论公共理性决策模型的理论构建，本文主要内容关键词为：模型论文,理性论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C934 文献标识码：A 文章编号：1672-6162(2014)02-0001-12 1 引言 自哈罗德·拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)率先倡导并践行“民主的政策科学家(Policy Scientist of Democracy)”以来，“政策科学家在民主社会里应扮演什么样的角色”这一问题在政策科学理论发展中被反复探寻长达大半个世纪，而至今仍然没有达成共识。民主的政策科学(Policy Sciences of Democracy)，需要能够“更好地融合民主政治与理性的政策制定”，即应将科学性与民主性兼容为公共决策的内在价值。然而，科学性与民主性各自遵循不同的逻辑，二者内在的价值冲突往往导致公共决策的公共利益性质的背离，使得公共政策有可能要么被“专家政治(Technocracy)”所垄断，要么被“民粹主义(Populism)”所俘获。因此，构建民主的政策科学，从根本上说就是要实现公共决策的科学性与民主性的内在均衡与融合。 人类进入“风险社会(Risk Society)”以后，公共决策需要融合科学性与民主性的内在需求愈发强烈，也愈发迫切。公共政策作为管理不安全性以及保障公共利益的风险控制工具，任何公共决策上的失误都可能导致社会性后果，而这种后果反过来又可能触发一系列问题和一连串风险。如何避免公共决策失误以致损害公共利益和催生社会风险？就中国语境而言，中国过去长期的经验是依赖于“政治-科技机构”的科学理性，但随着近年来社会冲突、环境事件和生态危机不断涌现，“政治-科技机构”在公共决策中垄断科学理性，排斥民众参与的生成与扩展的机制已经使得政治权威和专家权威在风险社会中难以维系。更令人感到严重忧虑的是，当“砖家”、“叫兽”、“暴民”、“骂战”之类的话语充斥和泛滥在网络虚拟世界，并在现实政治社会生活中造就或升级一起又一起公共事件的时候，公共决策所仰赖的科学性和民主性在两者对立的冲突过程中，事实上已经催生了一种逐渐蔓延在全社会并不断销蚀政府公信力的“民粹主义”。当前中国社会这种令人忧虑的状况已经引起了有识之士的热切关注。虽然自2004年中共十六届四中全会明确提出要“改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化”以后，政府就已经开始了改变这种状况的努力，但是实现公共决策科学化与民主化的有效路径却一直没有被发现。 为解决这个问题，本文试图构建一种规范性的公共决策理论，即探寻一个在理论上既能蕴含专家理性又能彰显民主价值的决策模型。纵观公共决策的理论发展史，理论家们围绕着个体理性，基于某种形式性的人性假设，建构了一个又一个公共决策模型，以解释主要是美国民主政治制度环境下的公共政策过程以及试图提高公共决策的质量。与此理论路径不同，并作为一种对已有理论模型的批判性反思，本文基于经验性的人性假设，围绕着公共理性建构了一种公共理性决策模型，并在理论逻辑上证明了该模型可以实现公共决策科学性与民主性的内在融合。本文的结构安排如下：第2部分将从个体理性的维度对现有公共决策理论模型进行梳理与反思；第3部分是公共理性决策模型的理论建构，这也是本文的核心；第4部分将从规范性而非实证性的角度对广州番禺垃圾焚烧事件进行案例分析；最后部分就公共理性决策模型在理论上的创新之处进行讨论。 2 公共决策理论模型的梳理与反思 自亚当·斯密以降，整个现代经济学理论体系的基础是理性人假设，均以决策者的行为、选择都合乎理性原则为暗含前提，也就是决策者在面临选择时，总会从各种可选方案中选出决策者所认为的最好的、最能实现他所要达到的目标的方案。深受现代经济学的理性人假设影响，政策科学的公共决策理论也是以决策者的理性原则为基点进行建构的，并在不断深化认识个体理性的性质的过程中进行理论的发展，从而形成了丰富的研究成果。