险就更加巨大了。
既然如此，保证地区间、群体间经济机会平等的问题就成了根本性的制度设计问题。为便于讨论什么样的制度安排更有利于降低不平等，我们从两个角度来对国家形态做分类：第一是看它有无民主政治，第二看它是市场经济还是非市场经济。民主政治的核心在于监督制约国家立法权、执法权以及资源配置权的使用，目的是降低由国家权力带来的道德风险，防止国家权力被滥用。
由此我们得出四种组合，或说四类国家形态：(1)民主政治加市场经济(以下简称为“第一类国家”)；(2)民主政治与非市场经济(“第二类国家”)；(3)非民主政治与市场经济(“第三类国家”)；(4)非民主政治与非市场经济(“第四类国家”)。当然，现实的情况不可能如此纯粹，因为世界上不存在纯粹的自由市场经济。但为了简化讨论，我们还是以这四类国家形态为基本分析框架。
实际中，第一类国家包括美国、英国、加拿大和澳大利亚等。在现今世界上很难找到纯粹的第二类国家，但法国、意大利、日本和印度可能最接近这一类型的国家，在这些国家中，政府仍然在资源配置、行业准入管制中起着重要作用，国有企业在某些产业中也占相当的分量。比如，1979-1991年间，意大利的国有企业产值占意大利GDP的14.8％，法国国有企业产值占GDP的10.5％，而美国的国有企业只占其GDP的1.2％。1955年，日本国有企业占其GDP的24％，之后就逐渐下降至近期的12％。但我们知道，日本政府对经济的控制是通过工业计划和严格的行业管制，而不是直接的国有企业来实现的。
第三类国家在今天更加少见，但是在现代民主制度出现之前，历史上大多数国家都属于这一类型，没有民主政府但其经济还主要由市场来决定。例如，20世纪初之前的中国就属于这种类型，专制的皇帝和他的朝廷不是民选的，但他们并未控制全国的生产资料，民间经济基本由市场供求决定。按理说，这种国家形态不是一个稳定的均衡状态，因为如果皇帝的权力不受任何制约，那么即使当初的社会财富不是他的，他也可随意将民脂民膏夺为国有，使国家形态转变为第四类。之所以中国在各个朝代都能停留在第三类国家状态中，关键是在晚清之前中国不具备两样东西：既没有全国范围内大规模的运输系统，又没有全国性的现代银行体系，中国的第一个现代银行——户部银行成立于1898年。在这样的情况下，即使皇帝想要调配全国各地的资源来重点发展一个地区(例如，首都)，他这样做的能力也微乎其微。一方面他没有遍及全国的银行帮他收集民间资本，另一方面要把华南、华东的资源调到北京谈何容易。换句话说，除了征税和制定某些商业规则外，在当时缺乏规模交通运输网以及银行体系的情况下，尽管皇帝和其朝廷文武并非民选的代议制政府，但天高皇帝远，他们对社会能造成的破坏相对有限，其道德风险远远不如在现代交通运输与现代银行支持下的非代议制政府所可能带来的那么大。实际上，在有些朝代，各地方州府、县府享有较高的管制权，包括可以发行本地的纸币、银钱和铜钱，这些也从一定角度限制了腐败皇权所能摄取的民脂民膏程度。
到今天，还有几个国家属于第四类，包括朝鲜、越南和古巴。1990年左右进行私有化之前，俄罗斯和东欧国家也属于这一类型。这种“非代议制政府”与“非市场经济”的组合不仅把社会资源通过现代运输技术和银行体系集中由官员调配，而且让官员们在不受老百姓监督制约的情况下调配全社会资源。
那么，这四类国家形态中，哪一种更有利于降低地区间、社会阶层间的不平等呢？
两类代议制国家的共性与差异
我们先讨论各国家形态对地区间收入分布的影响。过去20几年里，许多经济学家对不同国家的跨地区收入水平的趋同和分离规律做了仔细研究。一般而言，测度地区间收入不平等程度的指标有两种：各地区人均收入的方差系数以及地区间人均收入的逼近速度。前者等于各地人均收入的标准方差除以全国人均收入，后者反映的是穷困地区以多快的速度向全国平均收入靠近。
在详细讨论中国的经历之前，让我们先看看其它国家的情况。这里需要说明，由于第三类国家今天已难找到，而当年的第四类国家又没有留下可用的数据，所以本文只能根据第一和第二类国家以及中国的经验数据来回答我们的核心问题。著名经济学家巴罗(Robert Barro)和萨拉·伊·马丁(Xavier Sala-I-Martin)收集了美国50个州在1880-1990年间、日本47个行政区在1930-1990年间和西欧国家不同地区在1950-1990年间各地区人均收入的方差系数以及逼近速度。Cashin和Sahay研究估算了印度在1961-1991年的情况。
