社区治理中的相关法律问题研究，本文主要内容关键词为：法律问题论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社区“治理”的含义
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动思维持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[1]
治理和统治不同，在一些学者看来，区分“治理”与“统治”两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。就像让-彼埃尔·戈丹（ Jean Pierre Gaudin） 所说的，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”[1]。治理与统治的本质区别就在于，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威必定是政府。另外，在管理过程中，治理和统治的权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理最佳状态就是实现善治——使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态[2]。
根据治理理论，我国当前进行的社区治理可理解为政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动[3]。社区治理体现出了国家对城市基层社会管理方式的转变，即从单一的行政化的管理方式，向以政府为主体的行政管理、以中介组织为主体的社区服务和以居民为主体的自治管理“三位一体”的社区治理方式的转变。实现社区治理，至少需要在这三个方面进行努力：一是政府职能的转变，政府将本应属于社会自行管理的职能转交给社会，改变计划经济体制下“全能政府”的形象；二是培养和发育社区自治组织，发挥其居民自治的功能；三是发展社区中介组织，使其在政府与社区之间起到恰当的桥梁和纽带作用。
善治作为实现治理的最佳状态，包括六个基本的组成要素[2]。在这些要素之中，法治是善治的基本要求。法治意味着法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。那么，在我国当前社区治理的实践中，与社区治理有关的法律有哪些？法律是否健全？社区治理的实践中存在哪些法律问题？这是本文接下来要探讨的问题。
二、社区治理的立法现状
（一）社区治理已初具一定的法律基础
法治的首要条件是有法可依。自新中国成立到改革开放以来，我们形成了与社区治理有关的从宪法、法律到部门规章和政府规章的一批法律规范，为依法进行社区治理奠定了一定的法律基础。
首先，1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第一百一十一条明确规定了居委会的性质、产生方式、组成设置和任务。这是以根本大法的形式为社区自治组织——居民委员会的发展提供了具有最高效力的法律依据。
其次，在全国人大及其常委会制定的法律中，我国于1989年12月通过并颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居组法》），对居委会的性质、任务、职能、组织原则以及居委会同基层政权的相互关系做出了进一步的规定。该法的颁布和实施，标志着我国城市社区基层群众自治组织制度有了一个相对成熟而且比较完备的法律基础。第一届全国人大常委会第四次会议于1954年通过的《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》（以下简称《条例》）对街道办事处的地位、设立条件及程序、工作任务、人员组成、行政经费来源等做出了规定。1979年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第六十八条也对街道办事处的性质做出了规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府的批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这两个法律条文为在社区治理中扮演重要角色的街道办事处的工作展开提供了法律依据。