大致来说，按决策方法来分，公共政策的决策模式可以分为经典的传统理性模型、渐进模型、满意度模型、混合扫描模型、垃圾桶模型、新古典理性模型等。 传统理性模型是科学管理时代理性决策思维的表述，如古利克(Luther Gulick)发展了一种自认为能够付诸实践的最好的决策模型，即被称为“PODSCORB”的决策模型，它表明组织能够通过系统的计划、决策、选择、调整、补充以及预算来最大程度地表现他们的行为。传统理性模型认为一个理想的理性决策模型包含一个“理性的个体”，这一理性个体承担以下连续活动：(1)设立一个解决问题的目标；(2)考察并列出所有达到这个目标的可供选择的策略；(3)预测每一可供选择策略的所有重要结果，并估计这些结果发生的概率；(4)最后选择出最能解决问题的策略或解决问题时花费最少的策略。可见，该模型强调公共决策过程中系统、科学和全面的重要性，认为要做好一个决策，必须要系统认真研究决策的目标、达到目标的手段、然后选择最佳的目标和达到目标的最佳手段。 在考察了追求目标最大化和最优化的理性决策模式后，赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)提出了满意度模型。他认为，信息、认知、能力等方面的客观障碍使决策者不能在其决策中获得“纯粹”的全面理性，因此，实际公共决策中并不会使收益减去成本的值最大化，而是仅仅倾向于满足决策者们在有关事件中为自己设定的任何标准。这种“满意的”标准，正如西蒙所提出的一样，是一种合乎现实的标准，因为人们生来所具有的理性是有限的。由此引申出来的结论是，除了能力之外，决策者的见识、期望值在决策的过程中能起到十分重要的作用。 渐进模型的提出应归功于耶鲁大学的政治科学家查尔斯·林德布罗姆(Charls Lindblom)。渐进模型认为，公共决策的制定和修改，是在现有基础上的渐进改革，进步不是一蹴而就的，而是在混乱和无序中挣扎前行的，它包含了以下“一系列相辅相成的简易聚焦策略”：(1)把分析范围限制在一些较熟悉的政策选择……它们与现状只稍有差别；(2)政策目标等价值观的分析与问题的实证方面扭结在一起，换言之，没有要求首先确定价值观，然后才找到途径来推行它；(3)在分析时比较注重需要纠正的弊端，而不是需要努力实现的积极目标；(4)一系列尝试、错误以及修正后的尝试；(5)对一项考虑中的选择进行分析时仅探讨其部分可能的重要结果，而非全部。林德布罗姆把这个过程叫做“挣扎前行的科学”(The Science of Muddling Through)。 阿米泰·埃茨奥尼(Amitai Etzioni)通过结合传统理性模型和渐进模型的成分来消除两者的缺陷，发展了混合扫描模型(Mixed-Scanning Model)。该模型建议最适宜的决策包含仓促地寻找选择的方法(“扫描”)，然后通过详细的探索找到最有希望的选择。这样做带来的创新要超过渐进模型，而又不会造成理性模型强加的不现实要求。 科恩(Michael D.Cohen)、马奇(James G.March)和奥尔森(Johan P.Olsen)则提出了垃圾桶模型(A Garbage Can Model)，试图表明在决策过程中内在地缺乏理性。马奇和奥尔森认为，与决策有关的很多因素实际上是不可知的，组织往往也不是很有理性的组织。目标、问题、可选择的解决问题的方法，经常都在变化之中。因果关系也往往不明，参与决策和执行的人也经常在变动之中。因而，决策的过程往往藏在一个充满了问题和解决方法的垃圾桶内，垃圾桶晃动晃动，其中的问题在寻找解决问题的方案，解决问题的方案也在找寻问题。垃圾桶模型或许也是对实际情况的一种夸张，然而它很可能相当准确地描述了多数情况下组织是如何决策的。 新古典理性模型是基于布坎南(James M.Buchanan)和图洛克(Gordon Tullock)的公共选择理论而延伸出来的现代官僚政治的决策理论。