美国、西欧、日本、印度这些国家都以民主代议制政体为基础，但对经济的控制以及国家以所有者、经营者参与经济的程度却各有千秋。这里，我们用各国在1978-1991年间国有企业产值占GDP的百分比，来测度各国对经济控制的程度，数据来源是世界银行的一份研究报告。国有企业占GDP的百分比当然只反映政府参与或控制经济的一方面，并不能概括政府的各种审批、发照管制程度，也不能反映出政府能随意改变市场规则的程度，这里我们仅依该指标作为对一国政府介入经济的程度的一种近似。
图一显示出在1990年时同一国家中不同地区人均收入的差距程度(方差系数)跟该国国有企业占GDP百分比的关系，我们看到，国有经济比重、政府管制越强的国家，其跨地区的收入差距就越大，越不平等。美国和英国的跨地区收入差距最小(都为0.14)，印度和意大利的最高(分别为0.33和0.26)。因此，虽然美国的市场化程度最高，其国有企业只占GDP的1.2％，而印度和意大利的国有企业分别占GDP的12.5％和14.5％，但这并没使得印度和意大利的各地区能更平衡地发展，反而是在最自由市场的美国的50个州能最平衡地发展。相比之下，1990年时，中国国有企业约占GDP的40％，29省市人均GDP的方差系数为0.67，中国省市间的这种差距使图一中的各个国家都无法比，也正因为这个原因，我决定不把中国放在图一中，否则会盖住整个图示。政府一手操办经济，把市场的力量搁置起来，结果使各地的机会如此的不等。
图一：国家对经济控制越高，地区间人均收入的差距越大
附图
1978-1991 各国国有企业产值占GDP的百分比
数据来源：印度的跨州人均收入方差系数来自Cashin and Sahay (1995)，其它国家的来自Barro and Sala-I-Martin (2004) Figure 11.9。各国国有企业产值占GDP的百分比数据来自《The Wold Bank Policy Research Report》(1995)，Table A.1
图一反映的只是1990年这一年的情况，是静态图景。从动态变迁角度看，美国各州间人均收入的方差系数在1880年为0.55，1950年降到0.23，1990年再降至0.14。从1950年到1990年，英国、法国、德国、西班牙、意大利、日本的跨地区收入差距都在逐年下降，都变得更平衡。可是，在西欧国家中，意大利政府对经济的介入最深，其跨地区收入差距的降幅相对最小，到1990年其方差系数还停留在0.26。而在执行“准计划经济”的印度，它的跨地区收入差距在1961年时为0.29，到1990年则上升到0.33，地区间的不平等反而有些恶化。不过，跟中国比，印度就好多了，因为在1952年时中国省市间的方差系数为0.58，1978年升到0.79，1990年时为0.67，地区间不平等的恶化程度比印度更高，至于其中的原因等下节再谈。
为了进一步理解政府“看得见的手”的影响，图二把各地区间人均收入的趋同速度(beta convergence)与国有企业在该国家中的比重联系起来。这里我们看到，美国的贫困州在1880-1990年期间以每年缩短1.7％的速度减少它们跟全美平均水平的差距。英国的跨地区收入差距的趋同速度最快，每年减少3％，大约需要23年的时间才能使贫困地区与全国平均水平的收入差距缩小一半。意大利、印度和德国的趋同速度最慢，每年分别以1％、1.4％和1.4％的速度缩小地区间的收入差距，这意味着意大利需要68年才可使贫困地区与全国的收入差距缩小一半。需要注意的是，图二中的趋同速度系数反映出美国在1880-1990年间、日本在1955-1987年间和其它国家在1950-1990年间的经验。如果没有制度障碍的话，由于科技的进步，最近几十年里国家的地区间应该有更快的趋同。这意味着美国的趋同速度可能被低估，因为其样本期间包括了19世纪末以及二战之前的年份。尽管如此，这些国家的现实经验确实表明：国有化程度越低，一国之内地区间收入差距就会更快地逼近。
图二：国家对经济控制越高，地区间收入差距就越难缩小
附图
1978-1991 各国国有企业产值占GDP的百分比