另外，各级地方立法和行政机关为了配合社区管理体制和机制的改革，也相继出台了一些相关的规章。这些规章有的涉及居委会和街道办事处的具体工作，例如上海市先后出台了《上海市城市居民委员会工作条例（试行）》（1986年2月颁布）和《上海市街道办事处条例》（1997年1月15日颁布）。有的涉及社区中的物业管理问题，例如，1994年3月21日，山东省青岛市批准发布了全国第一个关于物业管理的政府规章——《青岛市住宅小区物业管理试行办法》。1994年6月，深圳市人大常委会通过了自同年11月1日起施行的《深圳市经济特区住宅物业管理条例》，这是全国第一部地方性法规。这些法律、法规和规章的出台，为居民参与和管理小区公共事务提供了新的途径，对提高居民的自治精神和社区归属感与认同感也具有重要意义[4]。
（二）社区治理法制建设存在的若干问题
我国虽然在社区治理的立法方面已经具备一定的基础，但是需要指出的是，我们在有关的法制建设上还存在一些突出的问题。
1.面对社区治理的需要，目前的法律存在严重的滞后性
改革开放以来，城市基层社会结构发生很大变化，主要表现在随着“单位制”的逐渐松动，大量出现的“社会人”需要依靠社区来进行管理，这就对社区中的街道办事处与居委会的职能提出了更高的要求。但是，相关法律文件对于这种变化的社区情况显示出了严重的滞后性。例如，虽然街道办事处在城市社会管理中的作用越来越得到重视，国家权力重心在逐步往街道层面下移，和改革开放前相比，街道承担了更多社会管理的职能，但是，作为现在街道办事处工作的法律依据的《街道办事处组织条例》却是1954年制定的，而且条例内容比较简单，已经不能完全适应现阶段街道办事处的工作需要，使其依法行政失去法律支撑。居委会作为群众自治组织的问题也与其类似，居委会的自治功能在社区治理中的作用虽然日益得到强调和重视，但是现行的《居组法》是于1989年颁布的，相隔十余年，法律规定已经明显不适应居委会的工作需要。
法律的滞后性除了表现为法律的陈旧性以外，还表现在存在许多与社区治理有关的立法空白。比如，在社区服务方面，到目前为止，我们还没有建立起统一的、适合于全国范围内的社区服务的法律制度；社区管理的综合立法也相当欠缺，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制推行；社区社会工作立法更是一片空白，使专业社区工作机构与工作者的培育与发展无所适从。
2.已有的法律条文缺乏系统性，立法技术落后
统计显示，我国当前的法律体系中涉及社区治理的有130多个法律文件，这些法律文件可以划分为两大部分，一部分是专门规定社区管理的法律，包括规定街道办事处行政管理的组织法、居民委员会自治管理的组织法以及规定社区物业管理的专门法规等，这一部分可以称之为社区“专门法”；另一部分则是各种法律文件中涉及社区管理问题的法律条文，占了130多个法律文件中的绝大部分，这一部分法律文件可以称之为“相关法”。
目前，社区“专门法”存在的问题是法律体系的结构不完整。当然，这里的“不完整”是相对来说的。通过对街道办事处和居民委员会这两个层面的社区组织法进行比较可以发现，居民委员会的组织法体系结构较为完整，而街道办事处的组织法体系结构则相对不完整。在居民委员会的组织法体系中，现行《宪法》第一百一十一条对作为城市基层群众自治组织的居民委员会做出了原则性规定，使居委会的存在具有作为国家根本法的宪法的法律根据，同时，根据宪法这一规定，国家权力机关于1989年制定出台了《居组法》，各地方权力机关或行政机关也制定出了居委会的地方组织法或行政法。由此，形成了宪法、国家组织法、地方组织法等三位一体的居委会组织法体系。
但是，在街道办事处组织法体系中，尽管《宪法》第一百零五条至第一百一十条对乡镇、区县、省（直辖市）三级政府做了规定，第一百一十一条对作为基层群众自治组织的城市居民委员会作了原则性规定，但对介于城市区政府与居民委员会之间、作为区政府派出机关的街道办事处却未做出任何规定。《组织法》只是在第六十八条规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府的批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”与相对完整的居委会组织法体系相比，街道办事处的组织法体系，一是缺乏作为组织法基石的宪法依据，二是缺少作为“基本法”的街道办事处组织法。由于缺乏宪法和国家层面的街道办事处组织法这两个层次的上位法，各省、直辖市制定的街道办事处条例就只能以《组织法》第六十八条的规定为依据。
社区“相关法”的问题在于各种法律文件及其法律条文的庞杂给人以杂乱无章的感觉。按照法律效力等级来区分，100多个“相关法”中包括了宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规、地方性规章等，在这批相关性法律文件中，共有500多项条款涉及街道办事处和居委会的社区管理问题，具体涉及约50个领域的管理职责。由于“相关法”的条款过于庞杂繁多，街道办事处和居委会在实际工作中可能有法难依。