公共选择理论认为，个体都是追求私利的功利主义者，国家是使个体能够来到一起进行集体决策的一个工具。集体决策的依据是效益，参与者会尽可能降低决策成本，提高决策效益。如果决策成本大于决策效益，公共决策就不会存在。从决策人是自私的个体功利主义者的角度出发，决策的程序就是一个各种政治力量策划、竞争、合作、联盟、谈判、妥协的结果。其中，铁三角现象——即官僚、企业和利益集团联盟侵害公共利益的现象，就是这一决策模式的最好描述。 从传统理性模型的“完全理性”到满意度模型和渐进模型的“有限理性”到混合扫描模型和垃圾桶模型的“非理性”再到新古典理性模型的“理性经济人”，公共决策理论的发展都是围绕着个体理性进行建构的。从社会科学方法论的意义上论，这些基于个体理性建构的公共决策理论模型暗含了两个前提：一是对人性的本质做出了某种程度的抽象性假设(完全理性与非理性的人性假设是纯粹的形式性假设；而有限理性的人性假设虽具有经验性含义，但在一定意义上仍是一种形式性假设，因为它们仍属于理性决策模型的范畴)，并在此假设的基础上通过演绎方法对所研究的对象建立形式模型。二是假定了公共决策者身处的社会结构是美国式的民主政治制度环境。基于这两个前提，这些决策模型兼容了但在事实上又分离了公共决策的民主性和科学性：在民主政治制度环境的约束条件下，通过民主程序产生的决策者所最终做出的公共决策本身具有民主性质，因此，公共决策的质量就主要取决于其科学性，这可以通过在不同的理性程度约束条件下改进决策方法的途径来获取。 本质上说，现有的公共决策理论模型契合了亚当·斯密式的经济哲学理念：个人的理性行为能够最终达成公共利益。然而，正如市场失灵现象的存在打破了亚当·斯密教条的神话一样，个体理性的“有限性”、“自利性”或“非理性”因素都可能导致公共决策背离公共利益性质，从而造成“公共政策失灵”(Public Policy Failure)，尤其涉及重大公共利益或社会风险的公共政策时更是如此，而公共选择理论的贡献即证明于此。此外，现有公共决策理论模型的民主性质并不一定成立，这是因为公共决策的民主性并不等同于决策者本身产生程序的民主性，尤其在非美国式的政治制度环境下更是如此。因此，现有的公共决策理论模型在理论上并不能解决中国当前公共政策实践中所面临的科学性与民主性的冲突问题。 3 公共理性决策模型的理论构建 作为一种规范性的决策理论，本文所要探讨的公共理性决策模型是基于以下两个与现有公共决策理论模型完全不同的前提：一是对人性的本质做出经验性的假设，即对“人”的认识，既是理性的，又受到感情支配，是经验意义上的真实的人。二是不存在美国式民主政治制度环境的社会结构约束条件。公共理性是公共理性决策模型的基石，下文将首先在哲学层面上讨论公共理性的内涵，而后讨论公共理性决策模型的性质、构成主体、决策方式及应用性条件。 3.1 公共理性的内涵 从哲学上论，公共理性建构于公共领域，而公共领域则建构于个体理性中的实践理性成分。因此，要理解公共理性的内涵就需要从个体理性的实践理性谈起。在社会实践领域中，理性既作为认知理性和工具理性发挥作用，也作为价值理性和目的理性发挥作用，后者也就是通常所说的实践理性。认知理性和工具理性对于实践主体的实践活动起着工具性的作用，即“用理性的办法来看什么工具最有效，以便达到我们的目的”；而实践理性则起着规范性或指引性的作用。虽然在表现形态上，理性总是为一定的行为主体所拥有，它内在于个人的精神世界之中。任何人的内在世界都是一个私人世界。其私人性的视域可能与他人相融洽，也可能不相融洽。但是，个人总是社会的个人，与他人共同生活与共同劳动。个人总是在对象化的世界中，从他人身上，从与他人的共同劳动、生活中发现自我、形成自我，从而证明自我的存在与本质力量。因此，就实践理性而言，不同的主体需要有共同的行为规范和价值理性的要求，这些要求不但在逻辑上具有普遍性，而且具有共通性。 实践理性的公共性在公共领域建构的过程中起着关键作用。公共性的形成是以公众间的相互交往为原点的，而这种交往会形成一定的特有的空间，即公共领域。