数据来源：印度的跨州收入的趋同速度来自Cashin and Sahay (1995)，其它国家的来自Table 1 of Sala-I-Martin (1996)。各国国有企业产值占GDP的百分比数据来自《The Wold Bank Policy Research Report》(1995)，Table A.1
政府介入经济的程度越高，地区间越不容易平衡发展，这个结论当然跟以往固有的看法相反。为什么呢？其实，这可以从经典的索罗-斯旺经济增长模型来解释。按照该理论，地区间人均收入增长之所以不同，是源于资本与劳动力比率的不同。如果地区之间生产要素的流动不受自然环境或者法律或者政府的限制，劳动力将从低资本缺乏、收入低的地区迁居至资本密集的地区，而资本密集地区的资本将转移至资本稀缺的地区。市场力量促使这两类要素的流动，最终将使地区间的资本与劳动力比率达到平衡，地区间的人均收入也会趋同。但是，市场的这种效果需要一组前提条件，就是政府不能在其中插手，不能通过户籍制度等阻止人口流动，也不能通过行政手段人为地在各地区间分配资源。图一和图二证实了这一点。因此，生产要素与人口的自由流动、自由贸易是把地区发展水平连结在一起的两种决定性力量。
当然，这里我们所讨论的8个国家都有民主政府，虽然它们的民主监督和问责机制的运行效率差别较大，但它们至少有这些机制监督政府对经济的管制行为，约束政府的资源配置行为，使官方的资源配置尽可能对各地区都公平，而不是偏向个别地区或某些群体。这就是为什么虽然印度、法国和意大利等政府对市场的控制很多，干预资源配置，但其地区间的人均收入差距每年在缩小，只是在趋同速度上慢于英美。换言之，在第一、第二类国家中，即使政府有资源配置权力，也会因为权力能通过基于选举的民主制度得到纠错，所以政府对经济的扭曲会受到制约，配置资源的权力会更多地用于增进机会平等而不是扩大差距，政府干预对地区间发展机会的损害会被控制在尽可能小的范围。
以上两类国家的共同点是具有民主政府。如果没有民主政治而同时又不是市场经济，那结果会怎样？也就是说，第四类国家会更有利于平衡发展吗？
首府为什么增长快
我们先把北京与全国其它省进行直接比较，先看看北京跟其它各省市的发展差别，然后再回到我们的核心命题。这个研究角度跟以往的地区研究视角当然有所不同，因为以往的地区发展研究基本都喜欢把沿海省份与内陆省份进行比较。但是，沿海地区的发展优势基本来自于它们的地理位置，是运输成本最低这个事实给了它们几百年的外贸优势，因此将沿海与内陆地区做比较研究可以帮助我们回答一般经济学的问题，但并不能回答政治经济学的问题。因此，为了回答有关国家形态对地区间、群体间发展机会的影响问题，把北京跟其他省市、然后把省会跟非省会城市进行比较，我们更能看出行政权力在不同的经济制度下对各地发展机会的影响度。北京是全国的首府，是所有权力的中心，政府所有办公机构都坐落在此；到了省这一级，省会城市又掌握了那个省的所有行政权力、掌握了那个省的资源配置权；依此类推，到了地区市那一级，市又是本地区的权力中心。这种行政权力结构对不同地方居民的收入机会有何意义呢？答案当然取决于政府形态和经济形态。
2003年，北京的人均GDP为32601元，是全国平均水平9073元的3.6倍多，在全国31个省和直辖市中名列第二，排在人均GDP为46718元的上海之后。图三显示出历年北京和全国人均GDP水平，以1995年的不变价格(元)为单位表示。从图中清楚看到，自1950年代以来，北京和全国其他地方间的绝对收入差距在稳定地增长，没有放慢速度的迹象。
图三：北京与全国其它省市的差距
附图
这里的人均GDP是按1995年人民币计算的值。数据来源：密执根大学中国数据中心
图三描绘的人均GDP增长图景令人印象深刻。值得注意的是，在1952年，北京人均GDP在29省之中排第九位，位于上海、黑龙江、吉林、天津、辽宁、河北、浙江和广东之后。也就是说，建国初期，北京并不在最富有的省市行列中。但是，它的人均GDP排位在1958年时已经上升为第五位，1965年为第四位，到1978年就名列第二(只在上海之后)。从那以后，北京一直位于全国31省市中的第二位。
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