3.与社区治理有关的法律缺乏应有的效力，影响法律作用的发挥
我国现有的与社区治理有关的法律、法规立法层次大多比较低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度，从而影响了法律的效力。当前，除了《条例》和《居组法》等是由全国人民代表大会常务委员会制定的法律以外，其余都是国务院行政法规、部门规章和一些地方性法规和规章。在这些法规和规章中，部门规章和地方规章占了相当大的部分，它们在适用中的效力是非常有限的，在法院审理行政案件中只起参照作用，这与社区在目前社会管理中的作用与地位是不相称的。另外，有些法律条款实际上并没有作为法律规范所应具备的假定、处理和制裁三个部分，使法律无法发挥其应有的规范和强制作用。
三、社区治理实践中存在的法律问题
目前的社区治理实践主要面临着来自两个方面的障碍：一是社区的法定体制与实践体制的错位。按照法定体制，宪法和组织法明确规定，居民委员会是城市基层群众性自治组织，街道办事处是一级政府的派出机构。从实践体制来看，居民委员会事实上成为城市基层的准行政化组织，街道办事处实际上承担了相当于一级政权的功能（虽然其缺乏作为一级政权的完整行政权力）。二是社区的理想治理模式与现实可行模式之间的差距。按照发展社会主义基层民主政治的要求，社区治理的理想模式应当是走向民主自治，但现阶段推行社区自治既存在实践体制的障碍，又缺乏民主自治有效运作的必要条件，反倒在由行政管理模式向自治管理模式过渡中出现了强化行政功能的趋势。
这两个方面的障碍，是由许多方面的原因所造成的，相关法律规范不健全或是虽然有法律规范，但没有按照依法行政的要求去履行是重要原因之一。作为社区行政管理组织的街道办事处以及作为基层群众自治组织的居委会暴露出来的法律问题便是例证。
（一）街道办事处行政管理中的依法行政问题
作为区政府的派出机关，街道办事处代表政府在社区行使行政管理的职能。根据依法行政的要求，街道办事处应当依据法律法规的规定来行使其职能，但是由于诸多原因，街道办事处目前的行政管理实践并没有走上法制的轨道。
1.街道办事处与政府职能部门派出机构之间的职责不清
街道办事处与政府职能部门派出机构之间的关系简称为“条块关系”，这是街道管理中的最基本行政关系。长期以来，“条块关系”的不和谐是社区治理中的顽疾。这种不和谐关系以及矛盾主要表现在履行行政职能过程中相互推诿、相互扯皮、相互指责等。导致这种不和谐的原因是多方面的，其中一个原因在于法律对“条块关系”及其各自行政职能及职责缺乏明确的规定。在《条例》中，只有第十一、十二条涉及“条”与“块”的关系。第十一条规定，“街道办事处有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构，依法支持、配合街道监察队的执法活动”；第十二条规定，“街道办事处有权对区人民政府有关部门派出机构主要行政负责人的任免、调动、考核和奖惩提出意见和建议。区人民政府有关部门在决定上述事项前，应当听取街道办事处的意见和建议”。第十一条规定现在实际上已经不适用（因为街道监察队已经不存在），后一条并不具有规定“条块关系”的内涵，而且也并没有在工作中真正落实。因此，《条例》对“条块关系”并没有做出明确规定。至于对“条”、“块”各自行政职能及职责的规定，从《条例》对街道办事处职责的规定和从“相关法”有关条文对相关行政职责的规定来看，街道办事处和派出机构的各自职责中有许多是相互重合的、界限是模糊的。这为职能部门派出机构任意向街道办事处布置任务留下制度上的漏洞。
2.街道办事处承担了许多法律规定之外的工作
街道办事处的工作经常超出法律规定，究其原因同样在于法律没有对其职能做出明确的限定。街道办事处基本职能范围主要来源于《条例》对街道办事处的一、四职责的规定；具体工作事项来源于由130多个法律文件所组成的“相关法”的规定。同时，《条例》对向街道办事处派出任务的程序也有规定：“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。”但是，《条例》和“相关法”的规定中存在许多问题，一是条例中规定的街道办事处14项职责过于笼统。二是“相关法”规定的街道办事处具体工作事项杂乱无章，而且其中有一部分工作事项超出条例规定的14项职责范围，还有一部分工作事项的规定缺乏街道办事处组织法等上位法的依据。三是“相关法”规定的街道办事处具体工作事项，绝大部分属于指导、监督、协助、配合性工作，即指导、监督、协助、配合行政职能部门进行专项行政管理工作，而不是直接承办各项具体工作。但实际情况是，街道办事处直接承办了许多本来只是要求进行指导、监督、协助、配合的工作。四是街道办事处还承担了“相关法”规定之外的工作任务，包括区政府职能部门指派的任务和区政府职能部门派出机构推过来的工作。此外，随着社区各项事业的快速发展以及城市管理重心的下移，“相关法”规定的街道办事处具体工作事项逐步增多，职能部门指派的任务也越来越多。