哈贝马斯说：“所谓‘公共领域’，我们首先意指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。公共领域原则上向所有公民开放。公共领域的一部分由各种对话构成，在这些对话中，作为私人的人们来到一起，形成了公众。”行动主体的实践理性的公共性为实现多元主体间交往的整合提供了一个场域，在这个场域中，整合的前提是多元性，而通过交往与协商将多元性意识整合成为一个具有共识的共同体结构：“公共领域”，以及一个具有多元差异向度的普遍共同体：“公众”。因此，实践理性的公共性可以从私人领域中构建公共领域。 公共领域是一个公民追求公共善、有着公共规则的社会活动领域。在公共领域中，作为私人的个人(公民)形成为公众，参与公共事务或就公共问题形成公共意见。在这里，为了共同善的追求，公民们必须与他人交往、讨论、论辩或共同活动。此时，“政治公共领域里的人们所服从的是公共意志或总意志”。公共意志是所有公共事务参与者的理性共识，这种理性共识在哲学上可以定义为“公共领域中的实践理性”，而在当代政治哲学中，便是“公共理性”的概念。因此，没有一定的公共领域，公共理性就没有成长的空间，公共领域的形成是公共理性得以生成的首要前提。 根据以上的演绎，公共理性就是公众对公共领域问题的理智思考方式，这种理性的方式是一种相互探讨、相互沟通，以求得共识的理智方式，换言之，具有不同宗教信念、哲学思想、文化背景的人，都采取一种理性的态度与沟通方式，共同进入一个公共领域，就公共事务形成一个可接受的框架，进行讨论与论辩，并最终取得共识。公共理性不具有先验性，它并非一种与经验无涉的思想推演与逻辑设定。相反，“公共理性具有的属性，属于解释学意义上的性质。从其本性来说，它是公众的理性能力的总体表现；从其运作来说，它是一个沟通与论辩的过程；从其产生的结果来说，它是社会的公共伦理规范”。 从政策科学的角度，公共理性也可以这样理解：公共理性不是国家(政府)理性，而是横跨国家、政党、政府、利益集团和个人之间，并以成熟自律的公民社会为基础，为政策利益相关者提供了一种利益整合的能力和机制，这种能力和机制应是以具有批判精神和监督功能的公共领域为前提的。可见，虽然公共理性起源于个体理性，但在集体性和公共性层面却超越了个体理性。“公共理性只是公共领域里的公民共有的理性，实际上也就是公民的部分理性”，因而在公共理性的视域下，人是真实的人，他既是有理性的，也是有感情的，但是他的感情并不会影响公共领域中达成公共理性的最终结果。 3.2 决策模型的性质 将公共理性引入公共决策的政策实践中以构建一种规范性的决策模型，其性质是一种基于公共理性的协商民主决策模式，这一性质又可分解为三个方面：科学性、民主性与程序性。 (1)科学性。专家知识对于实现公共决策的科学性具有重要作用。“知识是社会行动之可能性的一个条件”，这种社会行动既可以发生在制度与结构的层次，还可以发生在公共领域和个人层次。在政策决策的语境下，“专家知识”的内涵就不限于抽象意义上的知识范畴，而是更加强调了建议、鉴定、技术诀窍等付诸行动的特征，并进入政策决策行动以用来解决实际争论与问题。当今社会已经发展成为一个高度分化却又综合的社会。自二十世纪中叶以降，技术风险的不断增长以及政府管理公共事务的扩张，使得公共决策对专家知识日益依赖。为解决复杂的社会问题，政府公共政策制定必然涉及到许多陌生领域，长期在这些领域从事研究和工作的专家，就比普通民众有更多的发言权。这并不是因为公众是愚蠢的，没有专家“理性”，而是因为源于这样一个事实，那就是专家拥有更多的信息，关注有争议的产品和活动带来的危险的同时，也关注它们带来的收益，专家基于充分信息之上的成本收益分析能更全面更系统地考虑问题；而“在纯事实问题上，普通人可能会犯了系统性的错误”。可见，专家知识作为决策行动的技术维度扮演着重要角色。 然而，需要指出的是，当政治决策者对专家产生依赖时，“专家政治”就会体制化，形成“政治-技术”联盟。政治决策者利用专家知识使自己的决策更理性和有效力，通过提高政策的专业化和理性化来提高政治决策的合法性，从而提高自己的权威地位。这样，国家行政机关出现了“技术官僚”阶层，他们运用掌握的技术、经济、法律等知识执行政府管理与政府决策的功能。这是“政治-技术”联盟中的“政治技术化”的过程。另一方面，专家通过研究经费的资助、政府政策支持、公共事业计划以及利益群体的支持等多种方式得到认同，获得职业利益与磋商权力，赢得其他社会利益群体所无法获得的互惠资源和社会权力。这是“政治-技术”联盟中的“技术政治化”的过程。从这个意义上说，专家政治内在具有排斥民主的倾向。 (2)民主性。在现代政治理论和实践中，“人民主权”、“民主政治”无可争议地成为了人们建构政治生活模式的理论基石，使得政治合法性从根本上必须来源于民众的认同。而“公共政策就是政府对整个社会的价值作权威性分配”，因此，控制和规范政策决策中的政治管理权力运行的民主性问题便成为了“民主政治”的重要内容。通常认为，决策的民主性要求多数人参与决策全过程，其中少数服从多数是决策的民主性的本质所在。换言之，在决策过程中，民主性要求不同的利益群体，都有平等地表达自身利益诉求的机会。不同的意见交锋在同一个平台上进行，市民与官员、农民与学者、企业与政府都以平等的身份进行协商、沟通与交流。最后当意见分歧，无法达成共识时，就要按少数服从多数的原则进行表决。这里不存在领导者的权威和专家专业知识的权威性，完全以多数人的选择为标准。由于在实际的政策制定过程中，政治官僚和技术专家等精英分子往往具有主导地位的话语权，于是，当今关于决策的民主性的探讨特别注重公民参与，认为应以各种方法和途径让公众参与政策的决策，真正把决策变成有群众基础和科学根据的过程，从而实现人民对政府权力的制约，捍卫现代政治的民主价值。 然而，同样需要指出的是，若对大众民主过于迷恋，其结果“必然引起我们放弃理性，而代之以对政治奇迹的孤注一掷的希望。这种非理性的态度源于迷恋建立一个美好世界的梦想……但它总是诉诸我们的情感而不是理性。即使怀抱着建立人间天堂的最美好的愿望，但它只是成功地制造了人间地狱——人以自身的力量为自己的同胞们准备的地狱”，此时民主主义转化为“民粹主义”。民粹主义者倾向于不相信专家，认为在一个民主国家里，政府应该遵循全体公民的意愿，而不是受自以为是的技术精英们的控制。制定法律和公共政策进行社会风险规制的时候，民粹主义者认为风险的特点不在于它是什么简单的“事实”，而在于它是一系列的价值判断。“在民粹主义者看来，若专家的判断不可避免地涉及到价值判断的话，应当将大众的观念作为法律和政策的主要标准。普通人的直觉具有规范性的力量，在民主国家中很有意义的。”显然，民主性跟科学性在内在价值上存在冲突的潜质。 这种冲突潜质的原因主要在于二者“轴心原则”的不同。科学决策的轴心原则是功能理性，它的行动标准是效率和最佳标准。随着社会事务的日趋复杂和政府管理职能的不断增强，决策的科学化和高效化被提到越来越高的位置，不论外交政策、国防政策或经济政策，其必然趋势是专家治国。而民主决策的轴心原则是社会平等，每个公民在切身相关的问题——包括性别平等、教育平等、就业机会平等、社会福利平等在内的权利上都有正当的发言权。不同的个人、不同的利益集团从四面八方向公共权力体系施压。广泛的民意表达在给行政系统输入大量信息的同时，也使利益整合和政策输出的难度成倍地增加了。于是就出现了公共决策的科学性和民主性之间的逆向摩擦。在公共决策中，若过分强调和依赖其科学性或民主性，就有出现专家政治的体制化或民粹主义的极端化的可能。可以说，科学性和民主性的内在价值冲突的协调途径是当前公共决策理论和实践研究的一个极为重要的课题。 (3)程序性。程序性是公共理性决策模型最为重要的性质，它既是达成公共理性的途径，也是公共理性本身的体现，这点在理论上可追溯至哈贝马斯关于商谈论辩的程序主义的论述。哈贝马斯的商谈论辩要求参与者是充分知情的，话语商谈本身是无压制的，每个参与者都可以充分表达自己的愿望、态度与需要；而话语商谈本身的公正性则由相应的原则来保障：“判断的公正性是以这样一个原则来表达的，即这个原则约束所有相关者以一种利益平衡的方式，采取所有他者的视野。