3.街道办事处行政管理过程存在偏离法制轨道的做法
虽然有《条例》和“相关法”作为街道办事处依法行政的法律依据，但是在实际中街道办事处的工作仍存在一些偏离法制轨道的做法。
一是在管理依据上往往是文件充当了法律的角色。街道办事处在实际工作中，习惯按照上级下达的文件办事，而不是依法办事（这里面也有法律规定不够详细明确的原因）。尤其是针对目前社区建设的需要，上级政府往往会通过工作会议以文件的形式规定和调整街道办事处的工作范围、工作职责和机构设置等本应当由法律予以明文规定的事项，这就造成了虽然《条例》是1954年制定的，但是街道办事处的工作依然照行不误的情况。文件成为街道办事处的管理依据，法律在某种程度上处于闲置的状态。
二是在管理行为上常常更多地服从上级领导的意志。对于街道办事处来说，上级领导的指示属于具有权威的领导和管理行为，街道行政人员往往将精力围绕着上级领导的主意或想法转，揣摩并适当落实上级领导的指示成为其主要的工作重心，行为导向上违背了依法行政的要求。
（二）社区自治组织中的法律问题
如果说街道办事处行政管理中的问题主要源于法律对其职责没有明确规定的话，居委会的问题就在于虽然法律对其自治组织的性质、与政府及其派出机关的关系等都做出了明文规定，但是由于行政上的过多干预，居委会的工作并没有按照法律规定来运行，从而造成居委会的发展现状与法律规定的社区自治组织的地位严重不符。
1.实际工作中的居委会与政府及街道办事处的关系并不符合法律规定
《居组法》对居委会与政府及街道办事处的关系做出了明确规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”但长期以来，政府及其派出机关与居委会的工作上的指导、支持和帮助关系，实际上变成了行政上的领导和被领导关系。居委会协助人民政府及其派出机关开展工作，实际上表现为政府职能部门及其派出机构和街道办事处不断地向居委会指派大量的行政任务。居委会成为依附于政府及派出机关的“准行政组织”。
2.居委会承担了许多不属于自治组织的工作任务
《居组法》明确规定了居委会的六项工作任务，同时在第二十条中规定：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会协助进行工作的，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关下属委员会进行业务指导。”但实际情况是，街道办事处把许多政府职能部门及其派出机构指派或推诿给自己的工作任务又下派给直接受其领导的居委会；政府职能部门及其派出机构也随意向居委会直接指派工作任务。由此，居委会承担了大量由街道办事处、政府职能部门派出机构、其他机关布置或交办的行政性工作及指派性工作，极大地影响了其自治功能的发挥。
3.居委会在进行民主自治的过程中存在一些于法无据的现象
（1）按照《居组法》的规定，居委会主任、副主任及委员均由本居民区的居民直接选举产生，但在实际操作中，居委会中出现了由街道办事处配备或安插的非选举产生的专职工作者（如“社会工作者”等），有些专职人员并非本居民区的居民，有的担任的还是主任一职。同时，这些专职人员和社会工作者属于领取国家工资的事业单位编制。以此种形式产生居委会成员的做法显然是缺乏《居组法》上的法律依据的。
（2）按照《居组法》的规定，居委会对居民会议负责并报告工作，但事实上居委会是对街道办事处负责，甚至是主要对街道办事处负责，而法律中并没有这项规定。
（3）《宪法》中明确规定了居委会的性质是基层群众自治组织，《居组法》中也明确规定居委会实行“四自”，但在实际工作中政府部门会对居委会的工作进行名目繁多的考核，政府部门的这种行政行为没有法律依据。
（4）由于现阶段居民对社区还缺乏较强的认同感，许多居民对居委会选举缺乏参与积极性，候选人很难民主推选产生，参加选举投票的居民也很少。为解决这一问题，原居委会及居民区党支部介入选举的组织工作，如物色和推荐候选人等，但这种做法有悖居委会民主选举原则，产生了原居委会和党支部“内定”候选人、“包办”选举的法律问题，有害社区的法治工作。
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