而这个原则旨在使角色进行普遍交换”。在哈贝马斯看来，现实社会生活毫无疑问充满着分歧或冲突。但“要使冲突的双方或多方产生共识、达成一致或相互妥协，首先，要求参与对话者将其个人视野转换到所有参与者的视野上来，这样才能有共识的基础；其次，要使满足每一个参与者利益的规范得到普遍遵守”。从这个意义上说，通过创造对话与博弈机制的公共决策程序就有可能解决科学性与民主性的内在冲突问题。 程序协调科学性和民主性内在冲突的途径在于它将决策的事实判断与价值判断进行分离。通常来说，公共政策的制定产生于决策者对其所指向的公共问题的事实命题的判断和价值命题的判断，“事实命题是关于客观世界中可观察的事物及其运作方式的陈述，价值命题是关于偏好的表达”，因此，在公共政策制定过程中，决策者的事实判断应是指向科学性的，要体现的是专家理性，而价值判断则要指向民主性，体现的则是大众理性。当专家理性与大众理性的交集是公共理性时，即事实判断和价值判断取得一致时，就能实现公共政策的善。 事实判断和价值判断各自遵循不同的逻辑，若两种判断同时聚集于单一决策者身上，就极有可能导致公共政策失灵。因此，在公共决策过程中需要一种有效力的程序来保障：(1)先由专家作事实判断，后由民众作价值判断；(2)价值判断和事实判断的嵌合是一个动态博弈的过程，直至达到两者的统一性；(3)价值判断决定公共政策的最后产出。“程序是决定的决定，它决定的不是结果而是作为结果的决定是如何产生。程序结构是开放的，所有政策相关者都可以参与其中，表达自己的意见与建议，并在民主的公共论坛中受公共慎思的检验。”公共政策程序是一种抑制性程序，“通过设置一些抑制性的程序，以限制政府公权力的运行，以确保公共政策不偏离公共性的目标取向”。正如法律的程序正义能实现法律的实体正义一样，公共政策的程序正义也能促进公共政策的实质正义的实现。 3.3 决策模型的构成主体 公共理性决策模型的程序性、科学性和民主性的性质决定了其构成主体有三个部分：公共权力机构、专家机构和民意机构。 (1)公共权力机构设置议程及构建政策程序正义。议程设置是政策过程的起点，也是最关键的环节。议程的设定就是从政府角度认识问题的过程，“经验证据表明，在许多情况下，政策程序是由政府成员而不是社会团体启动的”。对于那些涉及重大公共利益或社会风险的公共政策所指向的公共问题，不论要求政府解决这类公共问题的需求是来自社会，还是政府自己提出来，通常都很容易引起公众和政府的高度关注。通过某一种议程设定模式让政府承认需要对这类公共问题做些什么时，该问题就会进入公共议程。在议程设置之后，政府要构建政策程序正义，即构建一个公共理性发生作用的场域。由于官僚理性、专家理性、大众理性都在力图以一种理性代替另一种理性，从而偏离了公共性，而政府构建的政策程序正义，就是要把多种同质性理性统一起来，使其它异质性理性在和谐博弈与伙伴相依的过程中走向公共理性。从理论上说，政府构建的政策程序正义应该体现以下几个原则：(1)官僚机构恪守法治框架下自身角色的定位，始终保持客观和中立；(2)以行政权力保障决策秩序，不得强行干预专家和公众的选择；(3)信息的公开化和透明化，保障公民的知情权；(4)民意权力机构行使决策权，其决策结果具有最终法律效力。 (2)专家机构基于成本收益分析构建政策方案集。成本收益分析(Cost-Benefit Analysis)是一种经济学方法，“它要求一种特定的程序对政策效应进行定性和定量的分析，以及在收益不能弥补成本的情况下，有义务提供继续采取措施的理由”。成本收益分析的一大目标就是加强科学在政策制定中的作用。政策问题尤其是涉及重大公共利益或者社会风险的政策问题确实首先是一个事实问题，其关键就在于尽可能知道真相。“价值观当然会影响人们对风险严重性的评估，但是事实问题才是关键性的，而且我们应当这样理解和评价事实问题的关键性”。专家的成本收益分析所要解决的就是政策的事实判断问题。 支持成本收益分析的最基本依据在于认知因素。通过保证人们对利害相关的问题有一个全面的而非有限的认识来达到克服认知局限性的目的。“如果人们的认识因为孤立地看问题而发生偏颇的话，成本收益方法能够帮助他们将孤立的问题置于一系列政策效应的背景下来考察，从而防止目光狭隘造成的认识扭曲。总之有利于校正认知扭曲和建立资源配置的合理优先顺位”。此外，成本收益分析也有利于民主。利益集团经常操纵政策，使其有利于己。他们有时通过夸大政策效应，有时通过缩小政策效应，有时通过策略性地煽动公众情绪，从而使官僚或公众的情感偏向于自己一边。因此，对实际危险进行公正的报告有利于减轻利益集团操纵的危险。“更具有一般意义的是，成本收益分析可以增进公民，特别是官员对危险实际情况的认识。这本身就是一个很有意义的民主目标”。因此，成本收益分析可以成为一种实用性的工具，它对深层次的价值问题不发表意见，而是帮助人们在面对错综复杂的问题时，作出综合性判断。 然而，为了克服成本收益分析在事实判断上的局限性，以及防止垄断性专家话语权的出现，应该开放专家意见体系，鼓励竞争性的政策方案集。即面对同一政策议题，政府通过授权、委托、招标或政府性购买的方式，将政策方案建议权同时授予多家专家机构，包括技术官僚机构、高等院校研究机构、官方智库以及民间智库等，鼓励各方专业人士参与制定政策方案，鼓励信息公开和共享，从而更为全面而准确地做出事实判断。 (3)民意机构基于民主价值选择政策方案。科学本身并不能解决规范性问题，了解可能的后果并不能解决价值问题。为保障在对事实全面理解的基础上做出民主判断，实现信息的公开化和透明化，保障公民知情权的广泛实现是非常重要的，这也是政府应尽的责任。为了能让公众尽可能全面而快速地获得最新的信息，媒体发挥着非常关键的作用。政府应当鼓励媒体自由，通过媒体将政府的信息以及构建中的政策方案的信息送达到民众，也可通过媒体将民众的反应反馈到政府机构和智库机构。从传播效率及成本的角度来看，政府应当建立一个公共网站，提供与政策有关的专家意见、利益相关者的活动等一系列信息，并允许公众表达意见，从而加强个人对公共话语偏见的抵制和公众观念压力的抵制。公共网站的建设可以构成一个实质性的教育设施，让公众做出更为理性的价值判断。 当专家意见形成竞争性政策方案时，政府应组织由政策利益相关者参与的听证论辩会，参与者是充分知情的，话语商谈本身是无压制的，每个参与者都可以充分对政策方案提出质询意见，并充分表达自己的愿望、态度与需要。通过听证论辩或根据听证论辩意见完善的政策方案将成为“可供决策的选择方案”，由政府提交到民意权力机构(如人民代表大会)再次听证和质询，并进行投票决策，一旦通过即具有法律效力，政策方案交由政府负责政策执行。若民意权力机构的民意代表性不足，可在法治框架下，改革民意权力机构，如重新选举或扩大选举民意代表。 3.4 决策模型的决策方式 公共理性决策模型所要解决的问题是实现公共决策的科学性与民主性的内在融合，它是在公共理性平台而非个体理性平台来达成公共利益的。这种公共理性平台依次由四个子平台构成：政府构建程序控制平台、专家构建事实判断平台、媒体构建信息沟通平台和民意构建价值判断平台，四个子平台连接为一个循环体系，其核心在于构建一种程序谋求政策决策的事实判断与价值判断的统一性，即科学性与民主性的统一性。图1反映了公共理性决策模型的决策过程。 公共理性决策模型的决策方式主要是将决策的事实判断和价值判断在程序上进行分离，并对这两种判断建立了优先顺位，即对于政府设定的某项涉及重大公共利益或者社会风险的政策议题，其决策方式为：(1)专家机构基于成本收益分析做出政策方案的事实判断；(2)民意机构而后就专家的事实判断做出价值判断；(3)两种判断一致，则决策过程结束，否则进入再一轮动态博弈过程以尽可能达到两者的统一性；(4)在有限的决策周期内，价值判断决定公共政策的最后产出。
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